关于统筹城乡发展推进城乡一体化的对策研究模板.doc
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1、相关统筹城镇发展推进城镇一体化对策研究哈尔滨市专顾委课题组 内容提要:本课题从落实落实科学发展观要求出发,对中国外城镇一体化理论进行概要叙述,介绍了中国外城市化类型和中国城镇一体化关键模式,对哈尔滨城市化发展阶段和人口、土地、计划、资金等四大瓶颈进行了定量和定性分析,在此基础上,提出把城镇一体化作为哈尔滨“十二五”主导战略基础构想:依据市委 “超越自我、再塑形象、奋起追赶、努力晋位,把哈尔滨建设成为现代化大城市”总体目标和“北跃、南拓、中兴、强县”发展战略,以“五个统筹”为载体,以三个集中为关键,以综合配套改革为确保,逐步形成以中心城区为关键、大中小城镇有机结合、空间布局合理城镇一体化新格局。
2、长久以来,城镇二元结构一直是制约哈尔滨发展最大瓶颈。面向“十二五”,哈尔滨必需从落实落实科学发展观要求出发,重新审阅城镇关系和战略发展问题,着眼于城镇统筹,把城镇一体化作为下一轮改革发展关键和新引擎,激活本市大城市、大农村、大工业、大农业所蕴含存量资源,全力拓展区域战略腹地,形成城镇互动、可连续发展良好态势。本课题关键对中国外城镇一体化理论和实践进行概要叙述,对哈尔滨城市化发展情况进行定量和定性分析,在此基础上,提出把城镇一体化作为哈尔滨“十二五”主导战略基础构想。一、哈尔滨城镇一体化基础条件(一)经济基础进入新世纪,本市经济连续多年两位数以上增加。,全市GDP达成2436.8亿元,比1978
3、年翻了5.6番,人均GDP突破3000美元;,全市GDP达成2868.2亿元,人均GDP超出4000美元,工业增加值占GDP比重为28.25%,城镇人口占总人口比重为49%,三产结构百分比为13.6:37.6:48.8。根据发展经济学四项指标来衡量,本市总体上属于工业化中期初级阶段,进入工业化带动城市加速发展历史时期。凭借比较雄厚城市现代工业基础,不停对广大农村和腹地进行辐射带动,促进城镇专业化协作配套,吸收农村剩下劳动力,带动本市城市化发展以每十二个月近1个百分点速度增加。多年来,呼兰、双城、宾县等县域开发区承接中心城区产业转移,带动县域经济快速发展。县域经济总量位列全省首位,10个县(市)
4、中有3个进入全省十强县,县域三次产业百分比达成32.3:30.6:37.1。卫星城承载能力有了显著提升,为本市推进城镇一体化奠定了坚实基础。(二)社会基础全市共有一般高校48所,每万人在校大学生数达成391人,靠近中等收入国家水平,为本市城镇发展提供了充足人才贮备。在基础普及和巩固九年义务教育基础上,逐步向普及教育目标推进,全部免去了农村义务教育阶段学杂费。全市现有科研机构131个,国家级企业技术中心7个和省级企业技术中心27个。全市共有各类卫生机构(含农村卫生室)3595个,其中医院264个、卫生院203个、门诊部(所)65所,疾病预防控制中心22 所、妇幼保健机构20所。农村卫生院有197
5、个,床位3713张,卫生技术人员0.5万人。截止底,城镇职员基础养老保险、基础医疗保险、失业保险人数分别达成117.4万人、168.1万人、128.4万人,新型农村合作医疗参合率为96.0%。“以城镇低保为基础、专题救助为辅助、社会互助为补充”新型社会救助体系逐步形成。(三)空间区划哈尔滨数次进行区划调整,展现出人口、产业向外扩张离心城市化特征。1996年,经国务院同意,松花江地域和哈尔滨市合并,双城、依兰等7个县划归本市管理,组建新哈尔滨市。以来,本市又经过两次区划调整。经过撤销太平区,其行政区域划归道外区;设置松北区;撤销呼兰县,设置呼兰区;和撤销动力区、香坊区,组建新香坊区;撤销阿城市,
6、设置阿城区,全市总面积达成5.3万平方公里,市区面积由原来1660平方公里增加到7086平方公里,城区面积增加4.3倍,城市未来发展空间有了极大拓展。经过区划调整打破了阻隔城镇协调发展行政壁垒,使主城区北移东扩30公里左右,拉近了和周围宾县、五常市、尚志市、巴彦县等县(市)空间距离,使中心城市技术、人才、资金、信息等辐射周围农村腹地,城镇资源和生产力布局得以愈加合理优化配置。开启了哈西、哈东、群力、平房工业新城等区域性调整改造,松花江南北两岸联动发展态势初步形成。(四)工作基础多年来,本市深入落实落实科学发展观,把支持农村、发展农业、关心农民作为城市化关键内容,确立了统筹城镇发展工作思绪,在推
