中国户籍新规制度改革研究应用报告.doc

中国户籍制度改革研究汇报 财政学09-2班小组组员：雷 磊 5894 曾宇帆 5857 沈 骞 5869 李 伟 5877 邵立志 5863 孙 翔 5882 李文鑫 58 徐 徵 58一、 中国户籍制度现实状况分析 中国户籍制度，有狭义、广义之分。狭义户籍制度是指以1958年颁布中国户口登记条例为关键限制农村人口流入城市要求和配套具体方法。广义户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性方法，和在接收教育、转业安置、通婚儿女落户等方面又衍生出很多具体要求。它们组成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、方法配套、组织严密体系。（一）中国户籍制度变迁 中国户籍管理制度改变大致可划分为3个阶段：第一阶段，1958年以前，属于自由迁徙期；第二阶段，1958年至1978年，为严格控制期；第三阶段，1978年以后，半开放期。 1951年7月16日，公安部颁布了城市户口管理暂行条例，是新中国全国城市统一户口管理制度开始形成标志。1953年4月3日，政务院决定进行全国人口普查，并公布了为准备普选进行全国人口调查登记指示和全国人口调查登记措施，在全国城镇分别实施了两种目标不尽相同户籍管理制度，城市户籍制度偏重于维护社会治安，农村户籍制度关键在于掌握人口数量情况。1955年6月9日，国务院发出相关建立常常户口登记制度指示，明确提出全国户口登记由内务部和县级以上人民委员会民政部门主管。1956年2月，国务院发出指示，要求把内务部和各级民政部门管理农村户口登记、统计工作移交给各级公安机关，至此，全国城镇户籍管理机构得到了统一。1958年1月9日，中国户口登记条例颁布。该条例是全国城镇统一户籍制度正式形成关键标志，也是现代中国户籍制度发展史上关键里程碑。1977年11月8日，国务院批转公安部相关处理户口迁移要求，提出对从农村迁往市镇(含矿区、林区等)，由农业人口转为非农业人口，从其它市迁往北京、上海、天津三市，要严加控制。1984年10月，国务院发出相关农民进入集镇落户问题通知，要求凡在集镇务工、经商、办服务业农民和家眷，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企机关长久务工，准落常住户口，统计为非农业人口，口粮自理。1985年7月13日，公安部颁布了相关城镇暂住人口管理暂行要求，决定对流感人口实施暂住证、寄住证和旅客住宿登记证相结合登记管理措施。1985年9月6日，全国人大常委会颁布实施中国居民身份证条例。居民身份制度实施，加强了对流感人口管理，严密了户口登记管理制度，也为人口管理现代化打下了良好基础。1992年8月，公安部发出通知，决定实施当地有效城镇户口制度。实施当地有效城镇户口制度范围是小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区；对象是外商亲属、投资办厂人员、被征地农民；措施是实施“蓝印户口”。1995年7月1同，经国务院同意小城镇户籍管理制度改革试点方案正式出台。1997年6月10日，国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案。据此方案，已经在小城镇就业、居住并符合一定条件农村人口，能够在小城镇办理城镇常住户口。1998年8月底，国务院下发文件，批转了公安部相关处理目前户口管理工作中多个突出问题意见，作出了四项改革：施行婴儿落户随父随母自愿政策；放宽夫妻分居问题户口政策；男性超出60周岁身边无儿女公民，能够在其儿女所在城市落户；在城市投资、举行实业、购置商品房公民及其共同居住直系亲属，凡在城市有正当固定住所、正当稳定职业或生活起源，己居住一定年限并符合当地政府相关要求，可准予在该城市落户。