第二届“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的国际立法”学术研讨会综述.pdf
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1、145第二届“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的国际立法”学术研讨会综述冯金龙 雷丽萍*内容摘要:2022 年 11 月 11 日,时值厦门大学南海研究院十周年院庆和厦门“国际海洋周”期间,第二届“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的国际立法”学术研讨会成功举办。与会专家学者围绕“包括海洋保护区在内的划区管理工具”与“环境影响评价、能力建设和海洋技术转让以及跨领域问题”两大议题进行了深入的交流与探讨。本届研讨会旨在搭建学术交流平台,系统分析国家管辖范围以外区域海洋生物多样性国际协定谈判的现状及目前所面临的诸多法律挑战,并尝试为我国参加相关谈判提供智力支持和谈判建议。关键词:国家管辖范围以外区
2、域 海洋保护区 环境影响评价 能力建设和海洋技术转让 跨领域问题当前,国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用问题国际协定(以下简称“BBNJ 协定”)谈判是最重要的国际海洋立法进程之一。为了系统分析 BBNJ 协定谈判的现状及目前所面临的诸多法律挑战,并尝试从法律和科学等多个视角为我国参加相关谈判提供智力支持。2022 年 11 月 11 日,由中国海洋发展基金会、自然资源部海洋发展战略研究所、厦门大学法学院主办,厦门市海洋发展局、福建海洋可持续发展研究院(厦门大学)协办,厦门大学南海研究院、福建省社会科学研究基地海洋法与中国东南海疆研究中心承办的第二届“国家管辖范围以外区域海洋生
3、物多样性的国际立法”学术研讨会(以下简称“研讨会”)通过线上方式成功举办。在国际交往因疫情受限的背景下,作为厦门国际海洋周暨厦门国际海洋论坛的一部分,本届研讨会采用线上方式举行,会议语言为中英文双语并配有同声传译,共有 15 位海内外专家学者围绕会议主题、联系实践做主旨报告并进行讨论交流。*冯 金 龙,厦 门 大 学 南 海 研 究 院 海 洋 法 学 2022 级 博 士 研 究 生,电 子 邮 箱:;雷丽萍,厦门大学法学院 2022 级法律硕士,电子邮箱:。THE AUTHORS AND CHINA OCEANS LAW REVIEW中华海洋法学评论(2023年第2期)146本届研讨会开幕
4、式由自然资源部海洋发展战略研究所所长张海文主持,自然资源部国际合作司司长陈丹红、外交部条约法律司副司长苟海波、中国海洋发展基金会副理事长兼秘书长潘新春、厦门大学法学院副院长朱晓勤出席会议并致辞。一、包括海洋保护区在内的划区管理工具与跨领域问题本届研讨会的第一个议题为“包括海洋保护区在内的划区管理工具与跨领域问题”,由自然资源部国际合作司处长王安涛主持,上海海洋大学海洋文化与法律学院教授唐议、中国大洋矿产资源研究开发协会高级工程师高岩、日本东北大学副教授西本健太郎(Kentaro Nishimoto)、武汉大学中国边界与海洋研究院教授蒋小翼、华东政法大学国际法学院副教授郑雷、皮尤慈善信托基金会(
