《BBNJ协定》与国家管辖范围以外深海海床采矿环境影响评价义务的逐步发展.pdf
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1、123BBNJ 协定 与国家管辖范围以外深海海床采矿环境影响评价义务的逐步发展Vasco Becker-Weinberg*一、背 景在国家管辖范围以外区域(以下简称“ABNJ”)进行深海海床采矿是 联合国海洋法公约(以下简称“公约”)谈判期间的一个重要议题。1当年,公约 谈判引导各国聚焦深海海床的巨大潜力,并提出所有国家都应从深海海床矿产资源的开发中受益,而不仅仅只有那些拥有或有能力获取深海海床采矿专门知识和技术的国家受益。2这种观点认可全人类对海床洋底享有利益,认为对海床洋底的开发和利用应从维护国际和平与安全和造福全人类的角度出发,同时考虑发展中国家的特殊利益和需要。3联合国进一步就和平开发
2、和利用海床洋底开展国际合作与协调进行设*Vasco Becker-Weinberg,葡萄牙卢索佛纳大学法学院教授,法学博士,电子邮箱:vasco_。THE AUTHOR AND CHINA OCEANS LAW REVIEW1 United Nations Convention on the Law of the Sea,opened for signature 10 December 1982,1833 UNTS 3,(entered in force 16 November 1994).2 Mark W.Zacher&James G.Mcconnell,Down to the sea wi
3、th stakes:the evolving law of the sea and the future of the deep seabed regime,Ocean Development and International Law,Vol.21:1,p.71-103(1990).3 On the principle of the common heritage of mankind applicable to the Area and its resources,see Alexandre Kiss,The common heritage of mankind:utopia or rea
4、lity?,International Journal,Vol.40:3,p.423-441(1985);Alexandre Kiss,La notion de patrimoine commun de lhumanit,Collected Courses of the Hague Academy of International Law,Vol.175:2,p.109-119,196-224(1982);Rdiger Wolfrum,Hohe See und Tiefseeboden(Gebiet),in Wolfgang G.Vitzthum ed.,Handbuch des Seerec
5、hts,Verlag C.H.Beck,2006,p.338-340(in German);Rdiger Wolfrum,Die Internationalisierung staatsfreier Rume:die Entwicklung einer internationalen Verwaltung fr Antarktis,Weltraum,Hohe See und Meeresboden,Springer,1984,p.331-396(in German);Rdiger Wolfrum,The principle of the common heritage of mankind,Z
6、eitschrift fr Auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht,Vol.43,p.312-337(1983).中华海洋法学评论(2023年第3期)124想,4“和平利用国家管辖范围以外海床洋底委员会”由此成立,其目的之一是研究可促进国际合作勘探和利用海床洋底的法律原则和准则,确保其资源的开发造福于人类。5然而,将人类共同继承财产缩减为仅包括ABNJ 海床洋底矿产资源的勘探和开发,6可被视为对该概念的范围和上述观点的重大限制,因为当时提出这一概念也曾考虑到生物资源。7早在 公约 之前,国际法委员会也承认海床和底土的勘探和开发与公海自由之间可
7、能存在冲突,但得出的结论是,这并非“阻碍()可造福人类的发展的充分理由”。在这方面,国际法委员会认为,“必须采取必要步骤,确保这一发展对公海自由的影响不超过绝对不可避免的程度,因为公海自由对国际社会至关重要”。8因此,公约 规定,在 ABNJ 的海床洋底开展活动应“有助于世界经济的健康发展和国际贸易的均衡增长,并促进谋求所有国家特别是发展中国家全面发展的国际合作”。9该 ABNJ 海床洋底管理体制进一步规定,应按照保护和避免不必要浪费的合理原则,有序、安全和合理地管理资源,并确保对消费者的供应,促进价格公正稳定以及供需之间的长期平衡,并为 ABNJ 海床洋底出产的矿产品的进口和用这些矿产品生产
8、的商品的进口创造市场准入条件。10 公约 规定,在 ABNJ 海床洋4 United Nations General Assembly,Examination of the question of the reservation for exclusively peaceful purposes of the sea-bed and the ocean floor,and the subsoil thereof,underlying the high seas beyond the limits of present national jurisdiction,and the use of t
9、heir resources in the interests of mankind,A/RES/2340(XXII),18 December 1967.5 United Nations General Assembly,Examination of the question of the reservation exclusively for peaceful purposes of the sea-bed and the ocean floor,and the subsoil thereof,underlying the high seas beyond the limits of pre
10、sent national jurisdiction,and the use of their resources in the interest of mankind,A/RES/2467(XXIII),21 December 1968.6 第 7 条承认人类共同继承财产原则的适用性,但这一原则在 ABNJ 区域及其资源方面并不占主导地位。这意味着,这一原则在 ABNJ 区域海洋生物多样性领域的解释和适用并非理所当然。例如,新的执行协定在同一条款中列举了其他可能相互冲突的原则,但没有说明在发生冲突时应遵循的标准或优先级。7 A.Pardo,An opportunity lost,in Ber
11、nard H.Oxman,David D.Caron,Charles L.O.Buderi eds.,Law of the Sea:U.S.Policy Dilemma,ICS Press,1983,p.22.See United Nations General Assembly,Declaration of Principles Governing the Sea-Bed and the Ocean Floor,and the Subsoil Thereof,beyond the Limits of National Jurisdiction,A/RES/2749(XXV),17 Decem
12、ber 1970;United Nations General Assembly,Question of the reservation exclusively for peaceful purposes of the sea-bed and the ocean floor,and the subsoil thereof,underlying the high seas beyond the limits of present national jurisdiction,and the use of their resources in the interest of mankind,Reso
