谈我国行政处罚听证制度的缺陷样本.doc

谈中国行政处罚听证制度缺点
　　一九九六年三月十七日八届全国人大四次会议经过了《中国行政处罚法》，标志着听证制度在中国确实立。其中要求行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或证照、较大数额罚款等行政处罚之前，应该通知当事人有要求举行听证权利，当事人要求听证，行政机关应该组织听证。
　　《行政处罚法》颁布实施后，全国各地各级行政机关前后作出了一系列相关行政处罚听证制度要求，对听证制度在行政处罚中具体适用起了关键作用，不过，行政处罚听证制度毕竟是一项新事物，行政机关在适用听证程序时不一样程度地存在着部分问题，需要不停地去完善。
　　一、处罚听证制度中存在问题
　　(一)听证范围界定不明确
　　对需要举行听证项目要求过于单一、缺乏弹性，不能适应保障公民权益和各市场主体权益需要。中国《行政处罚法》要求，只有“责令停产停业、吊销许可证或证照、较大数额罚款等”适用听证程序，而对公民影响更大，譬如刑事和行政拘留等，则不在听证之列。
　　(二)行政听证主体存在问题
　　1、相关机构独立性问题。依据职能分离标准，主持听证和做出裁决不能是同一机构人，但现在各地实践当中多由行政部门工作人员来主持听证，有案件调查人员所在科、所对临时制订某人负责主持，这么就不能完全保障当事人权益，听证公正性面临质疑。依据中国现行法律要求，行政听证组织者，通常就是行政决定者。行政听证参与代表，也基础上由同一行政决定人选出和指定，行政听证举行场所、程序，也单方面由行政决定人决定，这么既不利于行政机关主持听证公开性，也不利于增强听证会实际效果。从长远来看，我们认为应建立专门听证机构，立即实现从听证组织机关实施内部分离制度到建立职能分离听证机构过渡。
　　2、相关听证参与人问题。设置听证程序目标就是提供一个相对中立环境让当事人充足发表自己见解和意见。听证主持人在法律地位上应含有独立性，应该保持中立，以公正形象给当事人和案件调查人员平等地位和权利，双方针对案件事实和证据进行质证和辩论，从而为案件公正处理打下良好基础。同时，听证其它参与人选择出应确保公平，听证参与人选合理确定对于确保听证会上各方意见公平表示来说至关关键，听证参与人不再采取内定做法也使得它和征求意见会、论证会等其它形式区分开来。“如其不能处于比较超脱地位，势必难以客观公正评判是非，整个听证徒有公正面纱而实为骗人闹剧”。而中国现在行政听证参与人要求比较粗疏，直接利害关系不够明确，听证证件人和案件调查人员共同审问当事人，违反了听证最终目标。
　　(三)听证具体适用中存在问题
　　1、推行听证通知义务方法简单。听证通知关键有口头通知、谈话通知、书面通知三种方法。现在行政机关关键是由案件调查人员或其它人员以口头或谈话方法通知当事人相关事项。这两种方法即使方便、快捷，节省了大量人力物力，不过全部不够正式，无法留下书面材料以证实行政机关什么时候通知了当事人，留下了证据隐患，一旦发生争议，行政机关根本无法证实自己推行了通知义务，势必会处于被动状态。
　　2、听证会只是一个形式，一个摆设。“阳光是最好防腐剂”，听证程序是行政官员滥用职权克星。但就现在听证会而言，“人治”思想意识束缚仍然严重，有地方听证笔录及相关证据材料在行政处罚决定中根本就没有发挥一点效力，当事人多种意见也没有加以考虑和采纳，最终完全是相关领导一句话就作出处罚决定。而当事人还是根据法定程序向上一级行政机关申诉或向人民法院起诉，根本就未能达成增强行政效率，让当事人陈说自己意见，息争销诉目标，反而会增加行政成本和开支，降低执法效率和水平。在法制日益健全今天，要依法行政，依法处罚就必需根本消除“一言堂”，真正发挥听证程序作用。
　　3、不遵遵法定程序，出现听证本身程序违法。现在出现部分听证本身程序违法关键表现在：行政机关对于适用听证程序行政处罚案件作出决定前没有通知当事人听证权;当事人在法定时限内提出听证要求，行政机关并不受理，不组织听证;听证主持人在听证会正式开始前未咨询当事人是否申请回避;听证会结束后未咨询当事人是否作最终陈说。听证程序属准司法性质程序，很多方面全部是根据司法程序近似步骤和方法进行。听证本身程序违法直接法律后果是听证没有法律效力，更不用说行政处罚决定了。
