行政执法监督制度论述样本.doc
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1、内容提要:行政执法是行政法制最关键步骤之一。现在在行政执法中存在一系列突出问题和矛盾,严重制约着经济和社会健康发展,不利于法治目标实现。产生这些问题原因甚多,最根本在于对执法步骤中行政权力行使缺乏深刻认识和有效监督,权力和责任脱节。努力推进行政法文化革新,大力培育现代行政法理念,从法律制度、政策、方法等诸方面加强和改善对行政执法行为监督制约,立即形成科学高效执法监督新机制,乃是改善行政执法、实现依法行政关键制度保障。专题词:依法行政行政执法监督机制问题对策依法行政是实现依法治国策略关键,这项宏大社会系统工程包含经济、政治、文化等社会生活各个领域,包含行政立法、行政执法、行政司法、执法监督等很多
2、步骤;而怎样加强和改善行政执法,提升执法水平,乃是最关键一个步骤。所谓行政执法,也即广义行政处理行为,是指行政主体为维护经济和社会生活秩序,实现行政目标,按法定权限和程序实施法律、法规等法律规范具体行政行为,包含行政许可、确定、检验、处罚、强制等多个行为方法。行政执法面广量大(现行法律80%有赖行政机关实施),包含很多利益原因,是产生具体行政行为最关键步骤,也是研究依法行政一个关键课题。故行政执法水平高低成为衡量某个国家或地域法制健全是否一个关键尺度,假如没有强有力行政执法,那么立法方面一切努力全部将成为徒劳。现在中国处于社会转型期,即由传统计划经济转向现代市场经济,正从人治走向法治轨道,所以
3、各方面矛盾大量涌现和相互交织,这对公共行政管理尤其是行政执法提出了更高要求。从实际情况看,行政执法即使比过去有很大进步,但仍不适应客观要求,存在一系列突出问题,已成为中国行政法制一个关键微弱步骤。而加强和改善这一微弱步骤关键或曰基础对策,在于要加强和改善执法监督,形成科学有效监督机制。鉴于此,笔者拟对目前行政执法中存在突出问题及其原因进行调研分析,并就怎样完善监督机制,改善行政执法,实现依法行政,形成若干对策提议。一、社会转型期行政执法中若干突出问题及其原因分析突出问题改革开放二十年来,中国行政执法从总体上看取得了很大成绩和进步,促进了经济和社会发展;不过,有法不依、违法不究、执法不严、滥用职
4、权等现象至今仍程度不一样地在很多地方存在,而且多年来在社会转型发展过程中出现了一系列新矛盾和问题,亟需认真加以研究处理。其中比较突出问题有:1.执法依据缺位或发生矛盾和冲突问题。这在高新技术产业、金融证券业、房地产业等新兴领域和行政管理交叉领域行政执法中比较突出,给执法工作造成很大困难,使得行政执法难以保持连贯性和一致性。比如,原国家土地管理局和建设部在房地产领域制订规范就存在很多冲突。2.执法主体不合格问题。这在治安管理、卫生监督等方面尤其突出,表现为随意委托、聘用不合格组织和人员实施行政执法等等。在机构改革和调整以后,一些不再负担行政职能和未得到授权组织仍变相实施检验、处罚等执法行为,亦属
5、这类问题。3.执法不严、不作为和放弃职责问题。这类问题关键表现为执法者对相对人违法行为视而不见、不敢管理、处理过轻或简单地以罚款了事,和执法者对相对人寻求权益保障要求应作为而不作为,随意放弃职责等等。从现实情况看,在房地产业、环境保护和社会保障领域中这类问题尤其突出。另外还存在一些行政机关对于行政执法中碰到含义模糊和有争议规章条款拒绝推行职责加以解释,致使相对人无所适从现象。4.不依程序执法、随意性大问题。这类问题在中国行政法制领域中长久存在“重实体、轻程序”现象情况下显得尤其突出。比如,1995年发生在四川省夹江县曾轰动全国彩虹驱蚊药片包装盒打假案就因执法程序问题而发生很大争吵。在交通违章处
6、罚、食品卫生处罚、城市计划执法中,随意性大问题尤其突出。5.野蛮执法、滥用职权问题。这也是现在比较普遍存在,严重影响政府和人民群众关系问题。据报载,深圳市城市管理监察大队10余名执法人员在处理违章悬挂户外广告行为时,冲入违章企业办公场所挥舞铁棒大打出手,造成该企业数名职员伤害严重后果,就是近期一个比较经典案例。6.执法不公、以权谋私问题。其表现形式甚多,比如,在中央三令五申果断整理“三乱”背景下,一些行政执法部门便改换方法,凭借手中行政权力强行向行政相对人大量“划”款“借”物或收取确保金、押金,并长久占用不退还、不付利息;又如一些行政执法部门以多种借口将确定、盖章、验照、答询等很多本职员作,冠
