深化乡镇综合行政执法改革的实践与思考 (1).pdf
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1、行政科学论坛202403本刊特稿行政科学论坛党的十九届四中全会将“坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系”列入新时代中国特色社会主义制度谱系。习近平总书记在党的二十大报告中指出,法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程,要转变政府职能,完善基层综合执法体制机制。乡镇综合行政执法作为行政执法的“最后一公里”,是深化基层管理体制机制改革、完善基层治理体系、建设法治政府的重要一环,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础性工作。近年来,河南省商丘市委编办深入贯彻落实中央、省关于深化基层管理体制改革各项要求,积极推进乡镇综合行政执法改革,着力构建权责明晰、
2、运行高效、执法有力的基层综合行政执法体制,切实将体制机制优势转化为基层治理效能,积累了符合商丘市情的实践探索经验。一、乡镇综合行政执法改革背景(一)综合行政执法改革是推进基层治理体系和治理能力现代化建设的必然选择统筹推进综合行政执法改革是深化行政管理体制改革的重要内容之一,其目标是解决行政执法存在的队伍繁多、多头执法以及执法扰民等问题;从更深层次来说,综合行政执法改革也是适应社会经济发展、实现治理优化协同高效的现实需要,是转变政府职能、优化营商环境、提升地方政府特别是基层政府服务监管能力的重要抓手。这项改革对于构建“精简、统一、效能”的行政管理体制,建设法治政府,提升国家社会治理能力有着重要意
3、义,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程和必然选择。(二)综合行政执法改革是破解基层治理难题的迫切需要随着城镇化建设与乡村振兴全面推进,困扰基层高质量发展的深层次问题不断涌现,原有的治理手段已不能适应新时代基层社会发展需求。乡镇政府和职能部门迫切需要解决“看得见,管不着”和“管得着,看不见”等突出问题。因此,需要开展综合行政执法改革,推进行政执法权限和执法力量向基层延伸,通过成立乡镇综合行政执法大队,实行“一支队伍管执法”,彻底打通基层行政执法中长期存在的“中梗阻”现象。(三)综合行政执法改革是推动经济社会高质量发展的重要手段乡镇作为我国行政管理体制的基层基础,是党和政府联系人民群众的
4、纽带,是改革的关键末端,也是综合行政执法改革最基础、最重要的实施单元。深化乡镇综合行政执法改革,打造一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的综合行政执法队伍,建立健全覆盖县乡的执法制度体系、执法管理体系、执法协调体系、执法监督商丘市委编办课题组深化乡镇综合行政执法改革的实践与思考4行政科学论坛本刊特稿202403行政科学论坛体系和执法保障体系,能够变末端执法为源头治理、变被动管理为主动服务,最大程度保障群众和企业的合法权益,持续优化营商环境,全面推动基层经济社会持续健康发展。二、商丘市乡镇综合行政执法改革实践(一)探索可行路径,破解基层执法改革思想不解放的问题2019年以前,商丘市没有设置
5、乡镇综合执法机构。2019年,河南省乡镇和街道机构改革工作全面展开,商丘市以此次改革为契机,通过整合条块力量,着力打造集党的建设、综合指挥、综治工作、综合执法、便民服务、应急管理等功能为一体的“党建+一中心四平台”新型治理服务体系。同时,在全市各乡镇组建综合执法办公室(挂综合执法大队牌子),按照“重心下移、依法下放、权责一致”的原则,参照河南省赋予经济发达镇185项县级经济社会管理权限指导目录,根据乡镇实际需求和承接能力,有差别地将部分县级管理权限赋予乡镇行使,探索建立乡镇职责准入制度,并向乡镇下放了对县级职能部门派驻机构综合执法的指挥调度权。这些改革探索为后续改革政策的制定完善解放了思想、积
