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我国基础设施建设投资规制中的ESG表现调查研究——基于文本分析方法.pdf
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1、49引言作为一种社会先行资本,基础设施建设投资是经济增长的重要前提条件,对经济增长存在外部溢出效应或正外部性1。基础设施建设投资在我国获得了极大重视,并推动了我国经济的高速增长2。我国的实践经验表明,基础设施的超前发展具有“乘数效应”,可通过直接和间接等多种方式促进产出增长、优化经济结构,有力推动经济增长3。由于基础设施具有公共性、基础性和外部性4,当谈到基础设施建设投资时,决策者和投资人不仅需要关注财务回报效益,更要考虑到项目对环境、社会和项目干系人等的影响。而且,基础设施建设投资过程也会产生阶段性的环境、社会和治理等方面影响,更有必要在综合多方面利益因素后再做出建设投资决策。因此,基础设施
2、建设投资除了采取经济性规制手段之外,还要采取社会性规制措施。2022 年国家发展改革委发布的关于进一步完善政策环境加大力度支持民间投资发展的意见(发改投资20221652 号)中,明确指出“充分借鉴国际经验,结合国内资本市场、绿色金融等方面的具体实践,研究开展投资项目 ESG 评价”,为基础设施建设投资规制与 ESG 理念融合指明了方向。环境、社会和治理(ESG)是一种由国际资本市场发展形成的融合多利益相关方诉求的新理念,目的是推动实现可持续发展5。它也是负责任投资理念的延伸和丰富,已成为目前国际资本市场衡量可持续性的重要标准6。其中,环境责任强调投资活动对生态环境的影响及其应对措施,社会责任
3、强调投资活动对社会发展的影响及其应对措施,治理责任则强调投资我国基础设施建设投资规制中的 ESG 表现 调查研究 基于文本分析方法王盈盈1,2*,黄小芸3(1.清华大学公共管理学院,北京 100084;2.清华大学投融资政策研究中心,北京 100084;3.浙江宁波市妇女联合会,浙江宁波 315066)【摘 要】环境、社会和治理(ESG)能给基础设施建设投资规制带来新理念,但是我国现行政策和项目中的ESG表现情况尚不清楚,有必要开展调查研究。本研究以规制政策和项目报告为研究对象,采用文本分析方法,对我国基础设施建设投资规制中的ESG表现进行调查研究。研究发现:规制政策和项目报告中均已有一定程度
4、的有关ESG表现方面的内容,但三个维度之间存在丰富性和完备性等方面的差异;环境影响规制政策最完备,社会影响规制涉及安全评估、职业健康预评价等议题,其他议题未在文本中提及,项目治理规制政策数量最多,展现了我国自主的投资项目治理体系;项目报告中的环境影响责任目标和措施相对完善,社会影响责任目标和措施则因项目和所处情境而异,项目治理责任目标和措施更多体现合规性要求,缺乏项目管理人自主动机。本研究提供了基础设施建设投资规制中的ESG表现调查情况,为我国以公共投资为主导的基础设施领域引入国际流行投资理念提供了决策依据。【关键词】基础设施;建设投资规制;规制政策、ESG表现;文本分析【中图分类号】X22;
5、X50;F13/17【文章编号】1674-6252(2024)01-0049-08【文献标识码】A【DOI】10.16868/ki.1674-6252.2024.01.049资助项目:国家社会科学基金重大项目“加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化研究”(20&ZD092);国家自然科学基金项目“城市公用事业智能化转型合作的政策模型和实现机制研究:基于政府与企业合作的治理视角”(72304166)。作者简介:王盈盈(1985),女,助理教授,博士,研究方向为基础设施投融资政策、政府投资与规制,E-mail:。50中国环境管理 活动对利益相关者的影响及其应对措施。在 ESG 框架下,投资者不仅
6、关注财务回报和经济效益,还会考虑投资带来的多方面综合影响。如果将 ESG 评价工具引入基础设施建设投资规制中,那么能够帮助监管机构和投资者了解一项基础设施建设投资过程和结果的 ESG 表现,有利于引导基础设施建设投资决策形成 ESG 价值取向。但是既有研究更多关注企业 ESG表现,较少关注项目 ESG 表现,研究开展投资项目ESG 评价,需要调查清楚既有政策和项目中的 ESG表现情况。既有的环境影响评价、节能评估审查、重大项目社会稳定风险评估等表明基础设施建设投资规制体系虽未有 ESG 的整合称呼和规定,但已表现出与 ESG相关的评价要素。在探索现有基础设施建设投资规制体系与 ESG 理念融合