7、冕堂皇地变成有偿服务项目,并强迫行政相对人接收其有偿服务(不仅仅是收取一定规费);等等。7.执法队伍、手段和经验不适应客观要求问题。关键表现为执法队伍力量微弱,执法机关办案经费不足、设备技术落后,和社会管理需求不相适应等等,这是现在很多行政执法领域全部存在问题。在中国计算机产业、金融证券业和城市流感人口管理,和国有资产保护、知识产权保护等行政管理需求陡增领域,行政执法者知识、经验不足和手段落后问题尤为突出。8.地方保护主义作祟,跨地域执法困难问题。此问题在水利行政、环境保护行政、工商行政等领域尤其突出。比如,在黄河、长江大水系全部存在上游污染下游受害、上游滥伐下游遭殃问题,因为上游污染大户、砍
8、伐大户往往是当地关键企业、财税大户或困难企业而受到地方关键“保护”,所以下游环境保护、水利部门跨行政区域执法往往受阻,执法协调很困难。原因分析行政执法存在很多问题原因是复杂多样。大致有两个层面原因:一类在执法步骤本身;另一类在执法监督步骤中,这类原因尤为关键。1.从执法步骤来看,关键原因在于:其一,因为行政执法本身特点,即行政执法不仅范围广、数量大、任务重、执法主体多、执法依据层次和种类多,而且执法程序富有弹性,执法结果不够稳定,同时和一般公民生活和利益亲密相关等等,所以执法困难较多、纠纷较多、轻易失误,不易得到相对人很高很一致评价。其二,从宏观上看,中国正从传统计划经济向社会主义市场经济转变
9、(近期官方宣告中国已基础建成社会主义市场经济体制,这恐怕过于乐观了,是否符合实际尚须再研讨),正由人治走向法治轨道,新思想观念、新管理体制、新法制体系、新社会关系、新市场规则等等,还未完全形成和定位,而传统习惯、观念、规则等还在发生作用。在新、旧关系相互交织、冲撞、拉锯、相持、消长和调整过程中,不可避免地会产生很多矛盾和问题,失衡、失调、失当情况难以避免。其三,制度、政策方面缺点和弊端对行政执法消极影响。关键表现为:不合理部门利益驱动,执法程序要求不完善,考评和奖惩制度不健全,缺乏严格执法责任制等等。其四,行政执法队伍建设滞后对行政执法产生消极影响。关键表现为:部分行政执法人员法律素质、政治思
10、想素质、心理素质和文化素质亟待提升,不能适应社会主义市场经济条件下依法行政客观要求;人事制度改革没有完全到位,执法人员缺乏物质、安全等方面有力保障,存在后顾之忧;等等。其五,认识方面滞后性矛盾对行政执法产生消极影响。关键表现为:部分执法者缺乏“实施法律”和“为人民服务”观念,只看重“行使权力”而忽略“推行职责”,在观念上是权高于法、利重于法、人情大于法,实施行政执法行为时怕被复议、怕当被告、怕担责任等等。2.从执法监督步骤来看,关键原因在于:其一,执法监督体制不尽合理。关键表现为:不少监督部门缺乏应有独立性,地位偏低、权力不足、权威性差;部分监督部门职能反复、交叉过多,监督权责关系未理顺;监督
11、部门之间协调、配合不够,对行政执法部门还未形成应有监督协力;等等。其二,执法监督制度不够健全。关键表现为:部分地域、部门监督工作还未做到常常化、制度化、具体化,对于执法者腐败渎职行为往往靠搞运动式突击检验来“紧抢救火”,追求轰动效应,但过后仍然如故;未普遍建立并认真实施监督责任制,面对执法违法行为时难免出现相互推诿、无人查究现象;等等。其三,监督不力,惩处不严。这关键表现为:部分执法监督部门力量微弱,心有余而力不足,造成很多空档;执法监督手段单一,效果差;执法监督工作中形式主义严重,部分执法监督部门热衷于做表面文章应付上级机关检验和取悦于领导;在执法监督检验中习惯于搞“既往不究、下不为例、亲疏
12、有别”,此种做法往往成为部分执法犯法、滥用职权、贪赃枉法者避风港和保护伞;一些执法监督案件因为处罚过轻,非但没能产生震慑作用,反而强化了部分行政执法人员那种“作检验难过一阵子,捞到钱舒适一辈子”,“趁环境宽松捞上一把”错误心理;等等。其四,社会监督、民主监督力度不够。这关键表现为:因为实用主义作祟,在实践中群众监督难以受到重视,所以逐步丧失民主监督主动性;舆论监督独立性不够,对应安全保障不够,对重大监督案件往往只能避重就轻地作滞后报道;社会组织监督分散和乏力且监督渠道有限;等等。二、完善监督机制、改善行政执法若干关键标准现阶段要加强执法监督、严格执法责任、改善行政执法,形成适应社会主义市场经济
13、法制建设要求新机制,必需在党基础路线和邓小平理论指导下,根据“从严治标、着力治本、标本兼治”方针,认真坚持以下标准。因为改善行政执法关键在于加强执法监督,所以这些标准关键表现在执法监督步骤。1.科学标准。现代市场经济条件下行政改革和法制建设,必需尤其注意坚持科学标准,这包含体制选择、机构设置、权力分配、职能划分、人员配置、规范确实立、条件创设、环境改造、动力机制和制动机制设计等等,全部必需根据现代科学管理和客观实际要求办事,而不应局限于狭隘经验或为了追求政治轰动效果而违反科学精神地在行政体制改革和法制建设上搞“穷折腾”。比如,现代行政管理要求行政管理机构和社会管理需求相适应,行政成本和行政效益