7、进城镇一体化实践上进行了主动探索。1.努努力争取取国家级试点。在国家小城镇发展改革两批试点中,本市呼兰区康金镇、南岗区王岗镇、尚志市亚布力镇、宾县宾西镇、巴彦县兴隆镇、道外区团结镇、道里区新发镇入选。在国家“城镇建设用地增减挂钩项目区试点”中,本市道外区团结镇(包含民主乡1个捆绑乡镇)、南岗区王岗镇和巴彦县兴隆镇(包含洼兴镇、黑山镇、德祥乡、龙庙镇、巴彦港镇、华山乡、龙泉镇等7个捆绑乡镇)入选。现在两个试点全部在主动推进中。2.加大了财政支农力度。初步建立了财政支农资金稳定增加新机制。“十五”期间,仅市本级对农业总投入就达6.7亿元,是“九五”时期1.5倍,年均增加23%,高于财政常常性收入增
8、幅12个百分点。,财政支农事业支出38.5亿元,其中,用于农村公共事业近9亿元。3.全力推进新农村建设。圆满完成了第一批新农村建设试点任务,新建通乡通村公路2935公里,村屯内硬化道路1721公里,通乡通村硬化率分别达成97%和77%,新建安全饮水工程229处,完成泥草房改造4.4万平方米,新建农房372万平方米,实施扶贫开发项目331个。4.发明了部分“新鲜”经验。案例一:龙头企业带动。五常市中良美裕有机谷物制品在实施有机水稻战略过程中,和民乐乡富胜村翻身屯160户农民签署置换协议,企业投资1800万元为农民建设80栋二层别墅,把村里集约化节省下来7万平方米宅基地置换给企业,用作中良美裕水稻
9、种植基地。企业和农户签署了水稻订单协议,农户完全根据规范模式生产有机水稻,秋收后全部卖给美裕企业。龙头企业加农户模式为农民转移和土地规模集中提供了新思绪。案例二:土地集中转包。五常市八家子乡靠山村农民杨秀岩从上世纪80年代中期开始承包租种其它农民耕地,是五常市最大农机种粮户。租种农田达540多公顷,十二个月纯收入70万元;,又转包经营土地640公顷。土地转包直接效益是“三高三省”(“三高”即高投入、高产出、高收益,“三省”即节省购置种子、化肥和使用农业机械资金投入);间接效益是土地流转促进了农村劳动力转移,共转移出去劳动力1000余人,每人年收入在1万元以上。案例三:区县合作共赢。宾县和道外区
10、毗邻,是省会城市连接东部地域必经之地,含有得天独厚区域合作优势。5月,双方自发建立区域合作关系, 实施“招商引资工作一体化”。自5月份以来,宾县和道外区分别引进投资项目15个和5个,双方共同引进项目两个。宾县在宾西开发区专门辟建1平方公里“道外工业园”,道外区在滨江新区又专门为宾西开发区企业设置“总部服务中心”。合作目标是最终实现区域间市场同体、交通同网、产业同时、环境同治、信息共享、资源共用和经济共兴。案例四:建设农民新村。呼兰区利民街道办事处下辖玉田村和玉强村“并点上楼”建设农村新村。玉田新村占地8.7万平方米,建设14栋住宅楼(计划有车库、商服、农贸市场),有120户村民搬迁上楼;玉强新
11、村占地12万平方米,建设住宅880套,商服172间,配套建设学校一所,可容纳学生1200人。两个新村计划科学、布局合理,在水、电、暖、气和教育、文化、卫生等方面和城市完全融合对接,村民享受到了“居住楼房化、管理小区化、公共服务城市化”城市生活。案例五:农村资产确权。今年4月,巴彦县以松花江乡五一村为试点进行农村产权制度改革,率先在全省进行农村集体土地全部权和集体建设用地全部权、集体各类资产资源全部权、农户土地经营权、集体林权和农户林权、农户房屋全部权、农户宅基地权等全部权核实、确权工作。现在,该村共发放土地承包经营权证1225个,占94%;发放宅基地使用权证749个,占76%;发放房产证907
12、个,占82%;发放林权证42个,占88%。县里同时着手建立“农村产权流转平台”。确权后,拥有“三证”、“四证”农民再贷款就摆脱了“农户联保”方法束缚,各证能够分别提供信用担保。这将促进农民合作、合作、股份制等新型农民合作组织发展。二、哈尔滨城镇一体化制约瓶颈(一)人口问题城镇一体化最根本就是降低农民,增加城市人口比重。据估计,到2030年全国城市化率将达成65%以上,假如根据这一比率,本市城镇人口将达成650万左右,增加150万,每十二个月需转移农民7.5万。国际上城市化率达成80%是一个相对合理临界点。本市城镇人口自然增加率约为0.6%,以总人口1000万为基数,全市城镇人口达成800万,农
13、民保留200万是一个理想目标。怎样实现300万农村人口合理转移,无疑是以后本市城镇一体化过程中最艰巨难题。1.观念亟待改变。受千百年来农耕生活方法影响,大多数农民仍留恋“面朝黄土、背朝天”生活,认为“种田是一本万利、进城是自找苦吃”,既不愿意离土,也不愿意进厂;怕离开土地失去生活依靠,怕进入城镇找不到就业门路,怕转移住宅不适应环境;老守田园,等候观望,苦度穷熬,寄期望于政府扶持。这些落后思想观念,在农村和城镇之间制造了难以逾越“鸿沟”。同时,因为担心农民进城会造成城市人口膨胀、基础设施担心、社会混乱、环境恶化和就业压力等,部分部门对进城农民采取清、赶、堵措施,人为地控制和降低城市外来人口。2.
