试谈我国混业监管的制度选择样本.doc
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1、金融监管竞争、冲突和协调兼论中国混业监管制度选择廖 凡 中国社会科学院 副教授上传时间:-6-13 关键词: 混业经营 金融集团 监管竞争 监管冲突 监管协调 内容提要: 怎样应对因金融创新和混业发展而加剧金融监管竞争和冲突,构建适应中国国情混业经营监管体制,是目前金融监管中一个突出课题。金融竞争有其本身价值,不可一概而论,而应对金融冲突也需要注意到其深层背景。金融集团发展强化了金融监管竞争和冲突,也使得金融监管协调更为必需。综合监管和功效监管基础上伞形监管是金融监管协调两种路径,从中国现实情况出发,借鉴伞形监管经验,建立分业监管基础上协调机制,是更为可取选择。 在中国经济以前所未有水平高速发
2、展并逐步融入全球市场背景下,良好和健全金融体系关键性日益凸显。中国金融业现在正处于一个关键转折期,也处于一个关键发展期,完善金融监管体制,提升金融监管能力成为刻不容缓任务。1 其中,怎样应对因金融创新和混业发展而加剧监管部门之间竞争和冲突,构建适应中国国情和现实需要混业经营监管体制,就是一个相当突出问题。 商业银行法修订和证券法修订时,以“国家另有要求除外”但书形式,为混业经营深入发展预留了空间。不过,对于和此对应金融监管体制调整,立法部门并未明确化,只作了标准性要求。面对以英国金融服务局为代表单一监管架构晚近以来流行,相关在中国设置某种形式综合监管机构呼声不绝于耳。然而,且不管单一架构本身是
3、否是理想监管模式这一问题迄今并无定论,更为关键问题是,这么一个体制是否适合中国。单一监管所赖以立足成熟市场体系和监管实践,所意味着巨大机构和制度融合成本,和随之而来监管权力高度集中等等,全部令人不得不慎重考虑制度移植中“排斥反应”。从中国现在现实情况出发,建立分业监管基础格局基础上协调机制,处理关键监管冲突,同时保持适度监管竞争,可能是更优选择。 本文分为五个部分。第一部分讨论金融竞争和冲突原因、表现形式和可能造成结果。第二部分分析金融集团发展对于金融竞争和冲突影响。在此基础上,第三部分讨论作为应对方案金融监管协调两种路径。第四部分结合中国金融监管体制演变和特点,论证较之单一监管架构,分业监管
4、基础上协调机制更为可取,并就中国金融监管协调机制健全和完善提出提议。最终是一个简短结论。 一、金融监管竞争和冲突 (一) 金融监管竞争 在金融监管权被多个监管机构分享任何体制下,监管机构之间竞争全部不可避免。实践永远不会一直被规则束缚,即使是在严格分业经营、分业监管体制下,金融创新和由此产生非传统金融产品也会带来产品定性和监管权归属问题。而在混业经营体制下,不管是采取全能银行还是控股企业形式,不一样性质金融业务之间相互交叉和渗透全部大为加强,使得金融监管竞争愈加凸显。 根据公共选择理论,公共政策生成并非基于抽象“公共利益”,而是不一样利益集团各自特殊利益角力和妥协结果。2 不一样金融监管机构首
5、先不可避免会更多受到各自部门内利益集团(亦即监管对象)压力和影响,其次本身在争取监管权限和监管资源方面也有其特定利益。所以,现实中金融监管机构总是倾向于尽力维持自己监管范围,同时主动进入和消减其它监管机构势力范围。这种监管竞争被形象称为“地盘之争”(turf war)。 金融监管竞争被广为诟病一个可能产物是所谓“竞次”现象(race to the bottom),即监管机构为了取悦本部门利益集团、吸引潜在监管对象或扩展监管势力范围,竞相降低监管标准,以致减弱整体监管水平,损害消费者(投资者)和社会公共利益。通常来说,监管机构越多,监管结构越复杂,竞次风险就越大。和此相关另一个可能后果是“监管套
6、利”(regulatory arbitrage),即提供相同产品不一样金融机构因受到不一样监管者监管,造成规则、标准和执法实践上不一致,从而造成金融机构尝试改变其类属,方便将自己置于监管标准最宽松或监管手段最平和监管机构管辖之下。3 不过,不应过分高估上述问题严重性。就竞次现象而言,首先,在监管机构数量有限、监管体制相对集中情况下,竞次问题并不会十分突出;更关键是,经过为各监管机构设定更为清楚监管目标和任务,并建立和落实有效问责机制,竞次倾向能够得到抑制。毕竟,监管机构需要为自己监管失败负担责任。就监管套利而言,该问题关键同以经营主体/机构作为监管划分标准“机构监管”模式相联络,经过向着眼于金
