吉林省英俊镇城乡建设用地增减挂钩试点调研研究报告.doc

吉林省英俊镇城镇建设用地增减挂钩试点调研汇报
-03-16 15:58
为全方面细致了解各地在土地挂钩实际探索过程中所积累经验及碰到问题，近日我中心赴吉林省进行了为期四天土地挂钩专题调研，调研组实地考察了长春市二道区英俊镇挂钩试点进展情况。总体上看，英俊镇土地增减挂钩项目区选择适当，实施条件很好；实施方案中制订了明确方法将保障农民权益放在首位；实施过程中很好地处理了农民权益、发展用地需求和土地计划之间矛盾；在加紧新农村建设、农业现代化和城镇化进程方面，已经初显成效。现将关键情况整理汇报以下：
一、土地增减挂钩试点项目背景
英俊镇在长春市近郊区城镇结合部，是长春市东部交通枢纽关键节点，镇域土地总面积116 平方公里，辖10个行政村，一个街道办事处，71个自然屯。，全镇总人口7.87万人，地域生产总值18亿元，全口径财政收入2.3亿元，农民人均纯收入6231元，耕地面积5027 公顷，宅基地面积1333 公顷。
因为英俊镇地处长吉图开发开放先导区关键区域，吉林省政府已将其确定为“百镇建设工程”城镇，未来关键打造商贸、物流基地，使长春市得以纵向延伸产业链，并承接二道区“行政东移、居民东居”发展战略。伴随近几年工业化和城镇化推进，现行土地利用总体计划暴露出空间布局不合理缺点，全镇用地供求矛盾越来越突出，单纯依靠每十二个月下达用地指标满足不了用地需求 ，计划发展目标难以实现。和此同时英俊镇农民劳动就业方法也发生了很大改变，大量农民进城务工务商，部分农民在市区购置了新房，并没有退出农村宅基地；很多农户建新不拆旧，一户多宅，农村宅基地超标现象很普遍 。
为拓展城镇建设用地空间，有效缓解建设用地扩张对农用地压力，英俊镇决定利用城镇建设用地增减挂钩政策，盘活农村存量建设用地。 年7 月英俊镇开始向我中心申请土地挂钩试点，中心随即组织人员进行实地调研、可行性分析和方案编制。6月，国土资源部下发了国土资函[]357号文，正式批复英俊镇为全国改革发展小城镇中第一批土地挂钩试点镇。英俊镇项目区计划面积134公顷，拆旧区面积70.7公顷，建新区面积63.3公顷（其中农民安置区占地17.5公顷），包含4村、12个自然屯，2956人，814户，实施后可新增耕地7.4公顷。
二、关键经验做法
在增减挂钩方案制订和实施中，英俊镇政府一直坚持将土地开发增值形成“级差地租”收益，大部分反哺给农村，改善农村生产生活条件，提升农村公共服务水平。利用建设园区契机，为农民提供职业技能培训，提供就业岗位。因为建设用地增减挂钩方法将促进土地流转，大大加紧土地规模经营和农业产业结构调整，加紧农业现代化进程，使很多农民能够取得非农就业机会，丰富收入结构，获取租金、分红和务工等收入，将为以后农民连续增收发明条件。
1．充足尊重民意，让农民享受到土地挂钩工作结果
英俊镇在项目实施过程中，一直尊重农民意愿，坚持群众参与，以村民代表大会形式广泛听取群众意见和提议，村民表决同意率达不到“90％赞成，10%不反对”村，不批试点。坚持让利于民，制订优惠政策，征地赔偿分配、置换标准制订、房屋测量、房型选择等步骤，让农民自主选择、自主决议。坚持公开、公正、公平，实施公告制度，让老百姓充足参与到挂钩试点工作中。现在拆旧区农户人均赔偿为18万元，建新区农户人均赔偿费达成23万元，确保了土地增值收益立即全部返还农村。投资1.3亿元20栋农民回迁楼建设已经基础完工，其中一期5栋回迁楼，272户农民已迁入新房，其它15栋正在进行室内装修，上六个月交付使用。
2．坚持让利于民，充足保障农民权益
在英俊镇挂钩试点实施过程中，为最大程度地改善农民生产、生活质量，保障农民权益，制订了一系列对应保障方法。一是“拆一还一”还迁政策。对于人均居住面积不足30平方米居民无偿补到30平方米，对于高于30平方米根据实际面积置换。农民住房条件大为改善，还能够将闲置房用于出租，获取财产性收入也有了可能。二是无偿为年满16岁以上农民办理养老保险，将其纳入城市养老保险体系，基础处理了农民老有所养问题。三是减免农民进楼后增加生活支出，镇政府为进楼农民交付了供暖费和物业费，减轻了农民经济负担和心理负担。四是增加农民就业渠道，英俊镇依靠工业集中区平台，优先安置农民到集中区内企业务工就业 ，安排部分农民参与农民新房物业管理，实现了从农民到工人身份转变。