14、转移就业困难。本市已进入劳动年纪人口增加高峰期,每十二个月新增就业人口13万左右,而每十二个月只有10余万人安置能力,就业压力越来越大。全市城镇登记失业率为2.97%。从农民工转移情况看,全市有农村劳动力246.2万人,整年转移农村劳动力122.4万人。其中:县域内转移60.8万人,转移到县外省内35.5万人,转移到省外中国20.45万人,输出到国外农村劳动力5.74万人。这些农民工受教育和培训程度低。据农委“百村万户”调查,其汉字盲半文盲占2.8%,平均受教育年限为7.,接收技能性培训仅占3.15%。这类转移以临时性外出打工为主,年从业时间在6个月左右,即使在非农产业就业,但没有摆脱农民身份
15、,职业流动和身份转换严重背离。3.管理体制陈旧。城市化进程急速推进,对应社会管理方法如就业体制、救助体制、保障体制、教育体制、福利体制等,需要随之改变。本市仍然实施落后城镇二元户籍管理制度,户口迁转手续繁杂,部分地方还要缴纳增容费、城建费、保险费等高额费用,在计生管理、人口暂住等方面也受到很多限制。城市化和现代化过程中流感人口急速增加,需深入加强管理并保障其权益。新社会事务大量产生,行业管理、社会组织管理、小区管理、物业管理等方面需要有新社会管理措施。4.保障体系微弱。现在农民征地赔偿方法以货币赔偿为主,因为缺乏新投资路径及农民本身经营能力差,赔偿资金使用效率低,损失严重,未来生存和养老问题仍
16、然难以处理。尽管本市出台了哈尔滨市被征地农转非人员参与基础养老医疗保险实施措施(试行)、哈尔滨市被征地农民养老保险和就业服务暂行措施,但总体保障能力较弱,保障覆盖面不大。截止6月份,全市共审核45批次被征地项目,包含被征地农民1826人,预留养老保险费1907万元,有5000多名被征地农转非人员参与基础养老保险,其中只有700多人领取了基础养老金。5.城市承载力不足。哈尔滨城市交通、供气、排污、教育等基础设施老化,在现有些人口条件下已经超负荷运转。交通拥堵现象严重。主城区现有集中供热管网420公里,地域覆盖率不足15%,同时管网老化、堵塞严重,失水率超标达3.135%。平均日产生活垃圾3300
17、吨,无害化处理率仅为48%,其它生活垃圾均采取简易填埋方法处理。日产污水总量约100万吨,日处理污水50.5万吨,城市污水处理率为50.5%。周围城镇规模小、人口少、基础设施简陋,文化、娱乐、卫生等公益事业发展滞后、功效不全,缺乏对要素聚协力和对农村转移人口吸纳能力。(二)土地问题城市化一个基础条件就是大量土地(尤其是耕地)转变用途,用于带来更高收益产业。本市土地资源即使富足,但在国务院前“死守18亿亩耕地不动”刚性要求面前,城市化发展空间受到了严重制约。城市化所需要建设用地问题已经凸显为发展问题。1.用地严重短缺。哈尔滨市山地占全市面积34%、丘陵占全市面积20.7%、平原占45.3%。更新
18、调查数据显示全市耕地面积20249平方公里,占总面积38.16%,人均耕地面积3.13亩,基础农田保护面积15808平方公里。上轮计划基础农田保护率全市为87.2%,市区为82%。城市建设用地面积294.68平方公里,人均80.6平方米;计划城市建设用地面积458平方公里,人均92.3平方米。而国土资源部同意本市城市批次农用地转用及征收面积只有4.5平方公里,为9.17平方公里,远远不能满足城市发展需要。2.资源利用粗放。现有工业企业占用土地集约化程度低,单位土地资源产出效率不高。本市工业企业建筑容积率平均为0.4,比中国同类城市低一倍左右。市区工业用地产出率每平方公里仅为4.3亿元,比上海、
19、武汉分别少20.8亿元和6.3亿元。在土地政策偏紧、土地资源日益稀缺情况下,过低资源利用水平显然是一个浪费。3.土地流通不畅。依据国家现行土地政策,“城市建设用地”和“农村建设用地”含有严格界限,前者能够自由流通,后者只能村屯内部“流转”。现在模式是:城市要发展建设就必需挤兑农民(农村居民)“三地”承包耕地、自留地、宅基地,但这些能够“置换”出来“盈余”土地资源,因为产权(包含土地产权、宅基地产权和农村集体资产产权等)制度不完善,依旧不能充足流通。本市土地流转价格评定机制、需求市场、供给市场、中介市场还没有建立起来。全市土地承包经营权证书仅发放了33万户,占应发放135万户24.4%;土地规模