7、融产品/业务“功效监管”模式转变,并加强不一样监管机构之间协调,有可能加以处理。即使无法完全处理,监管套利对于金融市场而言也未必全无益处。4 金融监管竞争拥趸理由植根于传统“分权和制衡”理念、金融机构选择自由、和对于监管弹性追求。面对日益细化和复杂金融市场,监管机构通常力有不逮,难免出现判定错误。基于以前提,多“脑”思索、多“眼”监督监管体制,比集中判定单一监管更有利于降低监管决议错误。5 更为关键是,在合而为一综合监管体制下,失去了监管机构之间制衡,将没有力量制约监管机构可能过分监管(over-regulation):单一机构监管会不可避免趋向严苛死板,而对市场需求变得感觉迟钝。保护金融经营
8、者免受这种“监管狂热”之害关键,就是确保其有多个监管者可供选择,这种选择自由能够成为独断和反复无常监管政策制约原因。6 (二)金融监管冲突 金融监管冲突能够在两层意义上加以了解。在基础意义上,金融监管冲突是指因为监管权限本身划分不清,或因为金融创新发展超出现有规则框架,而造成不一样监管机构之间职权/职责冲突。假如说前者属于立法疏漏,那么后者则是市场实践发展肯定结果。这方面一个直观例子,就是边缘金融产品或替换金融产品出现。这些金融产品兼具不一样传统金融产品特征,游走于边缘,难以完全归入任何传统金融部门。监管冲突既能够表现为主动冲突,即不一样监管机构竞相实施监管,从而造成监管反复(regulato
9、ry duplication),也能够表现为消极冲突,即不一样监管机构均回避或遗漏监管,从而形成监管真空(regulatory gap)。 在另一层意义,可能也是更深刻意义上,金融监管冲突是指不一样监管机构之间因为监管目标、监管理念、监管方法(手段)乃至监管文化方面差异,在监管实践中所表现出矛盾和分歧。当监管领域出现交集时,这种分歧可能演变为现实冲突;即使是在画地为牢情况下,金融市场和消费者整体上也可能会因为这种分歧而受到不利影响。 从监管目标上看,因为银行同宏观经济亲密联络,银行监管者将防范系统风险、维护系统稳定作为关键目标;保险监管者将保护保单持有些人利益作为关键目标;证券监管者则对投资者
10、保护,确保市场公平、效率和透明,和降低系统性风险三个目标给相同重视。7 和监管目标相适应,银行和保险监管机构侧重于确保被监管机构清偿能力(solvency)审慎性监管(prudential regulation),而证券监管者在审慎性监管之外,更重视经过对业务经营行为(conduct of business)监管,确保市场公平、效率和透明。在监管目标、理念和方法上差异,经过长久实践,形成了各监管机构不一样监管风格或说监管文化。和较为温和内敛银行和保险监管不一样,证券监管机构通常更为强硬,强调信息披露和自律监管,依靠更为激进执法手段处罚不妥行为人,遏制违规行为。这种立足于严格披露要求和严厉执法方
11、法监管文化,和银行和保险监管者侧重监管对象安全和稳定更为“家长式”(paternalistic)监管文化相去甚远。8 二、金融集团发展及其影响 作为金融混业经营载体金融集团(financial conglomerates)多年来在全球范围内快速发展,9 既使金融监管竞争和冲突问题变得更为现实,同时也对其有所强化。现在对金融集团并无普遍适用法律定义,就其基础内涵而言,大致是指含有统一协调组织结构,关键业务为金融业务,而且在银行、证券、保险业务中最少从事两种业务企业集团。10 金融集团形式多样,代表性类型包含全能银行型、银行母企业型和金融控股企业型。金融集团发展对于金融监管提出了一系列问题,如集团
