城市轨道交通补贴机制第五章.ppt

城市轨道交通补贴机制第五章政府为什么要对城市轨道交通企业进行财政补贴？如果不补贴会怎样？政府为什么要对城市轨道交通企业进行财政补贴？如果不补贴会怎样？尽管轨道交通项目具有一定经营性，属准公共产品，但因其具有投资大、运营成本高、政府定尽管轨道交通项目具有一定经营性，属准公共产品，但因其具有投资大、运营成本高、政府定价、公益性强等突出特点，全世界地铁企业普遍存在着运营亏损。价、公益性强等突出特点，全世界地铁企业普遍存在着运营亏损。城市轨道交通不能够完全按照市场规则运营，需要在政府监管下，构建一种具有激励性的补贴城市轨道交通不能够完全按照市场规则运营，需要在政府监管下，构建一种具有激励性的补贴机制，以便能够补偿城市轨道交通运营商合理的、必要的成本支出，维持简单再生产和某种程机制，以便能够补偿城市轨道交通运营商合理的、必要的成本支出，维持简单再生产和某种程度的扩大再生产水平，避免运营商不断扩大成本并把这种成本转嫁给乘客、政府和社会，损害度的扩大再生产水平，避免运营商不断扩大成本并把这种成本转嫁给乘客、政府和社会，损害社会整体福利水平。社会整体福利水平。2城市轨道交通财政补贴应考虑的因素城市轨道交通财政补贴应考虑的因素城市轨道交通财政补贴主要受城市轨道交通财政补贴主要受社会公众、政府、轨道交通企业社会公众、政府、轨道交通企业社会公众、政府、轨道交通企业社会公众、政府、轨道交通企业三方面因素的影响，即财政补贴的确三方面因素的影响，即财政补贴的确定需全面考虑社会公众对于轨道交通票价的承受能力、企业对补贴的依赖程度和政府对财政补贴支定需全面考虑社会公众对于轨道交通票价的承受能力、企业对补贴的依赖程度和政府对财政补贴支出的承受能力。出的承受能力。企业对补贴的依赖程企业对补贴的依赖程度度社会公众的承受能力社会公众的承受能力政府对财政补贴支出政府对财政补贴支出的承受能力的承受能力+3补贴要求和补贴依据补贴要求和补贴依据根据城市轨道交通的经济属性，对于城市轨道交通补贴的最低要求是根据城市轨道交通的经济属性，对于城市轨道交通补贴的最低要求是保证轨道交通企业的持续经营，保证轨道交通企业的持续经营，保障社会公共需求的满足保障社会公共需求的满足。因此补贴因此补贴最根本的依据就是轨道交通运营的成本补偿额最根本的依据就是轨道交通运营的成本补偿额将票款收入和成本的差额作为补贴的基将票款收入和成本的差额作为补贴的基准额。在此基础上，将企业准额。在此基础上，将企业降低成本的激励降低成本的激励纳入到补贴方式设计之中，在符合社会利益目标的同时，纳入到补贴方式设计之中，在符合社会利益目标的同时，维持有效率的城市轨道交通企业运营。维持有效率的城市轨道交通企业运营。4轨道交通企业的补贴额轨道交通企业的补贴额SS=C-B其中其中C为轨道交通企业的成本；为轨道交通企业的成本；B为轨道交通运营收益（票款收入）为轨道交通运营收益（票款收入）根据北京交通大学根据北京交通大学“北京市轨道交通票制票价研究报告北京市轨道交通票制票价研究报告”，北京地铁，北京地铁1 1、2 2号线，号线，2003200320052005年地年地铁营运公司的收入主要由票款收入和财政补贴构成；其中，票款收入占了绝大多数，铁营运公司的收入主要由票款收入和财政补贴构成；其中，票款收入占了绝大多数，20052005年甚至达年甚至达到了到了9797。5合理报酬原则合理报酬原则政府在进行补贴时，充分考虑企业经营成本，并将企业利润作为总成本的一个必要组成部分，企业政府在进行补贴时，充分考虑企业经营成本，并将企业利润作为总成本的一个必要组成部分，企业通过政府补贴可达到其通过政府补贴可达到其“合理回报率合理回报率”(即轨道交通公司利润水平主要依据其资本回报率即轨道交通公司利润水平主要依据其资本回报率)。