　　(四)行政处罚听证证据存在问题
　　1、案件调查人员马虎行事，不重视搜集证据，在听证中四处被动。在案件调查过程中，调查人员对证据搜集没有引发足够重视，对很多关键关系到案件本身证据全部没有进行搜集。在面对当事人代理人，尤其是精通法律、熟悉司法程序律师时，常常被问得哑口无言、极其狼狈。这不仅有损行政机关依法行政形象，而且令人对行政机关执法水平产生怀疑。
　　2、部分听证主持人员、案件调查人员对听证程序中举证责任认识不清，要求当事人负举证责任。《行政处罚法》明确要求听证过程中行政机关案件调查人员负举证责任，应就案件事实及其立即作出行政处罚提供对应事实和法律依据，全部用来证实案件事实证据全部应该在听证会上经过当事人质证和辩论。案件调查人员应该提供足够证据来证实其为何做出这么行政处罚，而当事人没有举证义务，能够举证也能够不举证。
　　二、造成行政处罚听证制度问题原因
　　(一)传统观念和行政人员本身观念束缚
　　“冰冻三尺，非一日之寒”。在中国这么一个缺乏法治传统国家，“重实体、轻程序”现象可谓源远流长。“中国几千年封建社会形成了重人治、轻法治政治传统，结果肯定是只重视目标，不考虑过程，从而造成执法过程随意性成为中国法治一大顽疾”。长久以来，中国对程序法价值认识陷入了一个误区，认为程序法只是实体法工具，程序法目标意在和实体争议视线，而没有认识到程序独立价值和本身正义性。即使，这几年我们行政机关在执法过程中“程序正当”和“实体相当”相提并论，即使我们国家提出了行政机关要依法行政，执法遵法，不过几千年法治思想传统和建国后几十年执法实际，加之广大行政执法人员素质不高，使得行政机关在执法过程中仍然是对程序方面注意不够，“重实体轻程序”仍然是行政机关执法实践中一大顽症。
　　(二)行政机关案件调查人员业务素质低
　　行政机关案件调查人员业务素质低，对新法律法规不熟悉，法律意识淡薄，程序意识几近于无。大多数行政案件调查人员，整天忙于日常业务工作，极少有时间来进行业务知识和法律法规学习，对于国家最近颁布法律法规根本就不知道，即使知道了解也极少。对于和自己业务工作联络不是很亲密，不常常使用就不关心，也不学习，有些甚至不知听证为何物。行政机关工作人员尚且如此，更不用说老百姓了。
　　(三)行政处罚听证程序各项配套制度不健全
　　行政处罚听证程序顺利进行，要依靠各项配套制度相互作用才能完成。一个合理听证程序，必需有完备制度体系。它包含通知制度、公开制度、回避制度、代理制度、质证制度、主持人制度、物质保障制度、监督机制等内在制度体系。而现在中国这些制度还很不健全，有些制度，如物质保障制度。即使《行政处罚法》上明确要求：“听证程序所需经费由行政机关负担”，但在实践中常因行政机关经费不足而无法推行或大打折扣;有些制度，如主持人制度，因为法律要求过于简单笼统而在实践中难以把握;甚至有些制度，法律上根本未作出要求，如监督机制。这些全部造成了听证程序无法进行。
　　(四)公民、法人等法律主体听证权利意识淡薄
　　听证程序是一项意在保障公民、法人等法律主体正当权益法律制度，它正常运转，除执法人员努力外，更需要公民、法人等法律主体主动主张权利。而中国现在实际情况是公民、法人等法律主体意识极为淡薄。她们不想听证，不敢听证，不要听证，在有权听证时放弃听证，造成“立法上是优异，但作为这一制度直接收益者——将被处罚公民、法人却不领情”怪现象。这些观念形成，一是因为中国是受官本位思想影响极深国度，百姓不敢对她们“父母官”进行直接抗辩和责难。二是因为行政机关手中拥有着很大行政权力，公民法人对其有畏惧感，不敢也不愿得罪行政机关，所以不愿诉诸于法律正当程序。
　　三、行政处罚听证制度完善
　　(一)完善相关法律法规
　　我们要完善已经有法律法规，使之更具体更完备，更具可操作性。不仅要在《行政处罚法》中对听证各项配套制度作明确具体要求等，还要对相关行政处罚法规、地方性法规、规章等进行修改和完善，使之于行政处罚听证方面要求相吻合。另外，还应在各地行政机关判定行政处罚听证法规基础上，总结使用中经验和教训，逐步形成一部统一行政机关行政处罚听证法规，确保公民听证权实现。
