数字政府建设的理论基础、热点议题与发展趋势.pdf
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1、西安交通大学学报(社会科学版)2 0 2 4年1月 第4 4卷 第1期D O I:1 0.1 5 8 9 6/j.x j t u s k x b.2 0 2 4 0 1 0 0 5【收稿日期】2 0 2 3-0 9-0 8。【修回日期】2 0 2 3-1 1-2 3。【基金项目】山东省教育厅青年创新团队计划项目(2 0 2 2 RW 0 0 3);山东省社会科学规划项目(2 2 AW J 3 5)。【作者简介】孙宗锋(1 9 8 8),男,山东大学政治学与公共管理学院教授,博士生导师,国家治理研究院研究员。数字政府建设的理论基础、热点议题与发展趋势孙宗锋1,2,秦瑞楠11.山东大学 政治学与公
2、共管理学院,山东 青岛2 6 6 2 3 72.山东大学 国家治理研究院,山东 济南2 5 0 1 0 0开放科学(资源服务)标识码(O S I D)【摘要】作为国家治理体系和治理能力现代化的重要驱动力量,数字政府扮演着实现数字中国、网络强国、智能社会等重大战略目标的支柱角色。政府数字化转型不仅是技术的简单运用,还蕴含着技术与政策、组织的互动过程。围绕数字时代“技术治理平台治理协同治理整体性治理”的理论基础演变路径,从政策指引、组织保障与技术治理三个视角系统梳理数字政府的研究热点。研究发现,以数字技术和数字素养为基础的数字政府实践重构了政府的职责边界和治理模式,推动了组织管理的深刻变革。进一步
3、明确了未来数字政府建设需要重点关注的研究议题:兼顾顶层设计与地方能动的政策设计,整体协同的组织保障机制与数字治理的技术支撑。【关键词】数字政府;政府治理;数字技术;数字素养;数字化转型【中图分类号】D 6 3 【文献标识码】A【文章编号】1 0 0 8-2 4 5 X(2 0 2 4)0 1-0 0 4 2-1 0 近年来,国家层面高度重视借力数字技术实现治理体系与治理能力的有效提升。2 0 1 9年1 0月,党的十九届四中全会明确提出推进数字政府建设,2 0 2 2年印发的 关于加强数字政府建设的指导意见 更是系统阐明了新时代数字政府建设的方向,为全面开创数字政府建设新局面作出了系统谋划。将
4、数字技术广泛应用于国家治理,是建设数字中国的应有之义和必然要求,对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。数字政府是政府为适应和推动经济社会数字化转型,对政府治理理念、职责边界、组织形态、履职方式及治理手段等进行系统发展和变革的过程1,其核心目标是依托数字技术保障公共服务、提升管理效率、优化服务体验,促进公民与政府的积极互动。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要驱动力量,数字政府扮演着实现数字中国、网络强国、智能社会等重大战略目标的支柱角色。在实践层面,从“三金工程”“政府上网工程”“两网一站四库十二金”“互联网+政务服务”,再到如今的数字政府,中国“数字政府”建设实现了从被动公开信息
5、到主动提供优质服务的根本性变革。实践越进步,就越需要相关理论的系统指引。然而,国内外学术界对于数字政府建设的理论构建、热点议题及发展趋势等基本问题缺乏总结提升与理论指导。基于此,本文拟系统梳理国内外有关于数字政府的相关研究,助力中国特色数字政府实践创新。一、数字政府建设的理论基础以大数据、云计算、物联网、人工智能等为代表的数字技术迅猛发展,数据密集型科学范式不断涌现,不仅催生了公共管理领域的范式变革,也对政府形态和治理方式提出了新的要求。数字时代治理理论的出现显著推动了公共管理的发展,而数字政府建设则是该理论在公共管理领域实践的重要表现。随着政府数字化转型的不断深入,数字治理理论也在不断发展演
6、进,经历了从技术治理、平台治理、协同治理到整体性治理的迭代发展,如图1所示。需要指出的是,数字治理理论之间并非互斥或互替,而是相互嵌入、互为补充的关系,在数字政府建设的各个阶段发挥不同作用。24h t t p:s k x b.x j t u.e d u.c n孙宗锋,秦瑞楠 数字政府建设的理论基础、热点议题与发展趋势图1 数字治理理论的发展(一)技术治理技术治理是关于如何有效运用和管理技术以解决社会问题的理论体系。它强调将技术作为治国理政的工具,实现公共利益最大化和社会目标。该理论体系主张将社会和公共事务管理还原为技术性的操作,以理性化的模式高效地实现治理目标。换言之,将科学技术应用于社会治理
