应急管理新体制下京津冀地震巨灾应急协同机制关键问题研究.pdf
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1、书书书第 卷第 期()年 月中 国 地 震 刘晓静,王慧彦,王建飞 应急管理新体制下京津冀地震巨灾应急协同机制关键问题研究 中国地震,():应急管理新体制下京津冀地震巨灾应急协同机制关键问题研究刘晓静)王慧彦)王建飞)防灾科技学院,河北三河 )中国消防救援学院,北京 摘要地震巨灾应急协同机制对于提升地震巨灾应急能力、保障震后救灾秩序具有重要意义。应急管理新体制在一定程度上解决了之前应急协同主体多、成本高的问题,提高了应对复杂多变巨灾事件的能力,但仍在跨区域应急的指挥权归属、深度协同、应急协同研究的技术支撑等方面存在不足。本文在诠释地震巨灾应急协同机制内涵的基础上,以京津冀区域为例,剖析新体制下
2、京津冀三地由于地域空间临近性、生命线工程依存性、经济发展一体性所共同面临的地震巨灾应急协同需求,梳理京津冀地震应急协同机制构建中上述三个关键性问题并提出解决思路,重点强调并展示了情景构建方法“风险 情景 任务 需求 协同”研究框架对化解关键性问题的重要性,可有效克服以往依靠部门间磨合缓慢提升协调和救援效果的弊端,提升未来地震巨灾应急管理工作效果,提高国家防灾减灾综合能力水平。关键词:地震巨灾应急协同京津冀自主协同情景构建 文章编号 ()中图分类号 文献标识码 收稿日期 修定日期 项目类别 国家社科基金“应急管理新体制下京津唐地震巨灾应急协同机制研究”()资助 作者简介 刘晓静,女,年生,硕士,
3、讲师,主要从事防灾减灾相关研究。:引言地震巨灾是指由地震发生所导致的对人类生命财产造成特别巨大的破坏损失,对区域或国家经济社会产生严重影响的灾害事件。具体数据可参考 国家地震应急预案 对于特别重大地震灾害的描述:造成 人以上死亡(含失踪)的地震灾害。人口较密集地区发生 级以上地震,人口密集地区发生 级以上地震,初判为地震巨灾(国务院办公厅,)。地震巨灾位居自然灾害之首,灾害损失大,影响范围广,往往涉及多个省市,救援难度高,各类救援队伍、救援装备和物资需求量大,“黄金时间”救援紧迫。我国应急管理体制经历了单灾种为主应急管理(年)、综合协调应急管理(年)、综合应急管理(年)等不同阶段。与之相对应,
4、应急协同机制从一开始的科层制组织负责单一灾种的应急管理工作,随着“非典”后的“一案三制”(预案、体制、机制、法制)应急观念初步转变,转由上至国务院下至县市级政府设立的各级应急办专门负责应急协调。在此过程中,应急协同机制依靠临时调动资源基本上能完成协同需求,然 期刘晓静等:应急管理新体制下京津冀地震巨灾应急协同机制关键问题研究而随着社会现代化水平的不断提升,灾害的放大效应日益凸显,协同范围扩大、协同成本增加,协同需求和内容增多,协同要求和标准提高,仅依靠应急办有限的力量难以应对巨灾类突发事件。年,我国组建应急管理部,将国家安全生产监督管理总局、公安部、民政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业
5、局、中国地震局等部门的应急职责整合(国务院办公厅,),明确新的应急管理体制为“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”(滕五晓,)。新体制下应急协同的主体较以往相对减少,协同成本相对降低,提高了应对复杂多变巨灾事件能力。但目前,鉴于地震巨灾的复杂性和广泛性,救援主体尚未能在新体制内得到完全整合,因此地震巨灾一些新的协同问题仍待解决,比如地震巨灾跨区域协同、军地队伍协同、救援与医疗救助等专业队伍内部之间的协同等问题,新的协同机制尚需重新构建(郭景涛,)。地震巨灾应急协同机制内涵诠释“地震巨灾应急协同机制”是指为实现地震巨灾应急的高效统筹,最大限度地减少人员伤亡和财产损失,尽快恢复经济社