20、化经营面积仅有193.4万亩,占耕地面积7.2%,参与流转农户仅占承包农户8.1%,和发达地域(如上海53%、广东14.5%、浙江13.12%、苏州39.3%)土地流转百分比相差较大,和全省14.12%也有很大差距。土地流转口头协议多,没有书面协议占48.5%,经过登记立案和公证土地流转协议不到25%。4.流转比较混乱。根据政策要求,城镇居民不得购置使用农村宅基地。但很多地方仍存在城镇居民购置使用农村宅基地问题,给以后农村宅基地流转埋下很大隐患。农村居民房屋拆迁没有可适用法律法规,征地赔偿政策缺乏统一标准,农民间相互攀比,期望值过高,基层干部征地工作难以开展。(三)计划问题计划是城镇一体化龙头
21、。编制一个好计划,充足表现人文化、集约化、现代化特点,形成各有侧重、有机组合、高度协作最优空间网络系统,能够全方面提升城镇整体功效,带动城市向更高层次发展。本市开启城镇一体化,当务之急是从计划着手,研究和考虑统筹安排城镇区域职能分工、产业布局、人居环境、空间优化等内容,变城市计划为城镇计划,建立和完善城镇一体计划管理体制。1.城镇优势没有发挥出来。城市系统是一个由交通网络系统、信息网络系统、商品流通系统、金融系统、社会经济管理等一系列网络系统连接而成综合体,中心市区就在各个系统和各条线路组成市域系统结点上。城市凭借自己行政、经济、文化、交通地位,组织市域人流、物流和信息流,将它和周围地域紧密联
22、络在一起,形成自己腹地。反过来,中心城市也依靠腹地资源、市场、劳动力等要素支持自己发展。假如中心城市和腹地能够对接通畅和高效运转话,中心城市便能够得到快速发展,并带动市域整体发展,形成城镇相互促进良性循环机制。哈尔滨市规模和影响和省会城市地位并不相当,管理、组织、创新、服务功效发育不足,现在还没有成为支持和带动城市周围地域经济发展、促进城市化动力;农村劳动力资源丰富、农业生产水平高、面对城市消费市场,这些优势也没有得到有效挖掘;城市和乡村地域经济技术联络不够亲密,还未形成产业互补、分工协作、共同发展利益共同体;城市化落后于工业化。最近,全市城镇化率年均递增不到1个百分点。在15个副省级城市中,
23、本市城镇化率处于中下游位置,排在第10位。和其它副省级城市相比,本市城镇化率显著偏低,武汉、广州等城市城镇化率全部在60%以上。在东北四市中,本市和沈阳、大连已拉开距离,仅比长春略高。2.产业结构、布局不合理。第一产业比重偏高,二三产业比重偏低。,本市三次产业结构为13.6:37.6:48.8,二三产业比重之和为86.4%,成全部、大连、沈阳、长春二三产业比重之和分别为93.1%、92.5%、95.2%、90.4%,分别比本市高6.7、6.1、8.8和4个百分点,其中第二产业比重更是比本市分别高9、14.1、12.5和12.6个百分点。农业生产方法落后,比较效益差,基础上仍然是靠天吃饭,基础设
24、施微弱,抵御自然灾难能力不强。全市规模以上工业企业仅有969个,而同期成全部、沈阳、大连、长春分别是3148、4600、4000和1100个,和全国15个副省级城市规模以上工业企业平均3000个相比,相差近三分之一。主导产业几乎全部集中于城市中心区,总体布局形态不够清楚。工业区以外工业点较多,仍有300多户工业企业分散在市区内。市区二环以内现在仍有120多户工业企业混杂在居住区、商业区乃至旅游景点之间。10个县(市)有17个工业园区,基础上是“大而全”、“小而全”格局,区域内产业分工不明确,产业同构、低水平竞争较为突出。第三产业内部结构层次较低,传统批发零售业、住宿和餐饮业仍占较大比重,生产性
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