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论不起诉制度和立法完善

论　文　摘　要

不起诉，是指人民检察院对于侦查终止移交起诉案件，经审查认为不应或无须对犯罪嫌疑人定罪，从而决定不向人民法院起诉一个诉讼活动。修改后刑事诉讼法取消了免予起诉制度，排除了人民检察院定罪权，同时扩大了不起诉范围，设置了相对不起诉制度，吸收了免予起诉中部分合理内容，给予了检察机关一定自由裁量权，表现了起诉法定主义和起诉廉价主义有机结合，完全符合国际刑事诉讼发展时尚，不起诉制度对于实现诉讼经济标准，提升诉讼质量和效率，实现诉讼法律效果和社会效果有机统一，和保障人权等含相关键理论意义和现实意义。新刑事诉讼法对不起诉制度要求虽较为全方面，但仍然过于粗疏和标准，司法实践中操作起来尚欠具体，不够细致，伴随理论发达和立法经验丰富，不起诉制度作为中国法律中新兴制度，尚需深入发展和完善。本文关键从以下多个方面叙述了不起诉制度性质再认识，不起诉制度意义，不起诉制度范围界定，不起诉制度救助路径，和不起诉制度立法深入完善，谈部分不成熟见解，请指导老师给赐教。
不起诉，是指人民检察院对于侦查终止移交起诉案件，经审查认为不应或无须对犯嫌疑人定罪，从而决定不向人民法院起诉一个诉讼活动。中国刑事诉讼法中相关不起诉案件、对不起诉决定书制作和送达、不起诉报立案，对不起诉申诉、复议和复核等要求，组成了中国刑事诉讼中不起诉制度。修改后刑事诉讼法取消了免予起诉制度，排除了人民检察院定罪权，同时扩大了不起诉范围，设置了相对不起诉制度，吸收了免予起诉中部分合理内容，给予了检察机关一定自由裁量权，表现了起诉法定主义和起诉廉价主义有机结合，完善符合国际刑事诉讼发展时尚，不起诉制度对于实现诉讼经济标准，提升诉讼质量和效率，实现诉讼法律效果和社会效果有机统一和人权保障等含相关键理论意义和现实意义。同时不起诉制度作为中国法律中新兴制度，尚需深入发展和完善。
一、 不起诉性质再认识
1、 不起诉是公诉机关依其职权作出不予追诉处分决定。公诉机关只有对符正当定起
诉条件或没有起诉必需，公诉机关自然依其职权作出不起诉决定。这种不起诉
决定，台湾学者认为是一个司法处分，检察机关在控方场所作不追诉内部决定。
2、 不起诉是公诉机关对案件所作程序上处分，而非实体上处分。公诉机关在行事诉讼中是控诉职能，无权对案件进行实体处分，即公诉机关不能处分当事人人身和财产。公诉机关提出不起诉决定案件，假如需要给被不起诉人行政处罚，应由公诉机关移交相关主管机关处理，公诉机关有权向行政机关提出检察意见，但其自己不能对被不起诉人进行实体上处理，不起诉对案件程序上处理，是基于对案件实体上认识，但并非实体上处理，更不能是有罪处理。
3、 不起诉意味着刑事诉讼程序终止。依据“不告不理”标准，法院对刑事案件进行审理必需以起诉为前提，不然就不能对刑事案件进行审判。起诉意味着开启刑事审判程序，使刑事诉讼进入到审判阶段，而不起诉则表明刑事诉讼不进入审判阶段，阻断了刑事诉讼继续进行，意味着刑事诉讼程序终止。这也是不起诉决定直接法律后果。

4、 不起诉终止诉讼法律效力是相正确。
不起诉决定一经作出，就含有终止诉讼法律效力，诉讼不再继续进行。公诉机关不起诉决定法律效力和法律生效判决法律效力是有区分，法院生效实体判决，也意味着对诉讼案件程序上终局性处理，依“一事不再理”标准，对该件不可再向法院提起诉讼。而公诉机关不起诉决定，即使不含有既判力法律效力。对于公诉机关作出不起诉决定案件，假如有了新证据或发觉新事实，符正当律要求起诉条件，公诉机关依职权应撤销原来不起诉决定，依法向法院提起诉讼，对于有被害人案件，被害人对不起诉决定，依法向法院提起诉讼。也能够向法院提起诉讼，依此作为一个自诉案件，被害人得以寻求法律上救助，保护其正当权益。