东京地铁采用了该补贴方式。东京地铁采用了该补贴方式。6合理报酬原则特点合理报酬原则特点“合理回报率合理回报率”补贴方式对城市轨道交通企业来说不用担心运营状况，不管运营好坏，政府补贴将补贴方式对城市轨道交通企业来说不用担心运营状况，不管运营好坏，政府补贴将满足企业的基本回报率满足企业的基本回报率该方式不利于调动企业的经营积极性，且政府的补贴压力大。该方式不利于调动企业的经营积极性，且政府的补贴压力大。7盈亏平衡原则盈亏平衡原则政府给予优惠措施、扶持政策，甚至给予财政补贴，以保证城市轨道交通企业在运营亏损期间盈亏政府给予优惠措施、扶持政策，甚至给予财政补贴，以保证城市轨道交通企业在运营亏损期间盈亏平衡。平衡。巴黎地铁采用这种补贴方式。巴黎地铁采用这种补贴方式。巴黎地铁的建设和运营成本基本上都是由公共财政承担，政府通过控制票价来确保社会效益的发挥，巴黎地铁的建设和运营成本基本上都是由公共财政承担，政府通过控制票价来确保社会效益的发挥，同时补贴票价收入与运营成本之间的差额。同时补贴票价收入与运营成本之间的差额。8盈亏平衡原则特点盈亏平衡原则特点盈亏平衡点补贴方式对政府补贴压力相对减少，但企业易产生惰性。盈亏平衡点补贴方式对政府补贴压力相对减少，但企业易产生惰性。9对亏损按比例补贴原则对亏损按比例补贴原则对于城市轨道交通企业的运营亏损，政府只补贴亏损中的一部分，即按一定比例对于城市轨道交通企业的运营亏损，政府只补贴亏损中的一部分，即按一定比例(如亏损额如亏损额8080)给给予补贴，由城市轨道交通企业通过其他渠道或方式解决其余部分，但政府的补贴应保证企业有足够予补贴，由城市轨道交通企业通过其他渠道或方式解决其余部分，但政府的补贴应保证企业有足够的现金流，保持资产适当的流动性，以能够对外举债的现金流，保持资产适当的流动性，以能够对外举债。10对亏损按比例补贴原则特点对亏损按比例补贴原则特点亏损按比例补贴方式虽然在一定程度上对城市轨道交通企业形成激励，迫使其寻求其他方式或渠道亏损按比例补贴方式虽然在一定程度上对城市轨道交通企业形成激励，迫使其寻求其他方式或渠道解决亏损，但会给企业带来较大的运营压力，不利于轨道交通持续发展。解决亏损，但会给企业带来较大的运营压力，不利于轨道交通持续发展。11按旅客周转量补贴原则按旅客周转量补贴原则旅客周转量是城市轨道交通企业运营绩效评价的一个重要指标。旅客周转量是城市轨道交通企业运营绩效评价的一个重要指标。为了在对城市轨道交通企业进行补贴同时，形成对公司的激励机制，政府可采用按其旅客周为了在对城市轨道交通企业进行补贴同时，形成对公司的激励机制，政府可采用按其旅客周转量给予补贴的方式。转量给予补贴的方式。这样可以将政府的补贴与企业经营业绩挂钩，从而调动城市轨道交通企业培植客流和改善业这样可以将政府的补贴与企业经营业绩挂钩，从而调动城市轨道交通企业培植客流和改善业绩的积极性，增强其绩的积极性，增强其“造血造血”功能，增加收入。功能，增加收入。12按旅客周转量补贴原则特点按旅客周转量补贴原则特点按旅客周转量补贴方式可以调动城市轨道交通企业的运营积极性，是一种比较理想的方式，但在实按旅客周转量补贴方式可以调动城市轨道交通企业的运营积极性，是一种比较理想的方式，但在实际操作中对单位旅客周转量的补贴额度难以估计，操作难度较大。际操作中对单位旅客周转量的补贴额度难以估计，操作难度较大。13城市轨道交通补贴的城市轨道交通补贴的实质实质实质实质是界定政府和市场在城市轨道交通中的角色。其补贴分为是界定政府和市场在城市轨道交通中的角色。