6、会体系,在地震巨灾应对全过程中将应急指挥系统、信息、人员搜救、医疗救治、生命线恢复等应急所需的资源合理配置,形成的制度化、程序化、规范化的组织结构关系和运作方式。地震巨灾应急协同机制需要坚持政府统一管理。地震巨灾属于自然灾害类突发事件,往往对社会和人民生命财产安全造成巨大伤害,单纯依靠某一组织、机构或个人根本无法应对,市场也处于失灵状态。地震巨灾应急活动具有不完全的非排他性和非竞争性,属于准公共物品,需要依靠政府力量组织并提供相关服务。地震巨灾应急协同机制是一个复杂严密的运行系统。随着现代社会发展,高层建筑、水电油气管网、基础建设等不断加快建设,产业链和社会功能日趋复杂。地震巨灾自身的突发性、
7、复杂性和易损性,要求应急协同机制快速应对庞大灾害系统引发的各类损失、次生灾害等后果,能解决跨区域跨部门下抗震救灾指挥、地震灾害事件信息共享、救援力量协同响应和增援调度、应急物资支援协调、交通道路联合管控,以及通信、供水、供电、供气等设施应急协同抢通抢险工作等诸多复杂问题。地震巨灾应急协同机制作为社会发展的产物,与社会经济发展水平、技术支撑水平等息息相关。伴随着现代社会的不断发展,城市及城市群日益增多,现代社会风险溢出,风险和危机在不同地区和不同行业之间传递速度逐渐加快,地震巨灾发生后极易导致连锁反应,造成跨区域、跨行业经济损失。反之,地震巨灾应急协同机制的搭建亦受到经济发展水平的限制,经济发展
8、程度越高,各类软硬件技术与设备投入也越高端、智能,应急协同机制也愈加完善,而经济发展程度越低,应急协同机制也会存在“心有余而力不足”等不足之处。综上所述,“地震巨灾应急协同机制”内涵体现在三方面。其中,政府统一管理是前提,只有高效统一的管理,才能有效配置地震巨灾应急协同机制这一复杂严密系统中的各类应急资源;地震巨灾应急协同运行系统是主体,系统中各类参与单位、人员与应急资源构成有机整体,是应急效果的主要承载体;社会经济发展条件和技术支撑水平是关键,应急效率的高低受制于社会经济发展水平的高低,一般而言,经济发展水平高,地震巨灾应急协同效率 中国地震 卷高,技术发展水平越高,越能为地震巨灾应急协同机
9、制提供有力保障,提升沟通效率和效果。新体制下京津冀地震巨灾应急协同的必要性我国 年组建应急管理部,自此步入综合应急管理体制阶段。“综合应急管理体制”是指由政府主导、全民参与的,整合应急资源和力量,涵盖各类突发事件的应急管理体制,强调全灾种、全过程、多部门参与应急管理。自此开始,京津冀三地在诸多领域制定出台了应急联合行动制度,部分建设成果见表 。新体制下京津冀应急协同逐步显现出强大力量,公安、民政、国土资源等多部门应急职责整合,重点解决了以往部门间横向协调沟通成本高的问题,应急协同效率大幅提升(樊海刚等,)。但与此同时,应急主体和应急过程的“全协同”尚未完全实现,跨区域跨部门的更高层次更深入协同
10、机制和模式尚待探索。表 京津冀三地协同联动部分建设成果时间文件具体内容 年 京津冀监测预报业务一体化改革 工 作 方 案(年)河北省地震局会同北京市地震局、天津市地震局、中国地震台网中心、中国地震局第一监测中心联合编制,全面提升京津冀区域的地震监测预测预警能力 年 京津冀民政救灾物资协同保障协议按照协议,三地将以救灾物资保障目标同向、措施一体、优势互补、利益相连为导向,推进建立救灾物资信息互联互通共享平台,制定三地救灾物资协同保障方案;推进三地应急物资信息共享机制建设,探索建立京津冀三地人才培养机制 年 京津冀三地相邻区域交通应急保障联动合作协议书各方遵从“平等互助、优势互补、合作共享”原则,