5、 不起诉表现了公诉机关一定自由裁量权。新《刑事诉讼法》中第142条第二款“对于情节轻微”，依据刑法要求不需判处刑罚或免去刑罚，人民检察院能够作出不起诉决定。意味着人民检察院对于这两种情形，不起诉决定主义和起诉廉价之说不是必需作出。而是依据一定情况酌变，经过对不起诉性质分析。
二、 不起诉制度意义
（一） 有利于实现诉讼经济标准
法定程序在运作过程中会花费大量经济资源，为了提升司法活动中经济效益，应尽力缩小诉讼成本。而达成最大化收益，应该最大程度地降低这种经济资源花费作为法律程序进行诉讼一项基础价值标准，诉讼经济标准，是现代刑事诉讼中为各国重视一项标准。贯穿整个刑事诉讼中诉讼经济也是不可缺，不起诉制度，正是诉讼经济标准在起诉阶段表现。不起诉制度，使不该进入审判程序案件适时终止，小了诉讼时间，节省了大量人力、物力、财产，使法院得以集中精力去处理更为关键案。所以，中国检察机关享受酌定不起诉权力，该要求关键功效就是降低司法资源
浪费，减轻国家财政负担，从而达成诉讼经济标准，提升了司法操作中处理刑事案件效率。
（二） 实现了法律效果和社会效果有机统一
中国不起诉制度是起诉法定主义和起诉廉价主义有机统一。刑事诉讼中法定主义称起诉强制主义，其基础精神是刑事案件只要含有了起诉法定条件。公诉机关就必需向
审判机关起诉。检察机关对案件是否起诉，没有权力，这种源于资产阶段革命时期自由主义法律思想诉讼标准，对于预防公诉权滥用，排除政治势力对司法干扰，在历
史上曾起到主动作用。但伴随资产主义社会政治、经济和社会形势发展改变，在司法活动中，诉讼经济标准，诉讼效率标准也被普遍重视，对具体犯罪行为有没有处罚，必需成为立法和司法考虑一个关键原因。在刑罚制度中，传统刑罚报复主义，处罚思想逐步为教育改造观念所替换。即检察官在审查诉讼中，充足考虑诉讼法律效果和社会效果，“廉价裁定”以决定是否起诉，如：
1、 包含青少年犯罪、过失犯罪、偶犯和因社会环境所迫、且主观恶性不大犯罪案件，假如毫无例外地进行公开审判，则会把她们尤其是未成年人推向更不利地位，不仅不利于她们改造、教育，而且也会直接影响到她们以后生活道路，对这些人进行不起诉处理，在法律上不作有罪处理，不确定其有前科，以促进她们主动吸收教训，悔悟自新，回归社会，用非刑罚方法实现刑罚所能达成最好效果，是落实中国惩治和宽大相结合刑事政策具体表现和有效方法。
2、 包含有组织或其它共同犯罪案件，应该本着以最小代价取得最大收益标准进行区分对待。对其中部分罪行比较轻微、认罪态度好、为争取宽大处理主动交待罪行人做出不起诉处理结果，有利于促进其检举揭发同案人，主动促进其帮助司法机关调查取证，并有效地瓦解犯罪组织或犯罪团伙，有利于打击主犯、首犯。
3、 包含年迈、盲、聋、哑人犯罪，或犯罪年迈、盲、聋、哑人唯一赡（抚）养人案件，对含有一定条件对其作出不起诉决定，有利于社会安定团结，有利于社会稳定，有利于培养善良社会风气，有利于培养大家同情心。
4、 包含社会秩序、社会安全案件，作出不起诉决定，有利于缓解社会矛盾，化解冲突，稳定社会秩序和维护社会安定。
5、 包含国家政治、经济利益案件，作出不起诉选择，有利于国家政治、经济利益。

（三） 保障人权
存疑不起诉要求设备和限制补充侦查次数，使犯罪嫌疑人从长久羁押中解放出来，保障了犯罪嫌疑人正当权益。这一要求表现了新刑诉法保障人权、司法保障方向和国际刑事诉讼接轨。