5、Pew Charitable Trusts)公海海洋生物保护官员、澳大利亚卧龙岗大学博士研究生尼古拉 克拉克(Nichola Clark)、海南大学公共管理学院教授姜秀敏以及厦门大学南海研究院博士研究生庄媛围绕该议题分别进行了富有成果的讨论。(一)国家管辖范围以外包括海洋保护区的划区管理工具全球规则BBNJ 协定与相关法律文书、框架和机构的合作与协调上海海洋大学海洋文化与法律学院教授唐议做了题为“国家管辖范围以外包括海洋保护区的划区管理工具全球规则BBNJ 协定与相关法律文书、框架和机构的合作与协调”的报告。唐议教授首先指出,包括海洋保护区(Marine protected area,以下简称
6、“MPA”)的划区管理工具(Area-based management tools,以下简称“ABMTs”)是指导BBNJ 协定谈判的2011 年“一揽子计划”的四要素之一,也是受到国际社会高度关注的议题。其次,唐议教授介绍了现有关于国家管辖范围以外ABMTs的相关法律文书、框架以及全球、区域和次区域、部门机构(以下简称“IFB”)的现状。例如,1994年 关于执行 1982 年 12 月 10 日 联合国海洋法公约 第十一部分的协定 中规定了特别环境利益区、影响参照区、保护参照区,当前在克拉里昂克利珀顿区建有9个特别环境利益区。1995 年 联合国鱼类种群协定 尽管没有直接规定ABMTs,但
7、弥补了 联合国海洋法公约(以下简称“公约”)在鱼类种群养护与管理方面的不足。国际防止船舶造成污染公约 及相关协定中规定了特别区域、特别敏感区,当前在地中海、南极建有2 个特别区域。国际捕鲸管制公约 规定了鲸保护区,区域渔业管理组织或安排设置了保护脆弱海洋生态系统的禁渔区,区域海洋协定第二届“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的国际立法”学术研讨会综述147或项目中规定了海洋保护区,南极海洋生物资源养护委员会规定了禁渔区和海洋保护区,并于 2010 年和2017 年分别建立了一个海洋保护区。再次,唐议教授回顾了从 2017 年筹备委员会会议到第五次政府间会议谈判中关于 ABMTs 的 IFB 的
8、演进过程,案文条款在形式和内容上均变化频繁。从发展的脉络来看,在预备委员会通过的建议当中将 ABMTs 的 IFB 作为单独一个部分,在第一次和第二次政府间会议谈判当中作为要处理的事项,在第三次和第四次政府间会议谈判中主席文件作为单独一条。最新的主席案文中,ABMTs 的IFB 不再单独作为一条,而是并入到第 19 条“决策”当中。唐议教授认为,最新的主席案文对原第 15 条与第 19 条进行了充分、全面的融合,使得关于包括 MPA在内的 ABMTs 的国际合作与协调更加务实,体现在 BBNJ 协定的缔约方会议与相关 IFB 的职权分工中,然而国际合作与协调的重要性在形式上被弱化,因为它不再作
9、为单独的一条,而是被融合在第 19 条当中。最新的主席案文试图扩大BBNJ 协定的缔约方会议在建立包括MPA 的 ABMTs 和相关措施方面的授权。此外,唐议教授认为应在案文中明确规定,只有在没有相关 IFB 具有建立包括 MPA 的 ABMTs 或相关措施职权的情况下,BBNJ 协定的缔约方会议才能就建立包括 MPA 在内的 ABMTs 和相关措施作出决定。缔约方会议在建立包括MPA 的 ABMTs 和相关措施方面的决策机制应当是协商一致。他以 MPA 与渔业资源养护的关系为例,认为更加专业的区域渔业机构能够更恰当地处理渔业问题,而不是通过一个庞大的全球性的综合机构,尤其是在多数票决的决策机
10、制下,这很难解决实际问题。(二)国际海底区域区域环境管理计划的进展中国大洋矿产资源研究开发协会高级工程师高岩做了题为“国际海底区域区域环境管理计划的进展”的报告。高岩高工首先介绍了区域环境管理计划(Regional environmental management plan,以下简称“REMP”)的背景知识,深海采矿活动可能导致生物多样性的丧失,作为管理深海矿产资源的权威组织,国际海底管理局应组织和控制与矿产资源有关的活动,同时要确保有效保护环境免受区域内环境可能所产生的有害影响,这是 公约 第 145 条规定的关于国际海底管理局任务的一个重要部分。REMP 为国际海底管理局、担保国和承包商做