11、实现协同指挥、资源共享、信息互通、联合演练、联动处置,共同保障重点地区、重大活动和重要通道道路交通安全平稳运行 年 关于加强京津冀三地指挥中心应急联动的工作方案三地指挥中心建立常态工作会商机制,加强业务沟通、信息交流和经验共享 年 京津冀防灾减灾救灾协同发展规划仍处于草拟阶段,目前尚未正式颁布从地震巨灾角度来看,京津冀地区位于我国华北地震断裂带,历史上曾发生三河平谷大地震、唐山大地震等多次重大破坏性地震,属于地震重点防御区。该地区包括北京、天津两个直辖市和河北省,土地面积 ,是我国最重要的政治、经济、文化与科技中心,是经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳人口最多的地区之一(郭其云等,
12、)。区域内人口约 万(第七次全国人口普查数据),人口密度大,地区生产总值 万亿元人民币,约占全国生产总值的 ,经济发展程度及城市化水平较高。随着 年京津冀一体化发展战略的提出及实施,京津冀三地在经济发展、产业结构调整、交通运输、人员流动等方面一体化程度不断提升,牵一发而动全身。三地的地域空间临近性、生命线工程依存性、经济发展一体性等特征凸显,面对地震巨灾威胁时,京津冀三地在决策指挥协同、信息协同、救援队伍协同、医疗防疫协同、转移安置协同、工程抢险协同、社会治安协同、交通管制协同的需求也更为强烈。第一,地域空间临近性。京津冀三地地缘相接,北京市与天津市交界线长 ,与河北省交界线长 (北京市人民政
13、府,),具备协同应急的天然基础。京津冀地 期刘晓静等:应急管理新体制下京津冀地震巨灾应急协同机制关键问题研究域内中央单位及大型经济集团集中,国内外机构和国外使馆办公区聚集,人员跨区域流动显著。地震巨灾带来的交通线路破坏、人员疏散和医疗救援、社会治安维护等诸多困难常常突破地域界限,特别在三地交界毗邻区域。为提升区域整体应急效果,三地边界应急协同难题首待解决。第二,生命线工程依存性。社会生存所必需的能源、运输、通信、用水等基础性工程设施称为生命线系统。这些设施一般通过网络系统,对城市功能、居民的正常生活、社会经济活动起着重要保障作用。京津冀三地随着一体化发展的不断推进,生命线系统的规模和复杂程度也
14、随之迅速发展(李林等,)。以交通运输为例,目前,京津冀“四横、四纵、一环”网格化运输格局基本形成。京唐城际铁路、跨市域轨道交通平谷线(施工中)、京张高铁、津秦高铁、京雄城际、津保铁路等 余条铁路相继建成通车,为三地通行运输带来便利。公路方面,河北与京津打通拓宽“对接路”条(段),与京津连通干线公路达到 条、个接口(北京市交通委员会等,)。如此大容量、大规模的交通运输网一旦遭到地震巨灾破坏而中断,势必会给社会正常运转功能带来极大障碍,除交通设施损毁外,还可能由于灾后避难人群占用交通路线、道路交通事故频发等问题造成人为的交通运输功能中断,至使城市丧失运转功能甚至瘫痪,并可能引发火灾等次生灾害。第三
15、,经济发展一体性。京津冀区域经济整体发展实力强劲,伴随着疏解北京非首都功能措施的大力推进,京津研发河北制造、北京研发津冀转化的产业协同更为凸显,产业链深度融合互补。但京津冀三地经济的高黏合性,也会导致地震巨灾后三地经济损失出现链式效应。例如,唐山作为极震区,工业和能源企业的停产势必造成天津物流行业的供给和需求中断,影响天津的物流行业。而北京众多依赖物流、原材料、能源的企业、机构、集团总部的产业链可能出现中断,造成全国范围乃至全球范围的经济损失和市场动荡。除此以外,唐山和天津作为港口城市,化工企业较多,危化品存储和生产企业震后可能引发的泄露、爆炸等次生衍生灾害会相对突出,跨区域的应急协同显得更为
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