7、之前,需要开展我国基础设施建设投资规制中的 ESG 表现调查研究,对于完善基础设施建设投资规制体系和对标高标准国际规则具有重要理论价值和现实意义。为此,本文将以基础设施建设投资的规制政策和项目报告为研究对象,采用文本分析方法,开展我国基础设施建设投资政策和项目中的ESG 表现调查研究。1 文献回顾与分析框架1.1 文献回顾基础设施建设投资问题在 20 世纪 70 年代就开始引起国内外学者的广泛关注。有关基础设施建设投资对经济增长的作用受到了广泛关注,产生了大量实证研究成果。与此同时,基础设施的生产效率研究也备受关注,包括各种效率模型迭代、投入产出视角的基础设施建设投资绩效评价7,以及港口8、环
8、保9等具体领域的评价研究。当前,基础设施建设投资不局限于财务指标、技术经济等方面评价,还包括节能评估、风险评价、效益评价、项目后评价等10。项目评价方法也在不断丰富和精细,包括模糊综合评价法、熵权法、层次分析法等11。有关可持续性的项目评价也一直很受关注。比如,改善民生是城市基础设施可持续建设的重要目标之一,有学者从环境保护、资源节约、人类健康、清洁生产等维度界定了基础设施的可持续性12。实际上,关于可持续性和可持续发展的评价是一种价值观和价值选择的体现,ESG 便是在国际资本市场上多方利益主体共同形成的一种投资“价值选择”。既有文献更多关注企业 ESG 表现,较少关注规制政策和投资项目 ES
9、G 表现,同时,既有文献做了大量有关基础设施建设投资规制中评价工具的研究,推动了我国规制政策和项目实施快速发展迭代,形成了大量政策文本和项目可行性研究报告。但是,我国现行政策和项目中的 ESG 表现情况尚不清楚,影响基础设施建设投资规制采纳 ESG 工具与否的决策,有必要开展调查研究。1.2 分析框架基础设施建设投资的非财务指标评价,实质上关乎基础设施的外部性管理问题。ESG 为认识基础设施建设投资的外部性管理提供了新理念,强调在关注基础设施建设投资效益和回报的同时,要同时关注其环境影响、社会影响和项目治理对干系人影响。基础设施建设投资自身的准公共属性,决定了其需要政府发挥规制和引导作用,才能
10、确保基础设施建设投资的有效、有序和适度超前。本文从基础设施建设投资的政策和项目两个方面开展调查研究,基于回应性规制视角建立分析框架,如图 1 所示。规制政策基础设施建设投资回应项目可行性 研究报告规制图 1基础设施建设投资规制的分析框架基于分析框架,ESG 表现清单梳理分为三个步骤:首先,广泛收集三个方面资料,包括全球倡议组织(GRI)、国际标准化组织(ISO)、美国可持续会计准则委员会(SASB)的信息披露框架,国际主流评级机构明晟(MSCI)、汤森路透(TR)、富时罗素(FTSE)等的 ESG 评级指标体系,以及国际金融公司(IFC)、世界银行(IBRD)、亚洲基础设施投资银行(AIIB)
11、的环境和社会标准;其次,开展基础设施建设投资和 ESG 相关领域的专家访谈和文献阅读,筛选基础设施建设投资规制中适宜的议题及内涵;最后,依托相关部门组织的研讨会议精神,构建了基础设施建设投资的 ESG 表现清单。其中,环境(E)、社会(S)、治理(G)是三个目标,环境影响目标包括资源利用、废物排放、生态保护议题,社会影响目标包括发展效益、减贫效应、稳定就业议题,项目治理目51我国基础设施建设投资规制中的ESG表现调查研究基于文本分析方法标包括管理团队、制度机制、风险应对议题,如表 1所示。表1基础设施建设投资的ESG表现清单目标议题议题内涵参考来源环境资源利用提高能源、水资源及其他资源和材料投
12、入利用效率,促进资源利用的可持续性GRI、ISO、SASB、MSCI、RT、FTSE、IFC、IBRD、AIIB废物排放减少或控制废弃物、污染物排放强度和总量,减少温室气体排放GRI、ISO、SASB、MSCI、RT、FTSE、IFC、IBRD、AIIB生态保护通过绿色清洁生产等技术实现环境友好生产,修复和改善区域生态环境,保护生物多样性和生态资源GRI、ISO、SASB、MSCI、FTSE、IFC、IBRD、AIIB社会发展效益基础设施建成后将促进区域经济社会发展水平GRI、ISO、SASB、MSCI、RT、FTSE、IFC、IBRD、AIIB减贫效应通过征地、移民拆迁及帮扶措施减少贫困发生