　　(二)加强学习，提升行政机关执法人员素质
　　听证对行政执法人员政治素质、业务素质等提出了更高要求。要加强行政机关执法人员政治理论学习和职业道德教育，提升行政执法人员政治素质。要办好业务培训，提升行政执法人员业务素质。加强行政执法人员对相关法律知识学习，提升行政执法人员法律素质。要求全体行政执法人员认真学习行政管理方面法律法规，加强对《行政处罚法》学习，能够专门就听证程序组织广大执法人员进行培训，使她们明确中国引入听证制度关键理论和现实意义，搞清楚听证程序具体操作步骤及注意事项，以负担日益提升执法水准要求。
　　(三)加大普法宣传力度
　　经过宣传法律法规，使公民全部明白听证是怎么回事，消除她们不敢听证顾虑，在行政处罚过程中，当事人就知道怎样正确行使自己权利，勇于拿起法律武器来维护自己正当权益，正确表示自己意见，对相关实事、证据、法律依据进行质证、辩论，听证会后对处罚也会更轻易接收、受理、心服口服，降低事后行政复议和行政诉讼发生，提升行政执法效率，为行政执法水平整体改善打下一个良好群众基础，发明一个有利执法环境。
　　(四)建立和完善各项听证配套制度
　　要完善中国法律上已确立制度，如通知制度、公开制度等，使其更具可操作性;要加紧建立和完善执法中急需而又为听证运转所必需之制度，如主持人制度、物质保障制度、监督机制等。
　　主持人制度是行政处罚听证运转组织关键。完善主持人制度，必需从法律上对听证主持人条件、资格取得、职权职能、法律地位等作明确要求。听证主持人应含有律师资格和一定行政工作经验，经过相关考试和考评，并应享受指挥听证程序进行和作出建设性处罚决定权利，逐步形成一个有专门机构考试考评、选拔任命等管理模式。当然，这要随中国整个法制进程而逐步进行。
　　物质保障制度是行政处罚听证运转必需物质基础。要从财政上给行政机关强大支持，才能确保执法中不为所谓正当需要而滥用权力。提议在行政执法办案中设置专款来推行该制度运转，而且不仅限于听证组织实施，还应用于宣传教育、人员培训、构建必需物质设备等。
　　监督机制是行政处罚听证运转公正合理保障。要建立对违反听证程序要求，应该听证而不举行听证，或举行听证而不按法定步骤进行，或在听证中闲置或剥夺听证当事人及其它听证参与人正当权利等违法听证程序要求惩戒制度，追究违规人员责任。要逐步形成一个包含司法审查、执法检验、执法监督、行政督察等在内多层次监督体系。
　　(五)加强对听证制度本身研究
　　纵观多年来行政理论研究情况，相关行政处罚听证程序理论研究似乎是一块未开垦处女地，见之于媒体相关案例也极少，这实在是一个不正常现象。中国听证制度和西方国家比较还很落后，能够说刚含有了基础骨架，其血肉远非丰满可言。有些学者已对听证制度完善提出了提议，如，逐步扩大听证程序适用范围，听证主持人和调查人分开制度，完善相关听证制度立法等。这些研究还还需要深入拓宽加深。
　　(六)营造一个适合中国本土法律资源法律文化气氛
　　行政处罚听证顺利运转，除法律上努力完善，制度上必需保障，执法人员主动执法，更需要广大人民支持。而要赢得人民支持，最根本就是要营造该程序运转法律气氛，使人民从心理上完全接收这种制度合理性，在内心上认可这种制度，自然地利用它保护自己正当权益。“一个从靠国家强制力才能落实下去法律，即使理论上再公正，也肯定会失败”。哈耶克也曾指出，在一个传统和通例使大家行为在很大程度上全部可预期社会中，强制力可降低到最低程度。可见，行政处罚听证在中国顺利推行，从根本上说应是逐步营造一个法律文化气氛过程，只有这么，才能真正发挥这种程序价值和意义。
　　行政处罚听证制度顺应了市场经济和民主政治条件下行使国家行政权世界时尚，必将伴随中国市场主动和民主政治发展显出蓬勃生命力，也必将为行政工作带来新契机，带动行政处罚向民主、法制、公开、正义方向前进。
　　处于一个经济、民主和法制处于上升时期，热切期待着经过比较和判定完善法制和民主中国人来说，唯有实实在在地理性认识，才能使听证制度在潜移默化中在中国这块黄土地上生根开花。
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