其补贴分为资本性补贴资本性补贴经营性补贴经营性补贴资源性补贴资源性补贴14资本性补贴就是政府通过直接投资、投资补助等形式，满足城市轨道交通项目的盈利性要求，从而资本性补贴就是政府通过直接投资、投资补助等形式，满足城市轨道交通项目的盈利性要求，从而实现城市轨道交通项目从准经营性向经营性的转换。实现城市轨道交通项目从准经营性向经营性的转换。资本性补贴的优点在于实施较为简便，补贴的力度大，有利于充分吸引社会资金参与城市轨道交通资本性补贴的优点在于实施较为简便，补贴的力度大，有利于充分吸引社会资金参与城市轨道交通项目。但是，资本性补贴对政府融资的压力较大。项目。但是，资本性补贴对政府融资的压力较大。15北京北京4 4号线的号线的PPP(PublicPPP(Public Private Partnership)Private Partnership)模式。该模式的基本思路是把项目的投资分为公模式。该模式的基本思路是把项目的投资分为公益性与经营性，公益性部分由政府投资，经营性部分吸引社会投资。益性与经营性，公益性部分由政府投资，经营性部分吸引社会投资。在北京在北京4 4号线的模式中，地铁车站、轨道和洞体等土建工程的投资和建设，由政府出资的投资号线的模式中，地铁车站、轨道和洞体等土建工程的投资和建设，由政府出资的投资公司来完成，车辆、信号等设备的投资、运营和维护，由社会投资组建的即项目公司来完成。公司来完成，车辆、信号等设备的投资、运营和维护，由社会投资组建的即项目公司来完成。政府投资和社会投资的比例约为政府投资和社会投资的比例约为7:37:3。16政府部门与政府部门与PPP项目公司签订特许经营协议，按照提供服务的质量、安全、效率等指标，对项目公司签订特许经营协议，按照提供服务的质量、安全、效率等指标，对PPP项目公司进行考核。项目公司进行考核。考虑到地铁运营周期的特点，在项目成长期，政府将其投资所形成的部分资产无偿或以象征考虑到地铁运营周期的特点，在项目成长期，政府将其投资所形成的部分资产无偿或以象征性价格租赁给性价格租赁给PPP项目公司，为其实现合理的投资收益提供保障；项目公司，为其实现合理的投资收益提供保障；17在项目的成熟期，通过调整部分资产租金的形式，收回部分政府投资；在项目的成熟期，通过调整部分资产租金的形式，收回部分政府投资；在项目特许期结束后，即项目公司无偿将地铁项目的全部资产移交给政府或续签经营合同。在项目特许期结束后，即项目公司无偿将地铁项目的全部资产移交给政府或续签经营合同。18经营性补贴是对城市轨道交通运营环节的补贴，通过间接的政策优惠或者直接的财政补贴等形式弥经营性补贴是对城市轨道交通运营环节的补贴，通过间接的政策优惠或者直接的财政补贴等形式弥补运营亏损。补运营亏损。19通过各种财税、水电费等优惠政策间接补贴城市轨道交通运营企业是一种较为常见的方式。通过各种财税、水电费等优惠政策间接补贴城市轨道交通运营企业是一种较为常见的方式。从政府财政补贴政策角度分析，间接运营补贴主要通过政策优惠手段来施行，政策从政府财政补贴政策角度分析，间接运营补贴主要通过政策优惠手段来施行，政策“可见性可见性”较低，补贴支出在财政预算中显示不明显，因此，是政府比较愿意采用的一种补贴方式。较低，补贴支出在财政预算中显示不明显，因此，是政府比较愿意采用的一种补贴方式。20上海轨道交通运营中实施了财政退税、房产税减免所得税优惠上海轨道交通运营中实施了财政退税、房产税减免所得税优惠(轨道交通盈利起轨道交通盈利起5 5年内所得税年内所得税优惠优惠)。在成本计提上不提折旧或少提折旧、享受多种经营补贴等。多种经营补贴基本实现了。在成本计提上不提折旧或少提折旧、享受多种经营补贴等。多种经营补贴基本实现了盈亏平衡。盈亏平衡。