13、,促进当地社会福祉和公平IFC、IBRD、AIIB稳定就业基础设施建设投资过程为当地创造就业岗位、给员工健康和安全保障ISO、SASB、IFC、FTSE、IBRD、AIIB治理管理团队项目管理团队具有规范的组织架构、合理的成员能力和素质结构ISO、MSCI、RT、FTSE治理机制项目治理具有全过程决策程序、奖惩激励、监督监管等机制和执行管理制度,保障项目进度、质量、安全,预防贪污腐败现象ISO、MSCI、FTSE风险应对识别各项风险因素并提出相应的风险分担和应对管理措施SASB、MSCI、FTSE2 规制政策的 ESG 表现调查基础设施建设投资规制以政策为主要手段。由于涉及面广、利益相关者多、
14、外溢性强,我国基础设施建设投资领域的规制政策文件数量非常多。本文首先进行政策文本挖掘和样本选择,然后对政策文本进行多个方面的描述统计以呈现 ESG 表现情况,进而以典型文本为例进行政策完备性分析,来判断操作层面的评价内容、规则、程序、监管等流程完善性。由于文本分析仅呈现客观层面的评价结果,文章还辅助采用专家访谈来分析客观结果背后的原因和逻辑。2.1 样本选择本文选取的基础设施建设投资政策主要来源于“北大法宝”法律法规数据库,同时参考相关部委网站政策数据库进行交叉检验,通过“建设工程”“建设项目”等关键词最大范围初步筛选出相关政策文件4296 篇。其中,涉及地方层面的文件数量众多,与中央层面的政
15、策文件内容重复度高。因此,为了保证政策样本选择的代表性和准确性,按照下列原则对政策进行筛选整理:发文主体选取中央国家行政机关等部门,剔除地方层面的政策文件;政策类型主要选取法律法规、条例、办法、通知、公告等,剔除函、批复、报告、领导讲话等;政策内容高度聚焦基础设施建设投资项目前期审批和评价,能直接体现项目建设程序、项目评价内容、项目行政审批事项及要求等;政策文件具有时效性,筛选标注“现行有效”的文件,其中,时间最早的可以追溯到 1953 年,是由原政务院发布的中央人民政府政务院关于在基本建设保护历史及革命文物的指示,最晚截至 2021 年12 月 31 日,时间跨度之大足见基础设施建设投资规制
16、的复杂性。经过手动剔除无关、失效、重复文件,最终梳理得到基础设施建设投资项目前期审批、评价、程序等的有效典型政策样本 660 篇。2.2 描述统计本文通过文本的描述统计,呈现我国基础设施建设投资政策的发文主体情况、ESG 表现及其结构差异等。需要说明两点:自改革开放以来,我国前后经历了 8 次政府机构改革,平均 5 年一次,涉及机构调整、职能转变、编制配备、制度建设等方面。部分政策文件的发文部门已被裁撤、重组、合并或更名,所以在统计发文主体时,使用最新的机构名称来统一编码政策文本;虽然不是所有政策的规制对象都是单一维度的,比如个别政策会同时涉及环境、社会、治理中的 23 个维度,但是对政策的主
17、要规制对象进行分类,将有助于一目了然展现我国基础设施建设投资政策的结构特征。结合文本分析发现,有些政策是针对特定行业的规制,而另外一些政策文件是对所有行业的规制,为此,进一步将文件划分为专一型和普适型。其中,专一型是指针对某一行业或某一部门管辖范围内建设项目出台的政策,普适型是指未就适用范围做特殊说明的政策。规制环境影响的文本数量为 138 篇、占比约 21%,规制社会影响的文本数量为 136 篇、占比约 21%,规范项目治理的文本数量为 386 篇、占比约 59%。可知,环境维度下,普适型政策占比高于专一型政策,占比为 59%;社会维度下,专一型政52中国环境管理 策数量较高,专一型政策占比
18、稍高,为 55%;治理维度下,以专一型政策为主,占比达到 67%。如表 2 所示。表2基于适用范围的基础设施建设投资政策统计适用范围环境社会治理总体数量占比数量占比数量占比数量占比普适型8159%6145%12433%26640%专一型5741%7555%26267%39460%合计13821%13621%38659%660100%政策效力级别主要分为法律、行政法规、国务院规范性文件、部门规章、部门规范性文件、部门工作文件 6 级,从上到下制度刚性依次递减、可操作性依次递增。建设项目管理政策文件均以部门规章、部门规范性文件、部门工作文件为主,由此可见,项目管理政策具有较强的指导性和可操作性。从
19、这一分析维度上看,环境、社会、治理三者具有较高的相似性。但是,从法律文件数量对比可以看出,环境、社会相关的议题在项目全生命周期过程中由法律作为基本保障约束基础设施项目,如表 3 所示。表3基于效力层级的基础设施建设投资政策统计效力级别环境社会治理总体数量占比数量占比数量占比数量占比法律1712%1713%21%365%行政法规32%21%41%91%国务院规范性文件11%21%1041%部门规章6849%8663%29476%44868%部门规范性文件1813%1713%8221%11718%部门工作文件3122%129%31%467%合计138100%136100%386100%660100