7、和公共政策中,以优化社会运行效率。然而,技术治理本身存在一定的局限,该模式强调效率导向和专业主义,过度追求技术理性,缺乏对组织机构和规则体系的灵活性调整,使得数据孤岛、数据壁垒等实践挑战也随之出现2。在政府数字化转型过程中,由于技术治理理论过于强调数字技术的工具价值,侧重于“业务数字化”,没有从根本上关注技术嵌入到政府与政策的可能性,无法有效实现数据的共享、开放和便利可及。表面上,政务手机应用软件(A p p)的数量明显增加,然而,缺乏连贯性与整体性,忽视了不同治理情景中治理技术的适配性,导致单一治理技术与多元化治理场景之间的矛盾。技术治理往往着重运用技术手段来管理和监控,忽略了利益相关方诉求
8、的复杂性。因此,致力于系统化、集成性的治理模式成为迫切需求,整合了各类数据、业务流程,具备系统性特征的平台治理模式应运而生。(二)平台治理最初源自企业管理的“平台”一词,特指用于促进商业供应链协同与商务生态运行的数据支持平台3。一方面,平台是一个提供服务、产品或信息交流的基础结构;另一方面,平台也是一种组织结构和治理模式,如平台可以通过增强“块”对“条”之间的影响力,开辟“向上协同”的治理空间,还可以推动政府、社会和公众之间全方位随时互通。尽管平台政府切实推进了政府内部数据共享、业务统筹优化和管理,对外面向公民提供智慧政务服务,然而,平台政府实践仍然面临包容性难题和技术韧性难题4。在数字政府建
9、设实践中,平台融合是基础、业务协同是根本。虽然平台治理打破了传统政府管理中条块分割、各自为政的格局,促进各方参与和协作,但仍在底层数据流通、数据共享以及“一网通办”“一网监管”等方面存在局限。首先,治理权力分散和决策复杂性问题降低了平台的治理效率,由于多方参与,决策过程可能延迟且难以达成一致。其次,信息不对称和信息过载也构成了挑战,确保各方获取准确、及时和可靠信息以支持决策变得尤为关键。最后,平台治理过度强调平台集成,忽略了线上线下协同、多元主体协同。因此,协同治理显得至关重要。(三)协同治理协同治理理论是以协同学与治理理论为基础的交叉理论。协同治理作为公共管理领域的一种治理安排,强调政府与非
10、政府组织、市民、企业等多元主体之间的合作与协同,通过资源整合、信息共享和协同行动来制定或执行公共政策,解决复杂的公共问题5。协同治理理论的发展历史悠久,但由于政府科层体制固有的僵化复杂,其在实际应用中仍然存在诸多困难,这也更加突出了协同治理的价值,因此基于中国情境的协同治理研究数量迅速增加。在数字政府建设过程中,数字技术充分赋能协同治理,促进政府、社会和市场之间的协作,形成一个技术、业务、数据和空间相互融合的治理生态,从而推动不同层级、不同地区、不同部门和不同业务之间的有效协调和配合。协同治理不仅强调各方之间的协作和合作,还关注线上线下的协同,通过建立合作、激励与考核机制,协商决策和信息共享等
11、途径,促进各方之间的有效沟通,构建更加全面有效的治理生态。当前,数字政府的高效协同还面临挑战。第一,在组织机制层面,数字化职责分散在各政府业务部门,缺乏强有力的组织机构和工作协同机制。第二,线上线下业务协同依然面临壁垒。例如,在政务服务数字化转型的实践中,政务服务数字化标准、规范不健全,导致系统设计与现实契合度不高,协同过程中出现流程断层、线上系统使用率不高的问题。第三,在法律法规层面,规则的动态调整与新技术新手段快速应用之间不适配,这一不协调的核心问题在于新兴数字技术的引入超越了现有法规和政策的规制能力。在此背景下,整体性治理的重要性逐渐凸显,该理34西安交通大学学报(社会科学版)2 0 2
12、 4年1月 第4 4卷 第1期念以满足公民需求为核心,以数字技术作为治理工具,强调协同、整合和责任,促使各种治理主体实现协调一致的治理目标;同时,推动不同治理层级、区域以及公私部门的协调,整合碎片化的协同责任机制和分散的信息系统,塑造一种以整体性治理为导向的政务服务模式。(四)整体性治理作为一种新的治理范式,整体性治理受到了学术界的广泛关注。早期,P e r r i等63 7-3 8以英国政府的改革经验为基础,率先提出整体性治理理念。这一理念以满足公民需求和解决问题为治理核心,强调在不同政府层级之间以及政府内部不同部门之间进行纵向和横向的整合,注重协调治理目标与手段的关系。同时,整体性治理依赖
13、信息技术的运用,不断推动“从分散到集中,从部门到整体,从破碎到整合”,从而塑造了一种以整体性治理为导向的政务服务模式,在此理论指导下的政府改革是一种包括政府治理理念、运行机制、组织结构等方面在内的整体性策略7。以协调与整合为核心的整体性治理理念对中国数字政府建设具有普遍性启示,借助先进的数字技术,加速信息的传输速度、改善信息的处理方式,不断优化政府的组织结构和治理职能,从而进一步推动在整体性政府架构下的数字政府建设,增强数字政府治理行为的整体性与联动性。首先,在政府数字化转型的实践过程中嵌入技术治理理念,政府借助新一代信息通信技术,推进数字基础设施建设、构建数据资源体系,为数字政府建设提供底层