11、出明智的决策,其提供明确和一致的机制来确定需要保护的地区或地点,并提供适当水平的保护,ABMTs 也将在制定和实施REMP 中发挥重要的作用。其次,高岩高工介绍了东太平洋克拉里昂克利帕顿断裂区多金属结核保留区(Clarion-Clipperton Zone,以下简称“CC 区”)开发的 REMP,大致可分为四个阶段:第一阶段是夏威夷大学组织的卡普兰项目,在科学认识的基础之上设计特别环境利益区(Areas of particular environmental interest,以下简称“APEI”)并中华海洋法学评论(2023年第2期)148且提出REMP 的建议,最重要的部分是建立一个由9个
12、APEI 组成的保护区网络,在这个提案被国际海底管理局采纳之后,建立了 CC 区的 REMP,而后经过三年的实施和五年的审查,增加四个 APEI 的提案在 2021 年获得批准。APEI 也是深海的第一个 ABMT,通常是被描述为拥有自我维持的种群和广泛的生境变化的大区域。自 2016 年起,CC 区的 REMP 开始审议。审查包括四个部分:(1)审查和分析来自 CC 区的最新海底生态系统数据;(2)分析 CC 区内海底和海底边界层生物多样性、群落结构、物种范围、遗传连通性、生态系统功能和生境异质性的模式;(3)评估与勘探合同区域相关的 APEI 的代表性;(4)确定可添加更多具有代表性的 A
13、PEI 的区域。高岩高工还介绍了北大西洋中脊开发的 REMP,这一计划始于 2018 年在波兰举办的专家研讨会,2019 年在葡萄牙举办了专家研讨会,2021 年又举办了线上研讨会,在 2021 年 5 月份法律和技术委员会组成工作组起草 REMP,并将草案提交给理事会,2022 年 9 月获得理事会的批准。其中,包括 11 个需要保护的地点和 3个需要保护的区域,9 个需要采取预防措施的地点和区域。最后,高岩高工总结了 REMP 的经验:一是先就使用场地和网络标准实验的粗规模 APEI 的区域,需要与保护的细规模场地的 REMP 相组合,从而满足广泛的代表生境保护和脆弱场地保护的需要;二是分
14、区的方案,比如像核心区、缓冲区,简单的保护区需要保护连续的生境和梯度,保护生物和遗传连接性;三是 REMP在不同地区和矿产类型会有不同,需要采取不同的方法和门槛,以确保有效的管理,即在不同的区域需要不同的REMP。(三)BBNJ 协定是如何影响相关法律文书、框架与机构的?关于划区管理工具条款的评析日本东北大学副教授西本健太郎(Kentaro Nishimoto)做了题为“BBNJ 协定是如何影响相关法律文书、框架与机构的?关于划区管理工具条款的评析”的报告。西本副教授首先阐释了当前 ABMTs 的三种模式,分别是全球模式、混合模式以及区域模式。尽管这三个模式推动了BBNJ 协定谈判方的前进,但
15、是距离BBNJ 协定达成越来越近之时,需要关注此协定会给缔约方带来何种义务。其次,西本副教授分析了当前 BBNJ 协定案文中与 IFB 协调的机制,其中一个就是建立机构协调程序,例如在第 48 条第 5 项中要求建立适当程序等方式,促进与相关 IFB 之间的合作与协调。尽管这个规定不够明确,但相应的机制已经在BBNJ 协定中得到体现。再次,西本副教授又分析了 BBNJ 协定对 IFB 可能产生的影响。例如第 6 条关于国际合作的规定,要求同时也是相关法 IFB 的缔约方,在参与 IFB 之下的决策时,应努力促进本协定的宗旨。这是在第四次政府间会议谈判后新加入案文草第二届“国家管辖范围以外区域海