三、 不起诉范围界定
不起诉适用范围，也叫不起诉法定原因，是指检察院作出不起诉决定法定情形。据新刑事诉讼法，人民检察院作出不起诉决定含有以下三种情形：
1、 绝对不起诉。依据《刑事诉讼法》第15条及其它相关法律要求，只要犯罪嫌疑人具
有下列情形之一，人民检察院就应该作出不起诉决定。
A、 情节显著轻微、危害不大、不认为是犯罪，中国刑法不仅把情节作为决定使用哪个量形幅度标准，而且亦将视作罪和非罪界限。情节轻微就成为衡量大家行为是否组成犯罪分水岭，情节又是和社会危害性联络在一起，社会危害性是犯罪最本质特征。如某种行为根本不可能给社会带来危害性，法律就没必需把它定为犯罪；假如某种行为即使含有一定社会危害性，但情节显著轻微危害不大，也不能认定为是犯罪。
B、 犯罪已过追诉时效期限。刑法要求犯罪已过追诉时效期限不再追诉，关键是因为犯罪分子对社会已无危害，没有必需再对她追究刑事责任。中国《刑法》第76条、77
条对追诉时效有具体要求。
C、 经特赫令免去犯罪。特赫是针对经过一定时间改造确有悔改表现罪犯实施，均由全国人大常委会依据中共中央或国务院提议，经过审议决定，由最高人民法院和高级人民法院实施。
D、 依据刑罚告诉才处理犯罪，没有告诉或撤回告诉。对于包含公民个人权益案件，国家通常不予干预，是否追究加害者刑事责任由公民个人自行决定。假如被害人及其它有告诉权人不提出告诉，或提出告诉后又撤回告诉人，人民检察院依法作不起诉处理。
E、 犯罪嫌疑人、被告人死亡。犯罪嫌疑人、被告人死亡，意味着失去了追究刑事责任对象，追究其刑事责任已没有任何实际意义，故刑事诉讼活动没必需继续进行下去，所以，人民检察院应该作出不起诉决定。就此终止刑事诉讼。
F、 其它法律要求免予追究刑事责任。
2、 微罪不起诉。《新刑事诉讼法》第142条第2款要求：对于犯罪情节轻微，依据刑法要求不需要判处刑罚或免去刑罚，人民检察院能够作出不起诉决定。这种情形内容相同于原刑事诉讼中免予起诉适用内容。修改后法条中，加上“犯罪情节轻微”从而深入明确这种情形性质。和绝对不起诉相对，这种情形人民检察院不是“应该作出不起诉”，而是“能够”作出不起诉。所以，微罪不起诉是相对不起诉，表明检察院在起诉程序上拥有一定自由裁量权，斟酌具体情况来决定是否起诉。
3、 存疑不起诉。新《刑事诉讼法》第140条要求，对于补充侦查案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件，能够作出不起诉决定。这种“存疑不起诉”和法院“疑罪从无”思想是一致。第12条要求：“未经人民法院依法判决，对任何人不得确定有罪。”第162条要求：证据不足，不能认定被告人有罪，应该作出证据不足，指控犯罪不能成立无罪判决。
四、 不起诉救助路径
检察机关作出不起诉决定假如不正确，应该经过法律要求路径寻求救助，以保障当
事人正当权益和司法公正，这种救助路径意味着对检察机关滥用不起诉权限制。

新刑事诉讼法对不起诉救助路径作出了明确要求。不起诉救助路径按主体能够分为
两类：
1、 被害人自我救助路径是指被不起诉人作为案件当事人，对不起诉决定不服，依
刑事诉讼法要求救助路径自己寻求救助。
A、 被害人自我救助路径。新刑事诉讼法第145条对被害人确实作了两条自我救助
路径：一是向上一级检察机关申诉，假如检察机关维持，能够向人民法院起诉；二是
直接向人民法院起诉。

B、 被不起诉人救助路径。新刑事诉讼法中第146条实际要求了被不起诉人对检察机
关作出微罪不起诉决定不服时救助路径。检察机关依据刑事诉讼法第142条要求