14、保障。其次,倡导多元协同治理,强调多元组织的互动,通过数字化平台促进不同主体参与治理,实现信息共享、资源整合和协同决策。同时,为应对政府治理面对的新问题,D u n l e a v y8提出了数字时代治理理论,认为数字时代治理应重新整合各个方面的资源,以满足不断变化的利益相关者的需求,以“整体性治理”优化顶层设计,完善政策基础,聚焦政府组织体系运作的整体性与协调性,再以技术为支撑,推动整体政府建设。二、数字政府建设的热点议题根据上述理论,本文从政策引导、组织保障、技术支撑三个维度系统梳理数字政府建设的热点议题,具体如图2所示。政府数字化转型是一个复杂的过程,不仅是技术的简单运用,还蕴含着技术与
15、政策、组织的互动过程。政策指导技术应用,技术需要适应政府机构的组织结构和文化,组织需要与政策和技术保持一致。只有三要素紧密互动、协调和匹配,数字政府建设才能有效推进,提供更精准的公共服务,作出更加科学的决策。图2 数字政府建设的热点议题(一)政策视角下的数字政府研究公共政策视角下的数字政府研究要回应如下基本问题:数字政府的转型与发展离不开公共政策的引导和支撑,数字政府的有关政策如何被制定?数字政府政策内容在各国之间的差异、数字政府政策扩散的机制、数字政府政策的执行过程与模式、数字政府的有关政策如何评估?数字政府相关的政策由于融合了技术、利益、政治与公民诉求等多重因素,呈现出与常规公共政策不同的
16、特点。因而,常规的政策研究议题在数字政府领域可以找到经验证据,反之,数字政府领域的政策发现也可以推动一般公共政策理论的发展。首先,数字化战略的深化发展对社会既有的运行方式、制度规则以及组织模式和架构产生了巨大冲击。在这一背景下,政策制定需要具备数字化的底色,用以重塑制度规范和组织机构,从而建立与数字生产力相适应的顶层制度和生产关系。近年来,中国政府高度重视数字政府建设的战略部署。2 0 1 9年,党的十九届四中全会明确提出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技44h t t p:s k x b.x j t u.e d u.c n孙宗锋,秦瑞楠 数字政府建设的理论基础、热点议题与发展趋势术手
17、段进行行政管理的制度规则”。2 0 2 2年以来,中共中央、国务院相继印发 关于加强数字政府建设的指导意见 数字中国建设整体布局规划,进一步明确数字政府建设的总体要求、目标和主要任务,明确数字中国建设的整体布局和推进方向,强调数字政府、数字中国建设是主动顺应经济社会数字化转型趋势。一系列政策的陆续出台,为数字政府建设营造了有利的政策环境,同时引发了学界的广泛关注。其次,各国数字政府政策的制定和实施呈现出明显的区域性差异。英国在2 0 1 2年推出“政府数字战略”,强调“数字政府即平台”的理念9。同年,美国发布“数字政府战略”,韩国也实施“智慧政府实施计划”。马亮1 0以新加坡智慧国计划为例,总
18、结了新加坡政府在大数据技术利用方面的主要特征与关键问题,从顶层设计与战略规划、政府激励与学习创新以及公众参与和社会共享三个维度出发,探讨了新加坡的经验,对中国政府使用大数据提供有价值的参考。江小涓1 1对中国场域下的数字政府建设内容进行系统性探索,指出要以数字政府建设引领和支撑高水平数字中国建设。黄璜1 2认为中央层面相关政策演变划分为三条主线,即顶层设计、工程与试点以及服务与监管,而政策演变的特征则可归纳为核心目标、顶层设计、政策议题、业务架构和技术基础等五个方面,其对数字政府战略定位及政策研究方向进行了深入探讨。与此同时,中国数字政府建设需要关注数字政府的概念化和建设水平评估、组织间数据共
19、享与业务协同、政商关系与数字政府共建、数字政府建设水平的影响因素、数字政府的用户使用和合供五大关键问题1 3。最后,强调数字政府政策的创新扩散在政府深化数字治理中的重要作用。已有研究多从府际权力运行模式、府际关系视角下政策创新扩散机制等方面加以分析。此外,一些具体的微观政策也值得进一步探究,以夯实中国数字政府转型的政策基础。例如,人脸识别政策的跨域比较分析、C h a t G P T的限制与约束政策、算法公平与数据安全政策等。(二)组织保障下的数字政府推进过程研究政府数字化转型重新定义了政府的角色和职责,重塑了政府的组织结构、职责边界,推动政府由传统的行政管理模式逐步转向以数据驱动为核心的服务