16、洋生物多样性的国际立法”学术研讨会综述149案的,确立起国际合作的一般义务适用于整个条约的原则,同时合作的情形是具体的,即在参与 IFB 决策时;而缔约方的义务则由于使用“努力”一词被减轻。又如第 20 条第 1 款采用了“确保”一词,来确定 IFB 以及 BBNJ 协定的一致性,第20 条第4款要求缔约方应促进其加入IFB 采取措施,以支持落实缔约方会议根据该部分规定所作出的决定和所给出的建议,这比第6条中的要求更为严苛。另外,BBNJ 协定下的缔约方大会对包括在区域渔业管理组织内的 IFB 应采取哪些措施上发挥了较强的协调作用,为实现跨不同部门在国家管辖范围以外区域的协调治理方面迈出了重要
17、的一步,而案文第 20 条第 4 款将为确保实现协调一致的治理提供法律的基础。与此同时,它也会产生一些负面的影响,因为它会和现有区域渔业管理组织产生冲突,具体体现在 BBNJ 协定如果获得通过并生效,但没有得到广泛批准的话,区域渔业管理组织内部就会存在立场两极化的风险。最后,西本副教授建议应继续研究全球、区域或部门的方法,将它们进行适当的融合,既能够致力于国家管辖范围以外区域治理的协调性,同时也不损害IFB。根据最新案文草案所采用的方法,BBNJ 协定所规定的在 IFB 进行决策时合作的义务,是促使各国朝着该协定所引领的方向做出努力的重要机制。然而,尽管人们希望这将有助于协调一致的海洋治理,但
18、 BBNJ 协定会给现有 IFB 的决策带来更多困难。(四)BBNJ 协定划区管理工具的临时与紧急措施武汉大学中国边界与海洋研究院教授蒋小翼做了题为“BBNJ 协定划区管理工具的临时与紧急措施”的报告。蒋小翼教授首先概述了 BBNJ 协定谈判中关于临时与紧急措施的进展,此想法最初是由一些非政府组织在筹备委员会会议期间提出的,但是直到第四次政府间会议,新西兰在其文本提案中提及,小组委员会才对临时和紧急措施进行了讨论,但未引起足够的重视。在第五次政府间会议中,代表们围绕临时和紧急措施进行了激烈的讨论并达成了一定共识,然而一些关键问题还有待进一步讨论。其次,蒋小翼教授探讨了临时和紧急措施的必要性。如
19、今,与气候变化有关的事件和由人类所引起的紧急情况越来越多且更加难以预测,这些紧急事件所造成的生态破坏是难以恢复的,对海洋的前沿利用,如与气候相关的海洋地球工程、海底采矿等带来了新的挑战。建立MPA 的过程既耗时又复杂,因此在 MPA 管理生效之前,有必要采取应对紧急情况的措施,适当的紧急措施将有助于 BBNJ 的养护。最后,蒋小翼教授对临时和紧急措施的三个关键问题作了分析:第一,预防性的方法和原则需要整合或纳入相关文本,要求考虑环境科学和风险管理方面的不确定性,不应以缺乏充分的科学确定性为由,推迟采取具有成本效益的措施来防中华海洋法学评论(2023年第2期)150止环境退化;第二,应精简当前案
20、文中关于门槛的规定,可以改成“只有在紧急、特殊和不寻常的情况下才能采取紧急措施”,门槛应当是明确且严格的,否则这些措施可能会干扰公海上的正常行动;第三,尽管缔约方会议应当采取紧急措施,但这些措施不应损害 公约 和其他IFB 赋予权利,例如,BBNJ 协定中的紧急措施不应损害国家的合法权益和国家对船舶的专属管辖权。(五)BBNJ 议题中相关国际组织的环境养护职能合作与协调问题研究华东政法大学国际法学院副教授郑雷做了题为“BBNJ 议题中相关国际组织的环境养护职能合作与协调问题研究”的报告。郑雷副教授首先概述了 BBNJ 议题中所涉及的国际组织,一是国际海事组织,其主要职能是负责航运安全以及防止船