12、结构复杂、集团缺乏透明度、集团内交易带来风险传输和利益冲突、各专业监管机构无法取得实施监管所需要充足信息等。在金融集团银证联营乃至银、证、保联营情况下,针对同一集团审慎监管和业务经营监管之间分歧会更为显著,系统性稳定目标和消费者保护目标之间冲突会愈加频繁,不一样监管方法和监管文化之间碰撞也会愈加猛烈。11 在中国这么一个金融法律制度尚不发达,金融监管经验尚不丰富国家,金融集团发展影响更多表现在加剧了监管消极冲突,即因没有监管部门有效实施监管而形成监管真空。中国即使尚无金融集团立法,但实际上金融集团已经广泛存在,其中现有历史形成特例,也有多年来金融市场改变及金融混业政策逐步开放产物。因为缺乏明确
13、规范,中国金融集团形态和结构不一而足,大致能够分为三类:(1)由纯粹控股企业控股下属金融机构形成金融集团;(2)由金融机构设置/控股其它金融机构形成金融集团;(3)由大型企业控股金融机构形成混合集团。中国金融集团在立法滞后情况下事实发展及其对监管消极冲突加剧作用,在德隆事件中表露无遗。德隆旗下有200余家关联或控制企业,除工商企业外,还包含商业银行、证券企业,信托企业、租赁企业等金融机构,几乎涉足了中国全部金融业务领域。金融和产业和金融机构之间资金融合,是德隆能够快速膨胀关键原因。德隆事件充足显示了金融集团发展对于监管消极冲突强化效果:金融集团监管权限、市场准入资质及许可、金融业务和工商业务联
14、营限制、集团内部关联交易控制(“防火墙”制度)等关键制度均未建立,使得监管操作无章可循,监管对象有机可乘;而监管沟通和信息共享和应急协调机制缺位,则使得集团风险没有得到立即识别、评定和化解,造成损失扩大。 三、金融监管协调两种路径 金融监管内在竞争和冲突,尤其是金融集团发展带来强化效果,使得金融监管协调机制成为题中应有之义。面对金融机构界限日益模糊,传统以经营机构作为监管基础机构监管逐步转向以业务/产品作为监管基础功效监管,以使监管权限划分更为合理;在此基础上,经过牵头监管者、伞形监管架构乃至单一监管机构等不一样方法,协调监管运作。 (一)从机构监管到功效监管 所谓机构监管(instituti
15、onal regulation, entity regulation)是指将金融机构类型作为划分监管权限依据,即同一类型金融机构均由特定监管者监管:银行监管由银行监管者负责,证券企业监管由证券监管者负责,保险企业监管由保险监管者负责。这是历史上金融监管关键方法。12 在机构监管体制下,特定类型金融机构全部监管事项由对应机构监管者统一负责,而不管其包含何种金融业务。机构监管有其合理性,但伴随金融机构业务多元化,尤其是金融集团出现,机构监管方法逐步不适应现实发展。最突出表现就是,银行、证券企业、保险企业等往往提供功效相同金融产品,而这些业务却受到不一样监管机构根据不一样标准进行监管,形成监管差异;
16、监管上差异会造成激励方面差异,在其它市场条件不变情况下,会使得市场竞争条件出现差异,不利于公平竞争。 相比之下,功效监管(functional regulation)基础理念是,相同功效应该受到相同监管,而不管这种功效由何种性质机构行使。13 在金融监管领域,功效监管概念最早出现在20世纪80年代早期美国,在此以后成为美国历次金融改革法案必备话题,并最终在1999年金融服务现代化法(Gramm-Leach-Bliley Act, 以下简称GLBA)中得以确立。14 GLBA“要求了功效监管,由州和联邦银行监管者监督银行业务,州和联邦证券监管者统辖证券业务,州保险委员会负责保险经营和销售将最有经
17、验监管者置于其最熟悉金融业务监管领域”。15 为了表现功效监管理念,GLBA废除了联邦证券法对于商业银行适用豁免,要求商业银行大部分证券业务转交单独关联机构或子企业进行,并接收SEC监管。 同时,为了处理功效监管下金融创新产品在监管归属上潜在争议,GLBA第205节专门要求了对“新混合产品”(new hybrid product)监管权:标准上新混合产品归属SEC监管,但SEC在制订规则之前,应就和新混合产品相关证券商注册要求和联邦贮备委员会(以下简称“联储”)协商并取得一致。 在适应金融机构业务多元化、强化业务监管方面,功效监管优势显著。不过,如上文所述,在包含整体风险和清偿能力审慎性监管方