作出不起诉决定，是基于确定被不起诉人有犯罪事实基础上作出，虽不一样于原刑
事诉讼法中免予起诉有罪处理，是一个无罪处理决定。检察机关对被不起诉人人
身、财产也不能作实体上处分，但检察机关对被不起诉人人身、财产也不能作实体
上处分。在这种情况下，被不起诉人假如认为自己没有犯罪事实，所以不服检察机关
不起诉决定，能够向检察机关申诉，经过此路径来寻求救助。不过，不起诉决定毕
竟是无罪处理，所以法律只许可被不起诉人进行申诉，没必需也没意义许可被不起诉
人有起诉这么救助路径。
2、 司法机关监督救助路径。指公安机关、检察机关和法院某司法机关，依其职责
对不起诉决定进行监督而形成救助路径。
A、公安机关监督制约。对于公安机关移交起诉案件，检察机关假如作出不起诉决
定，表明公安机关和检察机关对于案件应否起诉在认识上存在矛盾。公安机关作为侦查
机关，对其移交起诉案件情况有比较深了解，所以法律给予公安机关一定监督
制约权，以利于对案件情况有比较深了解，案件最终作出正确处理。新刑事诉讼法
第144条明确要求了公安机关对不起诉决定监督制约路径。应该明确，公安机关不起
诉监督制约和被害人救助路径是不尽相同，公安机关只能向人民检察院要求复议
和提请复核，以此来监督，而不能向法院起诉，因为公安机关只是侦查机关，它不是当
事人，也不是公诉机关，不含有起诉主体资格。
B、法院监督制约。法院对检察机关不起诉决定，是经过被害人起诉达成监督制
约，而被害人自我救助也要经过人民法院才可实现。检察机关对某一案件作出不起诉
决定，而被害人有证据证实应该追究刑事责任，依据法律要求起诉，法院有权对此进行
裁决。这既是法院以此对检察机关不起诉决定监督制约，也是加强对被害人正当权益
保护。
C、检察系统内部监督制约。依新刑事诉讼法在被害人救助路径和公安机关监督
制约中，公安机关能够向上一级人民检察院提请复核，被害人也能够向上一级人民检察
院申诉。这表明上一级检察机关对下级检察机关作出不起诉决定有权监督和复查。在
检察系统内，奉行检察一体化标准，即上下级检察机关是领导和被领导关系。对下级
检察机关司法活动，上级检察机关不起诉决定进行监督。所以，上一级检察机关对
下级检察机关不起诉决定进行监督，也是比较有效，这么有利于督促下级检察机关
正确作了不起诉决定。
五、 不起诉制度立法深入完善
新《刑事诉讼法》对不起诉制度要求即使较为全方面，但仍然过于粗疏和标准，司法实
践中操作起来尚欠具体，不够细致。伴随理论发达和立法经验丰富，不起诉制度实践
以来，起到主动作用，但立法上还有不足之处。一是对不起诉法律要求不完善，有
案件不能作不起诉决定，造成公共利益不能得到很好保障；二是在重罪是否起诉问
题上，因为角色错误，因证据充足性认识分岐而决定不起诉，致使公众对检察机关
期望不能得到满足。我们认为，应对不起诉制度深入立法完善。
（一）、应扩大不起诉范围，扩大检察院自由裁量权。
① 新《刑事诉讼法》第142条第二款要求酌定不起诉，关键是从刑罚轻轻考虑，没有
更多地从公共利益出发，所以有深入完善必需。
犯罪是对社会秩序最严重破坏，为维护社会秩序，国家必需惩治犯罪，刑事起诉作为
国家代表查明，证实犯罪诉讼活动，经过对犯罪追诉表现法律正义，检察机关基于
查明事实，依据法律要求使无罪人得到立即解脱，使有罪人接收法律制裁，就
意味着正义实现，但现实生活复杂性决定了有些案件，如正当防卫、紧急避险、或
者把没有犯罪行为人，公安机关把正当行为实施者错误立案，侦查，对这么
无辜者不起诉是无疑。如起诉则会损害国际关系和国际安全，对追诉重大犯罪带来不