3．创新农地经营方法，增加农业产出和农民收入
农民搬迁完成后，立即协调资金对宅基地和废弃工矿整理复垦，确保耕地不降低、质量不降低，抵达占补平衡。英俊镇同时还主动探索集体土地使用模式，复垦出来耕地归村集体，用于建设温室大棚，而且建立农业合作社，以企业加农户模式，发展高效农业，使农民持有股份，成为股民，按股份分红。土地流转集中到“大户”，统一管理、统一经营，每十二个月收益按百分比交纳给村集体，统一用于基础设施建设和村民分红。现在复垦区一期工程已完成18 栋大棚建设。挂钩实施后项目区粮食产量从1.5万斤/公顷，增加到2万斤/公顷，第一产业增加值从89.86万元，增加到137.72万元，农民人均纯收入从4219元提升到6231元。
4．多渠道筹措资金，确保挂钩试点顺利推进
英俊镇在筹措资金方面，一是主动争取省、市、区政府和各部门对项目标政策支持，包含土地出让金 返还，多种税费减免，土地整改专题资金投放 ；二是主动争取贷款。吉林省人民政府和国家开发银行已经签署协议，贷款100亿支持省“百镇建设工程”，共同推进土地整改，英俊镇可取得专题贷款1亿元，用于城镇建设、社会事业和产业发展；三是主动争取社会融资，英俊镇开发建设有限责任企业作为项目建设投资主体和融资平台，吸引社会各项资本参与项目建设。
5．坚持计划先行，做好和各类计划衔接
英俊镇试点项目区前期结合土地利用总体计划、镇村计划，编制了具体挂钩项目区实施计划和英俊镇总体控制性详规，对未来城镇增减挂钩总体规模、区域分布、目标任务、实施计划进行统筹计划，并和未来产业发展、城镇发展相衔接，有利于村庄整理后土地流转和耕地规模化经营，有利于改善农民生活、生产条件，增加农民就业，同时也能够避免农民二次搬迁和农村基础设施大量反复建设、无序投入。
英俊镇以土地挂钩试点工作为龙头，主动和“长吉一体化”战略计划相衔接，主动推进区域基础设施建设，投资3亿元新镇区基础设施建设、雾开河环境治理也已完成，让土地挂钩试点成为地方区域经济发展助推器。
6．把土地挂钩和目前土地综合整改充足结合
当期土地整改是促进土地利用方法转变，推进新农村建设和城镇统筹发展关键手段，依据《吉林省整体推进农村土地整改示范建设长春市二道区示范项目实施方案》（吉国土资发[]74号），英俊镇已被列为吉林省土地整改示范建设项目区，项目占地1536公顷，建设规模1178公顷，估计新增耕地115公顷，总投资达135亿元。在下步实施中将把土地挂钩纳入到整个土地整改项目区，通盘考虑，统一计划，集中建设基础设施，发展设施农业和高效农业，深入做好田、水、路、林、村综合治理，改善农民生活生产条件，增加农民收入，促进农业现代化，加速发展商贸、物流、新能源等产业。
三、挂钩实施中仍需注意多个问题
1．相关配套政策还未出台
即使吉林省国土厅出台了《吉林省城镇建设用地增减挂钩试点管理措施（试行）》，但省、市政府相关配套政策还没有出台，尤其是省、市政府及财政部门对减免挂钩项目区各项税费，将项目区内土地出让纯收益部分返还镇里，用于项目区内农村和基础设施建设方面政策还没有得到明确和落实。提议省政府立即出台相关政策，开辟绿色通道，简便办事程序，使土地增减挂钩工作得到相关部门配合支持，确保项目区在实施过程中有据可依。
2．新区用地办理手续问题
土地增减挂钩实施进程是否顺利，很关键步骤是，在复垦拆旧区前，能否把农民安置区建设起来，安置区建设迟缓，农民就会怀疑，甚至失去信心。怎样立即办理安置区用地手续，加紧农民新房建设，使农民尽早搬进新房并拥有产权证，已成为目前土地增减挂钩工作能否顺利进行关键。