18、面,功效监管并不能完全满足需要。这一点在金融集团监管上表现得尤为突出:在各功效监管机构对金融集团多种业务实施功效监管同时,还需要有一个机构从整体上把握金融集团风险和清偿能力,实施审慎性监管。为此,GLBA明确要求联储作为金融控股企业总体监管者,或所谓“伞形监管者”(umbrella regulator),对于金融控股企业及其子企业拥有法定监管权,有权基于审慎性需要,对其财务、风险和合规情况等进行检验,并随时要求其提交相关汇报。16 (二)单一监管:最好选择? 截至,已经有最少50个国家在不一样程度上确立了综合监管体制:或设置全方面负责全部金融部门监管单一机构,或给予特定机构监管最少两个关键金融
19、部门(银行保险、银行证券、证券和保险)权限。17 尽管早在20世纪80年代就已在北欧国家出现, 但综合监管这种结构性改革真正催化剂和焦点是1997年英国金融服务局(Financial Services Authority, FSA)建立。下文讨论将关键围绕以英国FSA模式为代表单一监管模式展开。 单一监管拥趸列举了其很多优势,如愈加好监控跨部门金融风险、更有效监管金融集团、避免监管俘获、有利于消费者保护、有利于降低监管成本,等等。18 不过,正如有学者所指出,在全部支持单一监管关键论证中,全部能发觉其一系列对应抵销性缺点。19 所以,笔者不拟对单一监管优劣逐一辨析,而是试图从以下三个角度观察其
20、是否一定是金融监管最好选择:(1)金融监管者选择单一监管关键理由是什么,和这些理由是否充足;(2)单一监管之于金融竞争和冲突影响怎样;(3)单一监管有效发挥作用所需外部条件怎样。 在世界银行对实施综合监管国家进行一项抽样调查中,问题之一是采取综合监管关键理由。各国监管者选择最多三个理由依次是:(1)愈加好监管朝向全方面混业发展金融体系;(2)最大化规模和范围经济(economies of scale and scope),降低监管成本;(3)处理现有监管机构沟通和合作不佳问题。20 第一个理由关键是基于这么一个认知,即金融混业发展不仅在模糊金融机构界限,也在模糊金融业务/产品界限,传统金融业务
21、疆界正在消失,分业监管不再现实。然而,研究表明,不一样行业关键金融业务仍然是能够清楚区分。21 比如,银行业关键业务是吸收活期存款和发放商业信贷,和二者之间不匹配性(mismatch),这一关键特征是其它金融产品所不可替换。22 含有显著差异关键业务存在,是功效监管必需性和合理性基础;非关键业务模糊化,则能够经过监管协商和冲突处理机制来应对。对于第二个理由,该项调查汇报本身即指出,就规模经济而言,并无确凿数据表明新监管机构运行成本低于之前各监管机构运行成本之和;23 而在范围经济方面,经验表明综合监管者内部组织结构趋向于反应传统机构界限,其是否有利于提升效率,尚待观察。24 至于加强监管沟通和
22、合作问题,一样没有充足证据表明,综合监管机构内部各部门之间沟通,会自然比功效监管机构之间沟通更为良好。25 尽管单一监管能够消除监管机构之间地盘之争,预防竞次现象,但监管制衡却也随之失去。结构庞杂和权力集中易于强化单一监管机构官僚性,使监管趋向于固执和严厉,而对市场需求无动于衷。同时,在单一监管机构内部仍按传统机构界限划分部门情况下,代表不一样金融领域各部门之间机构内竞争仍然存在,强势部门(如银行监管部门)有可能取得单一机构主导权,从而产生片面监管风险。一样,反应传统监管机构特征各部门之间在监管理念、监管方法和监管文化方面冲突并不会因机构整合而自然消失,只不过由机构间冲突内化为机构内冲突。 缓
23、解这一问题方法是整合监管规则,即以统一监管方法和规则,替换各部门所依靠传统方法和现有规则。然而,规则整合难度更甚于机构整合;在设置综合监管机构国家中,只有极少数制订了适适用于整个金融体系监管统一规则。26 在单一监管模式有效发挥作用外部条件方面,一项针对68个国家金融监管体制实证研究显示,金融监管集中程度/可能性和制度环境良好程度成正比,和市场规模和中央银行参与程度成反比。27 换言之,这意味着:(1)制度环境越成熟,“良治”(good governance)程度越高,越易于实现综合监管;(2)市场规模越大,越不易于实现综合监管;(3)中央银行在金融监管体系中角色越主动,越不易于实现综合监管。
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