利影响。所以，立法上就忽略了正当行为或未实施危害社会情节。所以，提议中国
刑事诉讼法亦应将起诉假如不利于维护国家安全和国际关系等情形纳入刑事诉讼、刑事
不起诉进行要求，方便在更大程度和范围上维护社会正义。
② 应该由法律要求部分情节存在，能够不起诉。
第一、 应该从保护未成年人观念出年，扩大未成年人，尤其是在校学生不起诉范
围。如情节较重，但取得被害人谅解，已达成民事赔偿等方面可扩大不起诉范围。
第二、 吸收外围“诉辩交易”合理内核，在共同犯罪案件中，对从犯，协从犯，可
扩大不起诉范围。以利于实践刑罚处罚首犯、主犯之目标。
第三、 建立国家救助制度。对存疑不起诉中受害人实施国家救助，设置国家专题基
金，从专基基金中支付对受害人经济赔偿。
（二）、加强对重罪不起诉控制，预防检察官权利滥用。
我们在司法实践中常常迷惑于证据是否充足，对有部分证据能证实涉嫌犯罪不敢起诉
，而作存疑不起诉。造成这种情形，首先是中国刑事诉讼法对起诉证据标准要求过
高，等同于法院判决证据标准。其次也是检察官在办案中对证据和刑事起诉程序
认识存在问题。在刑事起诉中检察官对被告人涉嫌犯罪行为进行是追诉活动，是
否证据充足，是否组成犯罪，在很大程度上还需要法院居中裁决。当然通常轻罪案件
，假如对证据认识存在问题不起诉，还能够从诉讼效率角度进行解释。而对重罪案
件，假如不起诉，则违反了公众期待。如中国自古有“杀人偿命”之说，假如对杀人
罪作出不起诉决定话，公众极难接收。
所以，我们提议，能够借鉴人民监督员对职务犯罪案件进行监督做法，扩大人民监督
员监督范围，增加要求人民监督员对重罪案件（有可能判处十年以上有期徒刑）不
起诉进行监督，加强对重罪案件不起诉控制和制约，维护公共利益。
（三）、完善不起诉监督制约机制。
召开不起诉听证会制度，加强不起诉监督，预防不起诉权滥用。
1、 召开听证会范围可定在：①有争议案件，尤其是检察机关和侦查机关对案件
定性，认识不一致案件。②在社会上有一定影响案件。③当事人提出需召开听证
会案件。④其它需要召开听证会案件。
对于事实清楚，证据充足，当事人对案件无争议，和符合《刑法》第37条要求案件
不用召开听证会，可直接做出不起诉决定。
2、 不起诉书立案制度。
不起诉书下达后，3日内送交上级检察机关立案，方便上级随时抽查，如发觉不起诉，
决定确有错误，能够给予纠正。
3、 充足保障案件当事人正当权益。
不起诉案件被害人假如不服，能够向人民检察院申诉，或向人民法院起诉，承接人
应立即将案件材料转交受案单位。
总而言之，伴随中国刑事不起诉制度深入完善，必将对经济诉讼，保障当事人正当权
益，保障司法公正起着主动作用。

注释：
名词解释
不起诉：是指人民检察院对于侦查终止移交起诉案件，经审查认为不应或无须对犯罪
嫌疑人定罪，从而决定不向人民法院起诉一个诉讼活动。
起诉廉价标准：是调整公诉制度一项关键标准。其含义是：对于犯罪嫌疑人行为已
组成犯罪案件，鉴于该犯罪嫌疑人及其犯罪具体情况，不将其交付审判和处以刑
罚更符合诉讼经济要求和政策目标时，法律给予检察机关在权衡利弊后有决定不起诉
自由裁量权。
绝对不起诉是指在符正当定情形时必需作出不起诉决定。
相对不起诉是在符正当定情形时进行权衡，认为不将犯罪嫌疑人交付审判更为适宜时，
能够作出不起诉决定。
存疑不起诉是指对于嫌疑人是否犯有应予起诉罪刑不能证实也不能证伪时作出不起诉决定。

参考法律文件：
中国刑事诉讼法 人大第八届全国人民代表大会第八次会议修正 1996
年3月17日
中国刑法 1997年10月1日施行