13、lution A/RES/2574(XXIV),15 December 1969,Section D.8 United Nations,Yearbook of the International Law Commission 1956,Vol.2,p.296.9 Art.150 of the United Nations Convention on the Law of the Sea.10 Arts.150(b)(e)(f)and(j)and Art.13(1)of Annex III of the United Nations Convention on the Law of the Se
14、a.BBNJ 协定 与国家管辖范围以外深海海床采矿环境影响评价义务的逐步发展125底进行的活动与海洋环境中的其他活动之间应当有合理的相互尊重。11时至 2023 年,最近通过了新的第三份 公约 执行协定文本,12这一次,关于保护和可持续利用 ABNJ 的海洋生物多样性,公众舆论对ABNJ 深海海床采矿的看法发生了巨大变化,主要是因为人们日益认识到,深海海床采矿的影响尚不完全清楚,可能对海洋环境造成破坏性和不可逆转的效果。观念的转变不可避免地影响到国家、区域和多边层面的政治话语和决策进程。新执行协定扩大了 公约 的范围,并引入新的规则,以解决 ABNJ 海洋生物多样性的保护和可持续利用问题。这将
15、不可避免地促进海洋法特别是 公约 的逐步发展,并影响各国对深海海床采矿的看法,尽管新执行协定中并未专门论述该问题。本文以 国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定(以下简称“BBNJ 协定”)为背景,探讨了在 ABNJ 进行深海海床采矿与条约之间的相互作用,考察对前者可能产生的影响,即近期对“海洋宪章”13的扩充是否会对深海海床采矿构成限制。二、BBNJ 协定不限成员名额非正式特设工作组对国家管辖范围以外区域海洋生物多样性(以下简称“BBNJ”)的保护和可持续利用问题进行了近十年的研究,14之后,联合国大会于 2015 年开始筹备拟定一项新的具有国际法律约束力的 公约 协定,来
16、解决国家管辖范围以外区域海洋生物多样性问题。15为此,筹备委员会成立,负责就可行的草案文本内容提出实质性建议。自成立以来,筹备委员会在纽约联合国总部举行四次会议,会后筹备委员会向联合国11 Arts.147(1)(3)of the United Nations Convention on the Law of the Sea.12 United Nations General Assembly,Draft agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sus
17、tainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction,UNGA(4 Mar 2023),https:/www.un.org/bbnj/sites/www.un.org.bbnj/files/draft_agreement_advanced_unedited_for_posting_v1.pdf.13Tommy T.B.Koh,A Constitution for the Oceans,Remarks by Tommy T.B.Koh,of Singapore,President of
18、the Third United Nations Conference on the Law of the Sea,UN website,https:/www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/koh_english.pdf.14 United Nations General Assembly,Oceans and the law of the sea:resolution/adopted by the General Assembly,A/RES/59/24,17 November 2004 15United Nations Gener
19、al Assembly,Development of an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction,A/RES/69/292,19 June 2015.See also United Nations General Asse
20、mbly,Oceans and the law of the sea,A/RES/68/70,9 December 2013;United Nations General Assembly,The future we want,A/RES/66/288,27 July 2012,para.158,162.中华海洋法学评论(2023年第3期)126大会提交了一份关于上述会议及其成果的报告,以便就召开一次制定 公约 新执行协定政府间会议做出决定。16由此决定应根据 公约 制定一份具有国际法律约束力的文件,载有以下“一揽子”协议:海洋遗传资源的获取和利益共享,包括海洋保护区在内的划区管理工具,环境影
21、响评价,能力建设和海洋技术转让。17此外,该过程不应损害现有的法律文件和框架以及相关的全球性、区域性和行业组织,亦不应影响非 公约 缔约方的法律地位。政府间会议于 2017 年召开,共举行了五届会议,18公约 新执行协定最终在 2023 年 3 月 4 日的续会上定稿,并在 2023 年 6 月 19 日至 20 日的再续会上获得通过。公约 新执行协定于 2023 年 9 月 20 日开放签署。与深海海床采矿相关的是新执行协定中规定了进行环境影响评价的义务,19特别是“本协定与相关法律文件和框架以及相关的全球性、区域性、次区域和行业16 Details of the PrepCom meeti
22、ngs are available online:http:/www.un.org/Depts/los/biodiversity/prepcom.htm.17 United Nations General Assembly,Oceans and the law of the sea,A/RES/66/231,24 December 2011.18 United Nations General Assembly,International legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of th
23、e Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction,A/RES/72/249,24 December 2017.19 根据新 执行协定,环境影响评价“是指识别和评估某项活动的可能影响以供决策参考的程序”。见第 1 条第(7)款。第 27 至 38 条对环境影响评价进行了规定。第 39 条特别提到了战略环境评估。BBNJ 协定 与国家管辖范围以外深海海床采矿环境影响评价义务的逐步发展127组织规定的环境影响评价程序之间的
24、关系”。20三、国家管辖范围以外区域的环境影响评价:对深海海床采矿的影响 适用于保护海洋环境的国际法碎片化极为严重,导致机构分散,区域性组织和多边组织均受自身权限限制。各自为政也导致许多区域性和多边努力呈现出不同利益(即行业利益)之间的普遍妥协。遗憾的是,在无法兼顾保护海洋环境的情况下,某些活动往往占上风,而不是被限制或完全禁止。这不可避免地阻碍了对生态系统进行更有力、更有效的综合管理,也阻碍了在海洋治理方面采取整体做法。21 20 Article 29 reads:“1.Parties shall promote the use of environmental impact assessm
25、ents and the adoption and implementation of the standards and/or guidelines developed under article 38 in relevant legal instruments and frameworks and relevant global,regional,subregional and sectoral bodies of which they are members.2.The Conference of the Parties shall develop mechanisms under th
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