同时，许可因“农嫁城”而办理市区户口，条件是：结婚满15周年以上；配偶年纪满40周岁以上；配偶系市区内久居(连续20年以上)居民；随配偶在市区实际生活以上；在市区有居住条件。3月30日，国务院在批转公安部相关推进小城镇户籍管理制度改革意见中，明确指出全方面推进小城镇户籍管理制度改革。依据意见要求，10月，全国开始推进小城镇户籍制度改革工作，广大农民在小城镇基础实现了迁徙自由，但农民进入大中城市迁移门槛仍然很高。从10月1 R起，小城镇户籍管理制度改革从试点走向全方面实施。（二）中国户籍制度弊端 中国现行户籍制度，以旧时计划经济为背景，以人为划分大家之间等级差异，强化个人差异待遇为特点，和现代构建友好社会要求已经不相适应。12我们今天在社会生活里于户籍方面遭碰到很多困扰，意味着这个现行制度已经暴露出越来越多问题。具体来说，表现在多个方面：1、配置失衡对中国市场经济发展中城镇劳动力分割造成了人力资源配置失衡。流动是市场经济本质特点，市场经济要依据供求变动，利润趋一直对生产资源作最优配置，在法制许可范围内以市场供求关系改变为轴心去追求利益最大化。这种经济运行内在机理势必需求资金、物料、劳动力自由合理流动，要和完善劳动力市场相匹配。首先，因为中国区域经济发展不均衡，大城市拓展及东南沿海地域经济发展需要大量劳动力来补充，而中国现行户籍制度本质上却和这种市场经济运行基础要求相矛盾，将流感人口排斥在她们所工作和生活城市之外，使城市劳动力市场被人为地分割为正式市场和非正式市场，造成了对于流感人员普遍就业限制，直接恶化了流感人员立足城市制度环境，使大量外来劳动力就业活动转入“地下”，成为打“黑工，建立劳动关系不具正当性，同时政府无法经过加强管理来规范劳动力市场。其次，农民向城市流动并非一个盲目流动，而是理性人自然选择，是“人往高处走I水往低处流”这一自然规律表现。在资源配置空间和地域等级体系中，个人变动或迁移自己户籍所在地是改变自己获益情况关键手段，同时也是取得上升流动机会关键路径。市场经济发展，肯定会引发区域间、行业间利益(收入水平)差异，基于对收益和成本合理计算，在比较利益驱动之下，人口流动能够说是势不可挡，大家肯定要流向收益大条件好地方和部门，而且差异越大其流动性也越大。依据第五次人口普查数据显示，全国现住地和户口登”记地不一致有14439人，扣除市区内人户分离2332万人，全国流感人口12107万人，靠近全总国人口十分之一。是什么力量驱使大家如此大规模迁移呢?相关这一点，现在流行一个“推一拉理论”，该理论认为，迁移者选择迁移过程，是原住地推力和迁入地拉力共同作用结果。迁出地消极原因起着推力作用，把迁移者推出原住地，这些消极原因关键包含：l、自然资源枯竭；2、农业生产成本增加；3、农村劳动力过剩；4、收入水平降低，等等。迁入地主动原因对迁移者起拉力作用，其中关键包含：1、较多就业机会；2、较高收入水平；3、很好文化和公共设施；4、很好受教育条件，等等。在人口迁移中，乡一城迁移通常较为普遍。相关这种迁移原因，刘易斯(wALewis)提出了一个二元发展理论，认为在发展中国家存在着传统农业部门和现代工业部门并存现象，因为传统部门生产所依靠资源是非再生性，经济效益增加缓慢，伴随人口增加，将出现零值劳动；相反，现代部门规模在不停扩大，对劳动力需求将增加，从而为传统部门劳动力转换提供了关键渠道。在市场经济背景下，农村人口向城市流动和城市之问人口流动，其实质是追求收入回报最大化人力资本投资过程，是市场资源一个配置方法。所以，从市场经济基础要求出发，户籍管理制度必需依据市场主导城镇化要求，即必需以实现人力资源市场化配置为目标，进行户籍制度改革和创新。2、制度性障碍阻碍、延缓了中国城镇化和农村人口重心转移。 实现建设社会主义新农村这一宏伟目标，关键在广大农村地域，而要全方面繁荣农村经济，实现农村全方面小康，就必需加紧农村城镇化进程。