21、舶污染海洋和大气,国际海事组织的工作同样支持联合国可持续发展目标的实现;二是区域渔业组织,现有对公海渔业的管理主要依靠区域渔业管理组织,区域渔业组织已成为实现 公约 中保护与合作原则的重要国际机构;三是 生物多样性公约,作为一项具有法律约束力的国际条约,其主要解决三个问题:保护生物多样性、可持续利用生物多样性以及公正合理分享由利用遗传资源所产生的惠益;四是区域性公海保护区,目前已有四个区域性的公海保护区;五是国际海底管理局,其对“区域”的专属管辖权,任何国家不应对“区域”的任何部分或其资源主张或行使主权或主权权利,任何国家或自然人或法人,也不应将“区域”或其资源的任何部分据为己有。其次,郑雷副
22、教授论述了协调相关国际组织职能的三种模式:第一,全球模式,指全球性机构主导并负责管理实施 BBNJ 中公海保护区的模式,该模式不仅有利于 BBNJ 的统一执行和监管,也有助于保障各国广泛参与到公海保护区的建立过程中,能够避免区域性公海保护区建立时,区域外国家无法参与的问题,而其弊端是建立新的全球机构会不可避免地增加新的管理成本,同时新的机构是否能够协调好与既有国际机构之间的关系还存在不确定性;第二,混合模式,该模式分为两种:一是由全球决策,区域机构执行,由于全球决策机构的存在,这可能有利于保障成员国的参与权,有利于公海保护区全球的整体规划和设计,消除“马赛克化”,但无法影响各国既有国际组织的执
23、行,同时由于要设立新的全球决策机构,可能会增加新的成本,二是由全球层面提供指导,区域机构执行和决策,这样能够做到公海保护区全球的整体规划和设计,但需要既有国际组织的支持和配合,由于没有全球机构的存在,区域外国家可能无法影响一些区域性国际组织建立公海保护区的决策,无法让区域外国家有效参与;第三,“部门+区域模式”,指区域性机构主导并执行,BBNJ 新文书将提供关划区管理工具的一般原则和处理办法,同时确认区域和部门组织在决策、监测和审查方面的充分权威,而不是由全球机制监第二届“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的国际立法”学术研讨会综述151督,该模式有利于 BBNJ 的灵活执行,能够充分利用现有
24、的国际组织,一般不会发生新机构与既有机构之间的冲突问题,但它不利于整合现有的公海保护区或类似实践,不利于消除海洋保护区的“马赛克化”,也不利于促进海洋保护区的整体管理。最后,郑雷副教授提出了合作的可能路径:一是坚持养护和可持续利用的平衡,二是适用合作义务,三是在可对相关海域进行可持续利用的情况下,强化公海经济利用组织的环保标准,四是与现有国际组织的职权不冲突,并弥补现存国际机制中真正的空白。(六)BBNJ 协定的体制安排皮尤慈善信托基金会公海海洋生物保护官员、澳大利亚卧龙岗大学博士研究生(尼古拉 克拉克)Nichola Clark 做了题为“BBNJ 协定的体制安排”的报告。克拉克首先介绍了
25、BBNJ 协定的体制安排概况,包括缔约方会议、科学和技术机构、秘书处以及其他可能的附属机构,例如能力建设和海洋技术转让、供资、遵约、惠益分享、监测和审查等委员会。但是,这些 BBNJ 协定下的机构将如何与其他IFB 进行协调,以及 BBNJ 协定将在海洋治理组织中处于何种地位,是机构讨论中的重要议题。其次,克拉克分析了 2022 年 BBNJ 协定谈判中关于体制安排的主要进展:第一,谈判中的体制安排方面最大的变化之一是从“全球”“区域”“混合”术语本身转向了这些不同机构的功能和权力上;第二,BBNJ 协定下的其他附属机构正在获得支持,包括惠益分享、能力建设和技术转让、信息交换机制、供资机制、执
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