20、型政府模式。组织保障视角下的数字政府研究要回答三个核心问题:数字技术对组织结构带来何种影响?差异化的数据治理机构在推动数字政府战略上的绩效差异如何?何种组织设计有助于推动整体性数字政府建设?首先,以权责变化为特征的组织结构调整,以适应数字技术的快速发展。随着工业化“物理空间”的政府形态向大数据时代“数字空间”的政府形态转型,建立在层级责权关系和信息逐级传递基础之上的传统政府结构和运作模式已难以适应1 4。在这种背景下,数字政府以平台化转型为核心,致力于构建适应数据整合共享的扁平化组织结构,以更好地服务企业和民众,实现多中心治理目标。充分发挥数字政府中科层制组织模式与扁平化组织模式在政府决策和执
21、行中的优势,使得政府决策与政府执行能力得到最大化提升。其次,技术的发展优化了政府内部职责。得益于数字化技术,政府不断再造治理流程、优化服务方式,降低交易成本,提升资源利用效率,为重构政府职责及部门间关系提供了必要的技术支撑。更为重要的是,在数字治理推进过程中,数字赋能的作用愈发凸显,政府部门的主体结构、互动关系、行动空间、制度权责与业务流程边界发生明显变化,这不仅有助于实现政府内部的良性互动,更能够促进多元价值的凝聚,实现治理效果的全方位提升。数字技术也在重塑政府职责的外部边界,政府越来越多地关注数据融合与智慧化服务,致力于解决信息分散化、政务应用零星化、服务断层的困境治理,畅通数据要素在政府
22、、社会、市场及公民之间的流动1 5。数字技术还重构了公民参与政府治理的方式,使得传统的线下参与向线上参与转变,实现政府和公民自主选择与互动的新形式,使职责配置呈现向市场、社会延伸的特征,进一步提升了数字治理的效能。最后,数字技术推动数据治理模式的创新。一方面,国家组建国家数据局,负责协调推进数据基础制度建设,统筹数据资源整合共享和开发利用,统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。张克1 6基于政府职责体系理论视角,阐释了数据行政管理的基本内涵,系统分析了中央部委层面数据行政管理的宏观管理和具体管理职责配置情况。另一方面,各级政府正加速推进数字化转型,形成了不同地区不同层级政府之间相互
23、借鉴、竞相发展的良好局面,已涌现一批具有引领性、示范性的创新治理模式。构建“横向协同、纵向联动”的组织模式成为数字政府转型的组织保障基础,如何借力全新的组织模式推动数据治理、算法治理与平台治理至关重要。已有研究将“一网通办”视为深化政府治理、构建数字政府的关键着力点。这一模式形成了全链条服务平台、双引擎并驾齐驱、全媒体沟通反馈、多主体协同合作的数字政府架构体系和数字治理生态1 7。基于政务改革的“浙江经验”提出地方政府数字化转型的全新理念、建设方案及改革54D i g i t a l g o v e r n m e n t:b u i l d i n g a 2 1 s t c e n t u
24、 r yp l a t f o r mt ob e t t e rs e r v e t h eA m e r i c a np e o p l eE B/O L.(2 0 1 2-0 5-2 3)2 0 2 3-1 0-1 8.h t-t p s:/o b a m a w h i t e h o u s e.a r c h i v e s.g o v/s i t e s/d e f a u l t/f i l e s/o m b/e g o v/d i g i t a l-g o v e r n m e n t/d i g i t a l-g o v e r n m e n t.h t m
25、l.参见h t t p s:/m o i s.g o.k r/c m m/f m s/F i l e D o w n.d o?a t c h F i l-e I d=F I L E_0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2 3 9 4&f i l e S n=0。西安交通大学学报(社会科学版)2 0 2 4年1月 第4 4卷 第1期愿景目标,进而打造整体智治现代政府,为地方政府治理能力现代化探索“先行”发展路径1 8。还有研究选取全国数字政府建设具有良好示范效应的“数字广东”为典型案例,探讨地方政府如何将数字时代的外部环境优势转化为提升政府内部治理效能的实践经验1 9。此外,有研究基于数
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