针对审理工伤认定行政案件的调研报告样本.doc
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1、相关审理工伤认定行政案件调研汇报(佛山中院)-佛山市中级人民法院行政庭 近三年来,因不服劳动行政部门工伤认定行政诉讼案件迅猛增加,几乎占到基层法院年受案总数二分之一以上,在中院受理二审诉讼案件中也占到了三分之一,该类案件已成为目前本市行政审判工作一个热点和难点。工伤认定行政案件不仅数量多,而且案情复杂多变,加上法律规范比较抽象,使得案件裁判标准不易把握。另外,该类案件关系到社会弱势群体权益保护,裁判公正是否会产生较大社会影响。所以,为了规范工伤认定案件审理和实施,我们对近三年全市法院审理工伤认定行政案件进行了系统调查和分析,现将相关情况汇报以下: 一、目前工伤认定行政案件关键特点及成因分析 (
2、一) 案件数量增加快,争议焦点集中 据统计,本市两级法院在以前,鲜有不服工伤认定行政诉讼案件,但自开始,该类案件数量迅猛增加。全市两级法院共受理一、二审工伤认定行政诉讼案件20件,46件,101件,分别占当年行政诉讼案总数18%、20%、39%。分析该类案件快速增加原因,可归纳为以下几点:1、本市地处经济发达珠三角,民营企业众多,且多为劳动力密集型,需招募大量外来务工人员。而用人单位往往只追求经济利益,忽略对劳动者安全、卫生、社保等正当权益保障,职员本身也缺乏自我保护意识,造成生产过程中大量伤亡事故发生。2、近几年中国相关劳动保障方面立法逐步完善,如企业职职员伤保险试行措施、工伤保险条例相继颁
3、布,为劳动者寻求权利救助提供了法律依据。同时,劳动者法律诉讼意识也在不停地增强。3、因为相关工伤认定条件法律要求比较抽象,而伤亡事故发生情形却千变万化,造成劳动行政部门在进行工伤认定时标准不易把握,当事人对工伤认定结论争议较大。另外,用人单位和职员之间利益相对,不管劳动行政部门作何工伤认定结论,总有一方当事人会提起诉讼。4、行政诉讼案件收费较低,使适当事人原意经过诉讼路径来处理纠纷,同时也为部分当事人,尤其是用人单位拖延负担责任,滥用诉权提供了便利条件。即使工伤认定行政案件数量在不停增加,不过诉讼各方当事人在该类案件审理过程中争议焦点却比较集中,往往对受伤情形是否符合工伤认定条件这一问题争议较
4、大,对行政机关作出工伤认定主体资格、程序推行、事实查明、法律适用等方面异议不多。 (二) 工伤情形复杂多样,认定结论标准不一 即使企业职职员伤保险试行措施和工伤保险条例用列举方法要求了可认定为工伤或视同工伤若干种情形,但就审判实践中碰到情况来看,工伤情形远远不止这多个。有是法律要求所没有涵盖,有是法律标准要求下还未具体明确。因为现实生活中工伤情形复杂多变、千差万别,加上现有法律要求不完善、不具体,使得在工伤认定和案件审理过程中,职员、用人单位、劳动行政部门和法院即使对伤亡事故客观过程并无异议,却对该伤亡是否符合工伤认定条件认识不一。不一样劳动行政部门对相类似伤亡情况可能会作出截然不一样认定结论
5、,不一样法院对相类似认定结论可能会作出截然不一样裁判结果。比如职员未经单位安排或她人邀请,私自操作她人负责机器而受伤,有行政机关和法院认为只要职员从事工作无损于用人单位,则可认定为工伤,而有行政机关和法院却认为职员从事不是本职员作,不应作工伤认定。法律要求和现实生活差距,加大了案件承接人对法律了解适用自由空间,也造成了目前工伤认定及案件审理混乱局面。 (三) 案件当事人格局恒定 在工伤认定行政案件中,劳动行政部门恒定为被告,而职员和用人单位互为原告和第三人,即职员不服工伤认定而起诉时,用人单位为第三人,用人单位不服工伤认定而起诉时,职员为第三人。在二审中,职员和用人单位又互为上诉人和被上诉人,
6、而劳动行政部门极少提起上诉,当其工伤认定结论和上诉人利益一致时,则列为原审被告,当其工伤认定结论和被上诉人利益一致时,则列为被上诉人。 (四) 行政机关败诉率高,二审改判率高 前面我们已经提到,工伤认定行政案件情况复杂多样,而法律要求认定工伤条件又单一、抽象,比如对什么是工作时间、工作场所、工作原因,法律并未明确要求,这就给具体案件承接人主观上了解适使用方法律留下了较大空间。当行政机关和法院对案件事实认定和法律了解不一致时,就会造成行政机关败诉率居高,当一审法院和二审法院对案件事实认定和法律了解相佐时,又会造成二审改判率居高。相对于其它行政诉讼案件而言,工伤认定行政案件这一特点表现得尤为显著。