北京轨道交通采用了用电单一计价、设备更新贴息贷款、技术改造专项财政拨款、土地使用税北京轨道交通采用了用电单一计价、设备更新贴息贷款、技术改造专项财政拨款、土地使用税减免、地下建筑房产税减免等优惠措施，同时在折旧计提、成本核算等方面也给予了实际的优减免、地下建筑房产税减免等优惠措施，同时在折旧计提、成本核算等方面也给予了实际的优惠。惠。广州地铁：采用了用电单一计价、贷款本息政府包干、房地产税费全部减免。广州地铁：采用了用电单一计价、贷款本息政府包干、房地产税费全部减免。21政府财政直接给予城市轨道交通运营企业现金补贴，弥补其政策性亏损，按照补贴的方式以政府财政直接给予城市轨道交通运营企业现金补贴，弥补其政策性亏损，按照补贴的方式以及对运营企业的不同激励与约束力度，可以将直接运营补贴分为以下几种形式：合理回报法、及对运营企业的不同激励与约束力度，可以将直接运营补贴分为以下几种形式：合理回报法、实报实销法，亏损按比例补贴法以及运营绩效指标补贴法等。实报实销法，亏损按比例补贴法以及运营绩效指标补贴法等。北京地铁采用了亏损补贴方式：北京地铁采用了亏损补贴方式：1 1、2 2号线给予全额补贴，亏损多少补贴多少；号线给予全额补贴，亏损多少补贴多少；1313号线和八通号线和八通线不给予直接的补贴，但对亏损实行挂帐方式。线不给予直接的补贴，但对亏损实行挂帐方式。广州政府每年给予地铁广州政府每年给予地铁3 000-5 0003 000-5 000万元的专项补贴万元的专项补贴22针对政府和企业在经营成本及努力程度方面的信息不对称，难以区分政策性亏损和经营性亏针对政府和企业在经营成本及努力程度方面的信息不对称，难以区分政策性亏损和经营性亏损，补贴还可以采用招标的方式，通过竞争机制确定补贴额度。损，补贴还可以采用招标的方式，通过竞争机制确定补贴额度。23尽管从理论上讲，运营补贴竞争招标是一种对市场机制的模拟，能够较好地激励运营企业显示尽管从理论上讲，运营补贴竞争招标是一种对市场机制的模拟，能够较好地激励运营企业显示其真实运营成本及绩效，但是，从实践看，运营补贴竞争招标也存在者很大的局限性：其真实运营成本及绩效，但是，从实践看，运营补贴竞争招标也存在者很大的局限性：一是城市轨道交通运营市场的开放只能是一种有限度的开放，竞争十分有限，缺乏足够的市场一是城市轨道交通运营市场的开放只能是一种有限度的开放，竞争十分有限，缺乏足够的市场竞争主体，难以确保竞争机制充分发挥作用。竞争主体，难以确保竞争机制充分发挥作用。二是城市轨道交通运营收益与城市发展布局及城市交通体系布局有着重大关系，而且运营期限二是城市轨道交通运营收益与城市发展布局及城市交通体系布局有着重大关系，而且运营期限较长，以一次性招标方式确定的补贴额度存在调整难题。较长，以一次性招标方式确定的补贴额度存在调整难题。24资源性补偿最主要的方式就是赋予运营商以沿线房地产开发权或者其他利润较高的经营项目，资源性补偿最主要的方式就是赋予运营商以沿线房地产开发权或者其他利润较高的经营项目，用以增强其盈利能力。用以增强其盈利能力。资源性补偿主要是通过两种途径进行：一是将土地收益等外部收益内部化，二是交叉补贴，资源性补偿主要是通过两种途径进行：一是将土地收益等外部收益内部化，二是交叉补贴，以盈利性高的项目补贴轨道交通运输的亏损。以盈利性高的项目补贴轨道交通运输的亏损。由于资源性补偿是一种隐性财政补贴，并不需要政府直接的财政支出，因而是一种较为常见由于资源性补偿是一种隐性财政补贴，并不需要政府直接的财政支出，因而是一种较为常见的城市轨道交通补贴方式。的城市轨道交通补贴方式。25深圳地铁深圳地铁4 4号线总投资额约号线总投资额约6060亿元人民币，由香港地铁公司以亿元人民币，由香港地铁公司以BOTBOT方式投资建设，特许经营期方式投资建设，特许经营期3030年。