14、相协调,假如相关政策举措违反这些客观要求,比如盲目地淘汰合并行政执法和执法监督机构人员,在实践中就会事倍功半甚而遭到挫折。多年来中国机构改革一味折腾、大减大增教训,已经证实了这一点。这是一个极为关键标准。2.程序标准。现代行政强调程序行政,程序保障是最有效保障机制之一,不管行政执法还是执法监督全部必需重视程序规范制订和遵守。所以,中国现阶段应该加紧立法步伐,不停完善行政程序规范,并适时制订出专门统一行政程序法典。3.协调标准。这项标准既表现为行政法制系统内行政权力行使过程本身诸要素、诸步骤协调,又表现为行政权力行使过程和行政法制系统外部其它公共权力行使过程(如立法、司法等行为过程)协调,还表现
15、为行政权力行使过程和公民权利行使过程协调。它关键从行为结果角度来评价、衡量行政权力行使全过程。4.效能标准。现代行政管理要求高效率、高质量,不然无法适应该代社会生活快速发展、日益丰富现实。所以,在改革和调整行政执法和执法监督机制时,应在公正基础上着眼于提升其效率和确保其质量;不然,一旦失去了效率和质量,就失去了整个行政法制生命。5.高位标准。中外古今历史经验(如中国古代御史制度和瑞典议会督察专员制度和列宁相关工农检察院思想和实践等)早已说明,只有在专职监督者地位高、权力大,含有高度权威性情况下,监督工作才能收到显著成效。所以,必需经过立法,给予专门执法监督职能机构以较高地位和较大职权,以增强其
16、在执法监督工作中权威性。在行政执法协调中也应落实这一标准,比如在跨行政区域山林水土保护、河流污染环境保护行政执法案件中,就宜由上下游共同上级国土、水利、环境保护执法部门来管理和协调(如同审判工作中对有管辖争议案件由共同上级法院决定)。6.强力标准。强有力监督手段是确保执法监督工作富有成效关键原因,也是确保依法行政、建成法治国家一个要件。从中国监督工作经验教训和现实情况看,执法监督职能机构全部应该拥有强硬、高效和完备监督手段,包含披露材料权、扣押财物权和人事处分权,司法机关更应依法充足利用人身拘留权、尤其搜查权、存款冻结权、刑事制裁权等等。7.专职标准。执法监督机构、人员、职能专职化和专门化,是
17、监督工作性质决定,早已成为政治发展尤其是现代民主政治发展基础要求。正因为如此,邓小平同志1980年在党和国家领导制度改革这篇关键讲话中就强调指出:“对各级干部职权范围和政治、生活待遇,要制订多种条例,最关键是要有专门机构进行铁面无私监督检验。”可见,应切实做到监督职能机构必需专属监督之职,不能兼司她职,以免分散精力、顾此失彼。8.独立标准。历史经验教训证实,要避免不应有外部干扰,尤其是避免受到来自被监督者牵制和影响,标准上监督机构应以垂直领导为主,在人、财、物等方面含有必需自由独立性,确保有较为充足人事权和办案经费,能够依法独立行使监督职权,决不能因为人、财、物等方面原因而受制于被监督者。9.
18、网络标准。毋庸讳言,众多监督组织职责不清、关系不顺、相互之间缺乏协调、各自为战,是长久以来行政权力、腐败行为得不到有效遏制一个关键原因。在深化改革进程中,应采取有效方法,将各个监督力量愈加紧密地组织和协调起来(当然,审判机关和检察机关应依法保持必需独立性),形成纵向贯通、横向联络、组织严密、结构合理、松紧有度、协调配合网络化组织体系。在这个监督组织网络中,纲绳应坚强有力,网目应覆盖公共权力行使全部范围和全过程,方能产生最大监督协力和最好总体效益。10.民主标准。公共权力行使过程及其监督过程民主化,是法治国家推行民主政治、达成法治目标内在要求。在人民民主共和国尤其是在人民当家作主社会主义国家,行
19、政权力和国家监督权力起源于人民,所以在行政执法尤其是执法监督工作中必需认真落实民主标准,“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,尤其是领导干部”。诺内特和塞尔兹尼克也曾指出,在法律过程中民主原因含有双重意义:“法律参与扩大不只是促进法律秩序民主价值,它还能有利于提升法律机构能力。”可见,应充足发挥人民群众和新闻媒介、民主党派、人民团体和多种社会组织在监督工作中特殊作用,尤其是应充足发挥各级人大和人民代表监督作用。真正实现民主监督,达成提升监督效能目标。这是尤其关键一个标准。11.责任标准。中国以往行政执法和执法监督工作有三条关键教训:一是执法行为偏误及其损害后果往往难被追究责任;二是监督检验
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