所谓“城镇化”，就是乡村人口向城镇人口转化，和大家生活方法由乡村型转向城市型一个现象，是伴随工业化而发生经济和人口分布重心向城镇转移，城镇数量和城镇人口快速增加，及其在国家经济和社会生活中作用逐步强化历史过程。推进城镇化关键是为了处理农村人口和劳动力数量过剩问题。一国城镇化，在根本上受制于两个原因，即工业化和制度安排：工业化经过非农产业就业人口聚集促进城镇化，而制度安排则经过对多种经济社会运行规则制订和实施来影响城镇化。农村人口转化需要从两个层次上实现：一是将农业剩下劳动力由农村就业转移到城镇就j业，二是将农村富余人口由农村居住转移到城镇居住。也就是经过非农产业集聚和发展，带动农村多出劳动力和人口转移到城镇，对应减轻农村自然资源负载率，并使转移农村人口和劳动力逐步和农业脱离关系。在相当长一段时间内，城镇二元户籍制度存在，加深了城镇二元经济对立。中国过去几十年做法是，将农业提供工业原料从农村集中到城市，而将农村劳动力阻挡在城镇之外。结果工业发展确实比较快，不过城镇化进程却严重滞后。即使现在非农产业增加值在中国生产总值中所占比重己达85左右，世界上也没有认可中国已经实现了工业化，我们自己也不认为中国已经实现了工业化。究其原因，就在于中国非农产业远远没有吸纳和消化过剩农业劳动力，表明中国非农产业发展还很不充足。，中国城镇人口占总人口比重仅为377，农村人口比重仍然高达623。首先，一批农村集镇和部分中小城市周围乡镇企业快速发展，农村剩下劳动力大量向城镇集聚，但户籍制度限制，使她们一直以农民身份从事非农产业，并不能成为完全意义上城市产业工人而实现向非农产业真正转移。其次，城市国营经济和集体经济也得到快速发展，但不许可向农村招收工人，而只能优先安排城镇待业青年。这么，使这两部分人及其随从人口不能立即转为城镇人口，严重地阻碍了城镇化发展。没有城镇化，不可能从根本上处理农村人口过剩问题。世界城市化发展经验已经表明，城市建设和发展根本步骤在于改革和管理，在于把城市空间和城市功效载体作为资源和商品，面向市场，用市场经济手段对城市中多种形态资源进行集聚、重组和营运，而不是简单采取限制人口进城方法。第五次全国人口普查资料显示，全国最少有10人口户籍身份和她们所从事非农职业、居住地实际情况不一致。这些久离户口所在地、普查登记时居住在城镇人口，不少已经是名副其实城镇常住人口。从法律上讲，她们即使作为农村剩下劳动力已完全或不完全转移到二、三产业，但作为农村剩下人口却并没有由农民转换为市民，就因为在制度安排下她们仍然是农业户口。3、角色错位现实生活中职业和身份分离产生社会实体性农民和制度设置性农民角色错位。 身份是和社会位置相一致权力、责任和社会预期等一系列原因集合。“身份认同迷惑”，就是指这多个方面模糊，结果肯定是造成无所适从。目前中国农民群体在城市小区身份则是处于这么一个“迷惑之中。农民首先是一个社会实体性存在。作为社会实体性农民是指一个农业生产经营性职业和和此相适应一个乡村社会生活方法统一。从“职业”角度看，农民关键以劳动力分布产业差异为标准，广义农民包含在第一产业从事种植、养殖(农、林、牧、渔业)和副业等生产经营活感人，狭义农民仅指种植业农民。农民同时也是一个制度设置性存在。农民和非农民作为一个制度设置，是和特定社会规范对大家社会关系及其权利义务要求相联络，在制度设置下对农民和非农民界定标准就是作为社会规范户籍制度等身份性制度要求：农民就是有农业户口或其它农民固定身份人。首先很多农民离开土地从事工商业，大量农民终年在城市打工或在乡镇企业从事工商业生产，她们已经不是农民了，或最少在她们打工期间临时已经不是农民了，不过我们仍然要把她们称为农民，因为她们有农业户口，这些有农业户口人，被称为“农民工和“农民企业家”等等；其次，在农村生产和生活国有农场职员、军垦场职员，她们从事是农业生产经营活动，不过我们并不把她们称为农民。这类对农民界定分歧反应了作为社会“社会实体”意义上农民和作为“制度设置”意义上农民相分离事实。