20、%我国基础设施建设投资项目前期审批及评价政策的发文主体涉及 50 余个部门。进一步进行分类统计,筛选出单独发布的政策文件有 581 篇、联合发布的政策文件有 79 篇,再对 581 篇单独发布的政策文件中位居前十的发文主体发布的 405 篇文件进行发文数量及其规制类型统计。总体来看,位居前三的发文主体为交通运输部、生态环境部、住房和城乡建设部,发布的文件总数占比 50%。从规制类型分类来看,环境影响的发文主体集中度最高,超过一半的文件由生态环境部发布,多数都是各行业环境影响评价的通用性指导文件;社会影响的发文主体集中度相对均衡,应急管理部发布的文件占比最高;项目治理的发文主体集中度较高,但从发
21、布文件的内容来看,规制的范围仍聚焦于交通运输行业,主要源于交通行业通常项目金额大、周期长、影响广等方面特征。具体如表 4所示。表4基于发文主体的基础设施建设投资政策统计发文主体环境社会治理总体数量占比数量占比数量占比数量占比交通运输部76%139%6531%7519%生态环境部6456%6416%住房和城乡建设部33%1611%4019%5915%水利部1614%43%3316%5313%商务部33%75%3215%4210%全国人大常委会1715%1711%348%农业农村部2713%277%应急管理部2214%225%工业和信息化部157%154%自然资源部54%96%143%合计5110
22、0%152100%212100%405100%2.3 完备性分析结合基础设施建设投资和 ESG 表现等各自特征,以环境影响评价、技能评估作为环境(E)规制完备性分析的对象,以安全评价、职业健康预评价作为社会(S)规制完备性分析的对象。由于项目治理在我国已相对系统,形成了具有中国特色的投资项目管理体系13,不再对治理(G)规制进行完备性分析。对政策的完备性进行分析,需要选择效力层级尽量高的政策文件,故选择环境影响评价法 安全生产法固定资产投资项目节能评估和审查办法 职业病防治法等文件作为案例文本的编码对象。对基础设施建设投资规制政策的完备性分析步骤简述如下:首先,以评价事项命名树节点;其次,对政
23、策文本进行自由编码,按照对原始语句(参考点)文字的理解进行归纳;最后,将自由节点纳入相应的53我国基础设施建设投资规制中的ESG表现调查研究基于文本分析方法树节点。完成案例文本编码后,可以得到各个关键词的参照点数与资料来源覆盖率占比,以反映不同内容文本的规模。结合自由编码范畴,得到规制政策的完备性结果,如表 5 所示。表5典型基础设施建设投资政策的完备性分析结果典型要点参照点数资料来源覆盖率评价规定评价内容评价程序分类管理分级审批监督处罚环境影响评价1741.45%节能评估2423.30%安全评价21.93%职业健康预评价66.39%表5显示,从参考点数、资料来源覆盖率上来看,环境影响评价、节
24、能评估的完备性高于安全评价、职业健康预评价,说明环境(E)评价基础高于社会(S)评价基础。其中,环境影响评价的规定、内容、程序、分类管理、分级审批、监督处罚等流程较为完整,具有操作实施基础。节能评价的完备性次之,虽然在法律效力层面没有形成统一程序,但实际上在各个领域有相应程序和指导文件。在笔者研究过程中开展的一次匿名专家访谈中,一位工程咨询专家提到:“实际上,环境(E)和社会(S)总体上在我国有一定的实施基础。环境(E)的实施会非常顺畅,中国环境规制政策具有与国际接轨的良好基础。但是,社会(S)的实施存在中国特色和话语表达如何转码并与国际接轨的问题。还有一点在于,社会影响责任涉及价值观,在有些
25、议题上可能还会存在争议。”可见,基础设施建设投资规制领域已自发形成一定程度的 ESG 表现,而且部分维度已具有完备性。比如,国际资本市场重点考察的 ESG 投资要点,包括环境影响、安全管理、职业健康和节能评价等方面,在我国基础设施建设投资领域的政策完备性有一定基础。但是,需要指出的是,我国自发形成的 ESG 表现具有中国特色,与现行的国际主流 ESG 评价体系存在差异。3 规制项目的 ESG 表现调查基础设施建设投资项目的决策、实施和评价均以可行性研究报告为对象,结合实地调研从社会发展各方面对其必要性、可行性进行论证。虽然我国并未出台相应的项目绩效标准,可行性研究报告内容也因编制机构、项目类别
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