7、 (五) 关系弱势群体利益,轻易引发申诉、上访事件 申请工伤认定当事人通常为贫穷落后地域外来务工人员,她们经济基础差,生存能力有限,一旦因工伤事故造成伤残或死亡,其个人和家庭生活将会陷入困境,所以她们期望立即得到工伤保险救助需求就尤其强烈。所以,该类案件审理不仅要公正,而且要高效,尤其要重视对弱势方正当权益保护,不然极易引发申诉、上访等事件,成为社会不稳定原因。据本院信访、审监等部门反应,目前有相当一部分上访、申诉案件全部是相关不服工伤认定行政判决,而且上访、申诉人全全部是受到事故伤害职员,没有用人单位。 二、审理工伤认定行政案件包含关键问题及思索 (一) 工伤认定适用范围问题 1996年劳动
8、部颁布企业职职员伤保险试行措施第二条要求:中国境内企业及其职员必需遵照本措施要求实施。因为该措施对企业之外其它用人单位雇员因公受伤是否适用工伤认定未作出明确要求,所以劳动保障行政部门和法院对工伤认定适用范围存在较大争议,尤其是对个体经济组织雇工是否适用工伤认定见解不一。即使1月1日施行国务院工伤保险条例明确要求了各类企业职员和个体工商户雇工均享受工伤保险待遇,但相关工伤认定适用范围争议仍未完全处理,具体表现为:1、企业内涵和外延不明确,到底何为企业,具体包含那些种类,合作性质中介服务机构是否属于企业,如律师事务所、会计师事务所等等。2、和国家机关、机关、社会团体等组织建立劳动关系职员因公受伤是
9、否属于工伤认定调整范围。3、没有进行工商登记用工主体雇工在工作中受伤是否属于工伤认定调整范围。4、在承包关系中,发包人为企业或个体工商户,而承包者为个人时,其雇工在工作中受伤是否属于工伤认定调整范围。对于以上审判实践中比较模糊问题,在法律还未作出明确具体指导性要求之前,我们认为,要正确把握工伤认定适用范围应注意以下多个标准:首先,查明用人单位和职员之间是否存在劳动关系或雇佣关系。劳动关系和雇佣关系二者区分在民法理论中尚不十分明确,不一样学者有不一样认识。但通常而言,雇佣关系外延应大于劳动关系。劳动关系中双方当事人工作关系比较长久、稳定,且管理和隶属特征显著,而雇佣关系中双方当事人工作关系可能存
10、在短暂性、临时性,且管理和隶属特征不显著情况。假如双方当事人之间不存在劳动关系或连雇佣关系全部不存在,则职员伤亡肯定不属于工伤认定调整范围。当然,在认定当事人之间是否存在雇佣关系时,要注意雇佣和承揽或承包区分。其次,查明谁是真正雇主。雇主身份能够从职员和谁签定劳动协议、日常工作由谁管理安排、工资由谁支付等方面来综合判别。我们在审判中常常碰到因承包人和承揽人不含有一定资质(多为个人),或不含有一定经济能力,其雇工以发包人和定作人为用人单位申请工伤认定情况。比如某企业将职员食堂承包给了个人,该个人自己雇佣人员在工作中受到事故伤害,该雇工遂以企业职员身份申请工伤认定。我们认为,因为在承包和承揽关系中
11、,发包人和定作人并不直接管理、使用承包人和承揽人雇工,其和承包人和承揽人之间是民事协议关系,不应作为承包人和承揽人所雇佣人员雇主。最终,查明雇主性质。因为工伤保险条例只要求了各类企业职员和个体工商户雇工能够享受工伤保险待遇,则在现阶段,对于非企业性质国家机关、机关、社会团体等组织而言,其雇佣人员在工作中受伤应不属于工伤认定调整范围,她们工伤保险问题只能根据工伤保险条例第六十二条要求,由相关部门另行要求。另外,未经工商登记用工主体雇工在工作中受伤,亦不能适用工伤认定。因为未经工商登记用工主体不是真正法律意义上企业和个体工商户,其只是以个人身份在雇佣人员,不属于用人单位。上述伤亡事故人身损害赔偿能
12、够经过民事诉讼路径来处理。 (二) 作出工伤认定主体资格问题 国务院工伤保险条例第五条第二款要求:县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内工伤保险工作。依据该款要求,各级劳动保障行政部门依法有权受理工伤认定申请并作出工伤认定结论。不过,各级劳动保障行政部门依据工伤保险条例第五条第三款要求,设置了社会保险经办机构即各级社会保险基金管理局,该机构在工伤认定过程中不仅负担了伤亡事故调查、证据搜集、保险金征收发放等工作,有还依据各级政府授权,以自己名义对外作出工伤认定结论。该机构是否含有作出工伤认定主体资格,一直是审判实践中较有争议问题。一个意见认为,既然工伤保险条例第五条第三款给予了