“先整理复垦、后建新使用”要求，也延缓了开发项目用地手续办理，使得地方政府无法先期从土地出让中收益，政府只能先期垫资，增加了财政压力，减弱了地方政府主动性。另外区级设置是国土分局，没有审批权，只有监管权力，手续还需经过市级国土部门逐层向省里报，也对应延长了用地报批手续时间。
3．资金回笼周期延长带来风险
资金落实是实施挂钩工作关键，但资金闭合周期通常要长于土地平衡周期。受全球金融危机影响，英俊镇建新地块招拍挂也受到影响，影响了资金按期回笼，增大了还贷压力；另如现在英俊镇长青地块出售后，收益应立即返回镇内，用于农民新房及复垦区建设，但项目方和长春市政府签署了分期付款协议，延缓了资金投放；另外吉林省各银行对此项目全部没有特殊优惠贷款政策。银行认为挂钩项目投资风险过大，所以对于贷款条件要求苛刻。到现在为止近两年时间各家银行仍无放贷意向。
4．农民养老保险问题
处理农民长远生计问题是挂钩试点目标。英俊镇对于失地农民按《长春市新征地农民基础养老保险试行措施》（长府办发[]38号）要求，政府给农民交纳了养老保险，缴费总额为男38700元，女51600元。新征地农民基础养老保险每个月基础养老金是每人215元，而城镇企业职员基础养老保险金是每人每个月600 元。实施土地增减挂钩，农民居住及生活配套条件开始靠近城市水平，她们提出深入要求是能够取得城市一样社会保障待遇。在和平村安置小区入户调研中，不少安置农户反应每人每个月215元标准偏低，期望补助标准能重新调整，能开快乐心过上“城市生活”。
四、几点提议
1．项目区指标归还时间要因地制宜
相比较于南方，东北因为夏短冬长特殊气候原因，每十二个月最多只有七个月施工期，施工期短造成建筑周期增加。农民居住地在冬季拆迁后，到第二年五月中旬冰雪融化后土地松软才能进行整理，气候原因使土地复垦施工期短，建设周期延长，造成土地指标归还时间延迟。所以，应考虑对北方项目区完成土地归还时间给合适延长。
2．开展土地挂钩工作，农民利益要放首位
多年来，部分地方开展城镇建设用地增减挂钩试点，对统筹城镇发展发挥了主动作用，但也出现违反农民意愿强拆强建，侵害农民利益等问题。近期国发[]47号文件也指出，开展土地挂钩工作，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民正当权益放在第一位，要充足尊重农民意愿，包含村庄撤并等方面土地整改，必需由农村集体经济组织和农民自主选择、自主决议。应该激励各地主动探索农民自主决议、自愿参与甚至自行实施等土地整改和增减挂钩多个形式。
3．将农村养老保险纳入城市养老保险范围
将农民基础养老保险金纳入城镇企业职员基础养老保险体系是处理农民长远生计问题关键步骤。农民已不满足能像城市人口一样有了“退休金”，更期望和城市人口拿到相同金额“退休金”。即使这已不属土地增减挂钩政策范围，但项目区所在地各级政府，应该对此能够有所考虑，早作安排，让农民源源不停地得到农村土地整改实惠，真正分享工业化和城镇化发展结果，从而支持工业化、城镇化和农业现代化顺利推进。
4．聚合各类专题资金，制订优惠政策激励金融部门参与
国家每十二个月全部有新农村建设资金，以不一样形式投向农村，大多是条条分管，投资集聚效益不够显著。应激励相关部门经过挂钩整合各类专题资金，提升新农村建设投入效益。在充足评定地方近期筹资潜力基础上，以实施土地抵押，申请银行贷款，或是经过专门融资企业融资等多个形式筹集资金，激励金融部门参与挂钩项目，既可减轻政府和农民筹资压力，又能保障挂钩项目顺利实施。
5．协调各部门制订综合配套改革方案
土地挂钩试点是一项城镇存量建设用地优化主动探索，不一样于以往在增量范围土地占补平衡。试点镇开展此项工作，负担着推进城镇统筹发展和探索用地制度改革重大任务，是一项很复杂、很艰巨工作，要求有实施领导和组织保障。必需在区县一级成立政府领导小组，由关键领导牵头负责，经过协调部门、制订政策和安排制度，推进挂钩试点工作。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心
吴 斌