制度安排惯性使改变了生活场所和职业农民仍然游离于城市体制之外，她们虽常年外出，但又“移而不迁”；虽进入了城市，加入了产业工人队伍之中，但又不被城市社会所认同，仍然保留着制度限定农民身份，造成了城市外来人口生活地缘边界、工作职业边界和社会网络边界背离，使得大量农村人口在城市里处于非城非乡、进退失据尴尬状态。因为在中国现行户籍管理体制背景下，农民流动群体实际上属于非制度化迁移者，即她们迁移行为并未得到权威制度认可。尽管她们已经在城市居住、生活、工作或经营，似乎身份对正常生活和工作并没有过多影响，不过，她们摆脱不了自己身份正当化困扰，不能融入城市社会，无法经过和城市居民社会交往、人际没有她们所在城市小区意识，对所生活城市小区没有归属感和认同感，正是这种不确定性，让她们更难以确定自己在城镇生活预期。所以不能够有效激发个人主动性、发明性和开拓进取精神。怎样依据中国社会发展实际需求，立即调整制度设置，实现社会实体性农民和制度设置性农民在更高层次上统一，使社会实体性农民真正成为农业生产经营者，使从事工商业生产经营制度设置性农民真正转变成为市民，是中国以后统筹城镇经济社会发展基础目标和要求，同时也是户籍制度改革动因之一。4、管理缺位户籍管理缺位带来预期目标和实际效果偏离。 户口登记和管理是掌握人口信息、了解人口事件变动情况关键路径和手段。从国家制度条文来看，户口登记管理关键是为了证实公民身份、维护社会治安、保障公民正当权益，和提供正确人口信息。但从该制度实际实施情况来看，可能更偏重于管，而轻视社会性、法律性和公益性服务功效。伴随市场经济发展对人员流动需求量增大，传统二元户籍管理结构，已不能对现有些人口进行有效管理。它不仅人为制造了公民初始机会不均等，也不能真实反应中国人口地域分布、劳动力产业组成情况及城市化水平，造成人口信息统计失真、登记不全，人户分离问题突出，流感人口管理难度加大等很多问题。至今全国仍有相当数量“空挂户”“双重户口”和“口袋户口”等等。还有不少是城镇问“三无游民”，无固定住所、无稳定职业、无正当收入，这些游离于城镇间游民同时也给社会带来了极多不安定原因。包含居民使用身份证也有不少问题，丢失、损坏、冒用、涂改、伪造全部很普遍。16周岁以下人口无证可用，这些全部给户籍管理带来很大困难。我们以基层建制镇行政小区来加以分析就能够看到，基层户籍管理体制是派出所小区居委会两级管理、公安系统基层镇政府两块管理模式。从整体上看，镇派出所似乎是统一管理全镇户口，掌握全镇人口事项变动情况；然而在具体工作实际中，派出所功效却更倾向于维护社会治安情况，户口管理仅仅只是一个能够提供数据帮助手段而已。小区人口具体统计和管理其实关键是经过半行政性基层组织小区居委会帮助完成。派出所则对这些工作进行核实和认可，因为她们代表是法律权威认定。而居委会工作本身更倾向于城镇社会性、公益性民政事务，行政性任务关键是和国家计划生育政策相关联。派出所不是居委会上级机关，不能直接领导和监督户口登记和管理方面工作，居委会也无须对派出所下达任务精益求精。体制和机构不统一，意味着各自追求目标和实施方法存在着一定差异，同时由此造成对户籍管理所提供人口信息是否含有可靠性怀疑也就不足为怪了。在全国第五次人口普查中发觉，瞒报、拒报、漏报现象严重，光湖南省应该登记人口就少了近千万，北京市全市有291万人居住地和户籍所在地分离，浙江奉化市人户分离者达成200多万，重庆市死亡人口未被注销者统计有13万，中西部地域农村相当一部分人有籍无户，“空壳现象十分突出。可见，经过基层户口登记渠道取得人口信息，和实际人口相差太远，正确性不能确定。从另一个角度来看，制度安排本身就没有处理好实现这个公益性社会功效条件。或说，制度没有从被管理者实际情况和行为选择趋向去考虑，而更多从管理者本位立场来考虑问题，这么就难免会出现制度目标估计和实际效果之间存在较大偏离。互动培养起城市文明所需要现代思维和意识，这么就会使她们只有乡土意识而