13、该机构具体承接工伤保险事务职权,当然包含作出工伤认定结论职权。另一个意见认为,正如行政复议法要求各级复议机关法制工作机构含有办理行政复议事项职权,但复议决定仍必需以复议机关名义作出一样。工伤保险条例给予该经办机构具体承接工伤保险事务职权,并不代表其能够对外以自己名义作出工伤认定结论。我们同意第二种意见,首先,各级社会保险基金管理局是本级劳动保障行政机关下属部门,其性质为机关,并非行政主体。其次,工伤保险条例给予其具体承接工伤保险事务职权,只是在工伤认定过程中内部职责分工。最终,从理论上讲,该机构既负责工伤保险基金征收和发放,又负责工伤结论认定,不符合权利制衡标准,轻易产生不公正现象。 (三)
14、工伤认定法律适用问题 1、部门规章和地方性法规冲突。1996年,劳动部颁布了企业职职员伤保险试行措施,以后全国各地劳动保障行政部门基础上把该措施作为处理工伤认定案件法律依据。但很快,各级地方人大又相继颁布了适适用于当地域工伤保险事务地方性法规,比如广东省人大在1998年颁布了广东省社会工伤保险条例。因为部门规章和地方性法规在工伤认定适用范围、作出工伤认定机构、工伤认定条件等方面要求存在不一致和矛盾之处,造成各地劳动保障行政部门作出工伤认定时标准不一,适使用方法律混乱。当地域劳动保障行政部门适用地方性法规作出认定为工伤事故,可能另一地域劳动保障行政部门会适用部门规章作出非工伤认定结论;即使同一劳
15、动保障行政部门作出多个工伤认定中,也可能有适用地方性法规,有适用部门规章;更有甚者,有劳动保障行政部门在同一份工伤认定书中,认定事实部分适用地方性法规,作出结论部分又适用部门规章。当然,上述这些法律适用混乱现象在1月1日国务院工伤保险条例施行以后,可能会得到逐步处理。不过,国务院工伤保险条例并未废止部门规章和地方性法规相关工伤保险事务要求,不可避免一些劳动保障行政部门在处理工伤认定案件时仍然给予适用。我们认为,不管是从法律效力层面分析,还是从法制统一角度来看,在国务院相关工伤保险事务最新行政法规出台以后,各地劳动保障行政部门没有理由再适用旧部门规章或地方性法规来处理工伤保险事务,法院也应该以工
16、伤保险条例作为审理工伤认定行政案件法律依据。当然,假如各级政府或人大和相关部委在法律授权范围内,为了实施工伤保险条例而制订补充性要求或实施细则,仍然能够作为行政机关和法院处理工伤认定案件参考。 2、相关要求未穷尽之工伤情形法律适用。工伤保险条例第十四条、十五条列举了十种可认定为工伤或视同工伤情形,而第十六条列举了三种不能作工伤认定情形。通常而言,绝大多数职员伤亡情形要么符合第十四条、十五条肯定性要求,且不在第十六条排除性要求之列,可认定为工伤;要么即使符合第十四条、十五条肯定性要求,但在第十六条排除性要求之列,则不认定为工伤;要么不符合第十四条、十五条肯定性要求,却符合第十六条排除性要求,则亦
17、不认定为工伤。不过,审判实践中常常碰到另一个情况,即劳动保障行政部门经调查取证后发觉,职员伤亡情形既不符合第十四、十五条肯定性要求,也不属于第十六条排除情形,比如职员在下班途中不慎滑倒摔至重伤,当其申请工伤认定时,就找不到法律要求对应之情形,那么对该伤亡事故到底作何认定和适用哪一法律条款就成为困扰行政机关问题。大多数劳动保障行政部门认为,既然职员伤亡事故不符合条例第十四、十五条要求情形,则不管其是否符合第十六条要求,全部应认定为非工伤。我们认为,认定为工伤或认定为非工伤全部必需有对应法律条文来适用,假如职员伤亡事故既不符合认定为工伤肯定性要求,也不符合认定为非工伤排除性要求,则劳动保障行政部门
18、不妨作出驳回当事人工伤认定申请处理决定更为适宜。 (四) 工伤认定证据调查问题 1、调查证据主体。任何行政行为全部要遵照“先取证后裁决”行政法治标准,工伤认定也不例外。对于劳动保障行政部门调取证据真实性、正当性、关联性和是否能支持其所作出工伤认定结论,法院能够依据行政诉讼证据规则要求进行审查判定。在劳动保障行政部门据以作出工伤认定事实证据中,有很多并不是该部门工作人员制作,比如问询笔录,该证据多为乡、镇、街道劳动管理站、社保基金管理站或安全生产办公室工作人员调查制作。当事人在诉讼中认为这些问询笔录不是出自劳动保障行政部门,所以不能作为其工伤认定事实证据。对于这些争议问题,我们认为,首先应分清调
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