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推进应急管理体系和能力现代化的制度框架及实践路径:基于社会共治的分析视角.pdf
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1、中 国 应 急 救 援CHINA EMERGENCY RESCUE04 中 国 应 急 救 援应 急 论 坛E m e r g e n c y F o r u m推进应急管理体系和能力现代化的制度框架及实践路径:基于社会共治的分析视角马桔红摘 要随着风险社会的到来与治理现代化的推进,构建有效的应急管理体系成为提升社会治理能力的迫切需要。在传统的政府这一治理主体之外,通过社会共治能够实现治理主体的多元化,丰富治理工具和治理方式,为应急管理提供更多的方案选择与治理策略。社会共治以法律为前提、以平等自愿为基础、以多元主体协商合作为核心,强调党委领导、政府负责、社会协同、企业与公众参与。通过完善社会共
2、治应急法律制度和责任体系、完善信息共享与沟通机制、健全资源保障体系与协同参与机制、健全应急教育制度体系等政策措施,能够为破解应急管理体系和能力现代化过程中法律制度不健全、多元主体协作机制不成熟、评估监督机制不完善等制度困境,从而构建风险社会下的应急管理社会共治体系,推动应急管理体系和能力现代化提供一种制度分析框架。关键词:社会共治 应急管理体系 应急管理能力 现代化 制度框架Institutional Framework and Practical Path to Promote the Modernization of Emergency Management System and Capa
3、city:Based on Perspective of Social Co-governanceMA JuhongAbstract:With the advent of risk society and the advancement of governance modernization,building an effective emergency management system has become an urgent need to improve social governance capabilities.In addition to the traditional gove
4、rnment as the main body of governance,social co-governance can realize the diversification of governance subjects,enrich governance tools and governance methods,and provide more options and governance strategies for emergency management.Social co-governance takes law as the premise,equality and volu
5、ntariness as the basis,and multi-subject consultation and cooperation as the core,emphasizing party committee leadership,government responsibility,social coordination,enterprise and public participation.By improving the social co-governance emergency legal system and responsibility system,improving
6、the information sharing and communication mechanism,improving the resource guarantee system and collaborative participation mechanism,and improving the emergency education system and other policy measures,we can solve the legal system in the process of modernization of emergency management system an
7、d capacity.Inadequate,immature multi-subject cooperation mechanism,imperfect evaluation and supervision mechanism and other institutional dilemmas,so as to build a social co-governance system of emergency management in a risk society,and provide an institutional analysis framework to promote the mod
8、ernization of emergency management system and capacity.Keywords:Social co-governance;emergency management system;emergency management capabilities;modernization;institutional framework在治理现代化浪潮之下,社会共治愈发演变为普适性的制度工具1。现代风险社会环境下,面对各类风险及突发事件的日益频发及复杂性和不确定性,传统的一元主体治理模式已无法满足现代风险社会的治理需求。风险治理不是单一权威强制进行的治理决策,而是