年。在在BOTBOT协议中，深圳市政府将地铁协议中，深圳市政府将地铁4 4号线沿线号线沿线290290万万mm2 2建筑面积的土地开发权授予香港地铁公司，建筑面积的土地开发权授予香港地铁公司，港铁公司将在港铁公司将在290290万万mm2 2的建筑面积上建设的建筑面积上建设2.92.9万套住宅和商住楼宇，收益预计超过万套住宅和商住楼宇，收益预计超过1515亿元人民币。亿元人民币。广州地铁拥有地铁沿线部分土地物业开发权。广州地铁拥有地铁沿线部分土地物业开发权。26目前国内都采用了类似目前国内都采用了类似“总额控制、分项考核、超亏不补、减亏分成总额控制、分项考核、超亏不补、减亏分成”的直接补贴方式，即对的直接补贴方式，即对运营企业实际亏损额进行补贴。运营企业实际亏损额进行补贴。每年年初由企业给政府部门上报运营成本、折旧及资产报废预算等成本数据，经过双方谈判确每年年初由企业给政府部门上报运营成本、折旧及资产报废预算等成本数据，经过双方谈判确定补贴额度。定补贴额度。27由于在核定运营成本上的博弈，政府和企业在年初由于在核定运营成本上的博弈，政府和企业在年初“合理成本合理成本”确定上很难达成一致，一般确定上很难达成一致，一般直到年底实际成本发生后才能基本一致，企业有可能把成本做高，以支持自己年初申报的成直到年底实际成本发生后才能基本一致，企业有可能把成本做高，以支持自己年初申报的成本数。本数。这种方法的实质是将政策性亏损和经营性损益混在了一起，对企业经营失去了激励和约束作这种方法的实质是将政策性亏损和经营性损益混在了一起，对企业经营失去了激励和约束作用。用。28国家发改委综合运输研究所副研究员邹斯林认为：国家发改委综合运输研究所副研究员邹斯林认为：“国有国营带来的最大问题，就是效率。国有国营带来的最大问题，就是效率。”地铁运营的亏损，一方面是由于公益性决定了票价低，二是垄断体制下地铁公司缺乏激励约束机制，地铁运营的亏损，一方面是由于公益性决定了票价低，二是垄断体制下地铁公司缺乏激励约束机制，运行效率低。加之地铁运营公司政企不分，和政府形成了互亏的博弈关系。运行效率低。加之地铁运营公司政企不分，和政府形成了互亏的博弈关系。地铁公司以公益性为由，向政府要补贴，而政府由于信息不对称，不知道究竟要补多少，为减少补贴，地铁公司以公益性为由，向政府要补贴，而政府由于信息不对称，不知道究竟要补多少，为减少补贴，只能采取限制企业工资的手段。只能采取限制企业工资的手段。福利水平和管理水平低，使地铁公司员工流动频繁，而企业为留住人才不得不变相搞福利，产生权利福利水平和管理水平低，使地铁公司员工流动频繁，而企业为留住人才不得不变相搞福利，产生权利寻租，内部经营成本进一步扩大。寻租，内部经营成本进一步扩大。“这就形成了一种恶性循环，政府越补越多，企业却越来越亏损这就形成了一种恶性循环，政府越补越多，企业却越来越亏损”，邹斯林说。，邹斯林说。29优点：操作简单，根据企业经营成本状况动态补贴，满足了企业维持经营的盈亏需要。优点：操作简单，根据企业经营成本状况动态补贴，满足了企业维持经营的盈亏需要。缺陷：由于政府很难对企业成本信息进行充分掌握，缺陷：由于政府很难对企业成本信息进行充分掌握，信息不对称信息不对称信息不对称信息不对称造成补贴扭曲，导致补贴失灵。补造成补贴扭曲，导致补贴失灵。补贴大小实际上由政府与企业之间讨价还价决定。因此，企业缺乏降低经营成本、提高工作效率的动贴大小实际上由政府与企业之间讨价还价决定。因此，企业缺乏降低经营成本、提高工作效率的动力（缺乏激励机制）。力（缺乏激励机制）。30 如何解决这一问题？如何解决这一问题？有效分离政策性亏损和经营性亏损引入激励机制