9、需要不同利益相关者的通力合作,它强调多方力量共同治理2,之所以强调合作的缘由在于,依靠合作可以消除政府中心主义引发的治理失效3。党的十八大以来,习近平总书记从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度,提出了完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技应 急 论 坛2024 年/第 1 期/总第 103 期05CHINA EMERGENCY RESCUEE m e r g e n c y F o r u m支撑的社会治理体系。党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”4。党的二十大提出“坚持安全第一、预防为主,建立大安全大应急框架”5。在大安全大应急框架下,包括党
10、委、政府、社会组织、企业、公众在内的各类主体都应当发挥各自优势,通过协商、合作、协调等方式,积极有序高效参与应急工作,建立起良好的互动机制,促进资源共享、信息共享和协同行动,提高社会整体抗灾能力和救援效率,推动实现应急管理体系和能力现代化。具体而言,党委作为领导核心,统一领导和指导各级政府和相关部门开展应急管理工作。政府发挥主导和负责的作用,承担统筹规划、组织救援、资源调配等职责。社会组织积极发挥社会动员作用,通过提供志愿服务、资源整合、高效协同等协助政府开展应急救援行动。企业发挥自身优势和社会责任,通过提供专业技术、紧急物资支援、资金支持等保障应急救援工作顺利开展。公众应当服从指挥并自觉参与
11、自救和互救行动、参与志愿服务等。在我国突发事件应对法中就明确规定了要建立有效的社会动员机制,并将公民、法人和其他组织参与突发事件应对工作上升至义务层面。实际上,公共危机的常态化处理机制本身就蕴含对社会资源的应急动员1。尤其是 2008 年汶川地震、南方暴雪灾害后,我国逐渐形成了以政府为主导、全社会协同的应急管理格局。因此,在未来风险系数不断增加的社会情境下,加快构建应急管理社会共治体系,能够更加科学地做出应对风险的决策、更加高效地治理风险社会下的突发公共危机6。1 社会共治的基本内涵及其在应急管理中的作用1.1 社会共治的基本内涵2014 年,李克强总理在政府工作报告中首次提出“推进社会治理创
12、新,并强调运用法治方式,实行多元主体共同治理”7。学者们也从不同层面对社会共治进行了研究。王名等认为,法治是社会共治的基础,社会共治是一个包括多元主体在内的开放、复杂的系统,其核心是对话、竞争、妥协、合作和集体行动,最终目标是实现社会共同利益8。王春婷认为,社会共治是政府、社会及市场主体,针对某项公共议题进行合作和共同治理的过程,构建了一个包括“五个核心要素”“三个层次”及“八种模式”在内的社会共治认知与实践框架9。夏锦文指出,在现代社会治理领域,政府、社会组织、企业、公民个人等主体,都可以在一定规则的约束下,以不同形式共同行使治理权力3。综合学者们的研究,可以将社会共治理解为一种共同利益、共
13、有权力和共同治理,其优势在于凝聚社会力量、提高治理效能、促进社会的发展与进步,其内涵和特点表现为:一是以法律为前提。法律框架能够确保各个主体在治理过程中权责分明、行为合法、权益受到保护;二是以平等自愿为核心原则。各个主体享有平等的地位和权利参与治理活动;三是以相互交流、共同协商为主要方式。通过这种方式多元主体之间能够达成合作共识、采取集体行动、共同承担责任;四是以实现治理效益最大化为最终目标。不同治理主体通过合作来解决复杂的社会公共问题,为社会提供基础设施、社会保障、公共安全等有效的公共服务,不断提高社会福祉和公共利益。1.2 社会共治在应急管理中的作用社会共治的效率和效能反应出一个国家的治理
14、能力,作为社会治理的重要组成部分,应急管理在各个层面都要贯彻社会共治的理念和实践。尤其是在多元化的风险环境下,社会共治与应急管理的互动耦合更表现为对系统风险的防范和治理。社会共治具有较高的公民参与度、较多的赋权、较好的决策等特点,这些特点使其逐渐成为风险社会中现代化国家治理体系的重要组成部分,也是处理公共安全危机实现善治的有力工具6,社会共治通过多元参与合作机制,充分调动各方力量和资源,弥补政府失灵、市场失灵导致的治理无效,建立起强大的应急治理能力体系。从本质上讲,公共危机的社会共治有利于缓释公权与私权的秩序冲突,降低制度运行的社会成本,社会共治在供给充分的社会治理资源的同时,也会促进危机治理
15、结构的民主化改良1。一是多元化参与和共同责任。社会共治强调应急管理过程中政府、企业、社会组织、公民等多元主体的共同参与和应对,以促进各方资源的整合和利用,实现各方优势互补。各方共同承担应急管理的责任和义务,政府加强责任担当和监管,社会组织提供专业的应急服务,公众加强自身防护和应急措施,形成一种协同共治的良好局面;二是应急信息的共享与传播。随着现代信息技术的快速发展,信息共享与传播的重要性越发凸显。应急管理的全过程都离不开信息共享,应在应急多元主体之间建立起结构优良、运行有效的应急信息协调共享机中 国 应 急 救 援CHINA EMERGENCY RESCUE06 中 国 应 急 救 援应 急
16、论 坛E m e r g e n c y F o r u m制,确保信息传输的畅通,减少因信息孤岛、信息不对称所带来的负面影响;三是防灾减灾救灾。社会共治注重风险管理,强调通过制定科学预警机制、强化企业风险管理、安全生产等,充分发挥社会组织在应急管理中的积极作用,通过教育培训提高公众的灾害防范和应急处理意识和能力,预防、降低灾害的发生和减少损失。强调多元主体在应急过程中的快速响应和救援行动,形成有效协同的救援体系,提高灾害应急响应的能力和效率。促进各方共同参与社会支持和心理援助、灾后重建和社区恢复工作;四是社会监督。社会共治强调信息透明和公开,鼓励政府及相关部门在应急管理中对受灾情况、救援进展
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- 推进 应急 管理体系 能力 现代化 制度 框架 实践 路径 基于 社会 分析 视角
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