6、累了经验、指明了方向。(二)精准放权赋权,破解基层执法权责不一致的问题2022年,商丘市进一步深化乡镇管理体制机制改革,大力规范基层综合行政执法机构建设,持续推动执法重心、执法资源、执法力量向基层下移。派驻机构实行属地管理,各乡镇整合组建了新的综合行政执法大队,打破了部门“各自为战”的固有机制。同时以精准放权赋权为抓手,按照“依法下放、宜放则放、权责一致”的原则,通过乡镇“点菜”、县级“端菜”、市级统筹的方式,协同市司法局研究制定了 乡镇综合行政执法事项清单,着重从城管、水利、文化广电和旅游、农业农村、交通运输、消防救援、自然资源和规划等紧贴人民群众和企业生产生活的七大领域,梳理出一批行政处罚
7、类执法事项拟下放乡镇行使。2023年5月,经河南省人民政府批复,商丘市交由乡镇政府行使的行政处罚权共计82项,依此各乡镇正式开展综合行政执法工作。执法主体权的下放,有力破除了基层执法“责任无限大、权力无限小”的难题,基层综合行政执法改革取得了新进展。(三)突出主体责任,破解县乡权责边界不清晰的问题权责体系构建的重点在于合理确权,将权力规范化、流程化、制度化、可视化。聚焦县乡间职责不清、问题集中的自然资源、生态环境、城乡建设、应急管理、农业农村、市场监管等领域,商丘市各县(市、区)编制印发了 县乡“属地管理”事项主体责任和配合责任清单,逐一明确县直部门、乡镇分别承担的职责任务,实施分类分级执法,
8、有效避免了多头执法、重复执法,在厘清县乡执法责任和边界的同时,为乡镇减负松绑,促进县直部门与乡镇相互借智借力。为强化跟踪问效,商丘市委编办通过对乡镇承担的权责外工作事项进行摸底排查,全面掌握县乡履责实际,及时解决存在的矛盾和问题,切实理清了县乡权责边界,达到了为基层减负增能的工作目标。(四)持续“减县补乡”,破解基层执法力量不充足的问题商丘市统筹派驻机构属地管理、事业单位重塑性改革等工作,大力向乡镇倾斜编制资源。一方面,通过“减县补乡”,各县(市、区)向乡镇下沉编制达4000余名,全市乡镇增编比例达28%。同时,指导各县(市、区)严把选人用人关,配套出台了 深化乡镇体制机制改革补充乡镇工作人员
9、实施方案,明确范围、条件和程序,从派驻机构人员和县级执法队伍中优先选派一批具备法律知识和执法经验的人员进入乡镇综合行政执法大队,为基层综合行政执法充实了工5行政科学论坛202403本刊特稿行政科学论坛作力量。另一方面,推动乡镇综合行政执法大队标准化创建,全市98%的乡镇综合行政执法大队通过考核验收,机构规格调整为副科级,为乡镇综合行政执法工作高效开展提供了坚实的体制机制保障。三、商丘市乡镇综合行政执法存在的问题及原因分析商丘市通过实体化建设执法主体解决了“谁来执法”的问题,通过精细化规范执法事项解决了“执法职权”的问题。但调研发现,乡镇在实际开展执法工作时,仍存在诸多问题和困难。(一)存在问题
10、一是条块力量整合不够到位。为切实强化乡镇的统筹能力,商丘市将自然资源、市场监管等部门设在乡镇的机构一律下放乡镇实行属地管理,调研却发现,部分乡镇综合行政执法大队形式上是一支队伍,实质上内部分领域独立执法,执法职能未完全整合归并,没有实现真正意义上的“一支队伍管执法”。县乡两级开展联动执法少,县级业务主管部门对乡镇综合行政执法业务的“传、帮、带”不够,未能形成“以县带乡,乡呼县应”的执法合力。二是整体执法效能不够高。根据调研统计,自2023年执法权限下放以来,商丘市各乡镇综合行政执法大队平均办理案件数在20件以内,有的乡镇未实质性开展执法,办理案件数为0,日常执法工作多采用非正式的手段开展,如教
11、育、劝阻等。有相关负责人员表示:“乡镇没有统一制定规范的执法流程、文书格式、案件卷宗管理制度,以目前的执法模式尚不能高效开展执法工作。”另一方面,乡镇执法人员惯用传统模式开展工作,多采用地毯式检查、拉网式排查等巡查执法方式,以人力投入为主,执法手段较为单一,执法效能不够高。三是承接执法事项能力不够强。商丘市首批下放至乡镇的82项执法权限涉及领域不多,且主要集中在城市管理方面(38项)。在改革过程中,综合考虑到乡镇承接能力和事项专业程度不足,部分贴近群众生活、基层急需的执法事项目前仍未下放,如市场监管领域的部分执法事项。一些乡镇表示,在目前下放的执法事项清单中,仍有部分事项无法有效承接,如交通运
12、输方面“对铁轮车、履带车和其他可能损害公路路面的机具或者车辆擅自在村道上行驶的处罚”等。对照“持续推动执法重心下移”的改革目标要求,乡镇承接执法事项能力亟待增强。(二)产生问题的原因一是执法衔接和执法监督等各项机制建设进展比较缓慢。乡镇综合行政执法中涉及跨层级、跨部门的事项,需要多个部门、多个领域之间配合协作。乡镇在行政处罚权的有效行使与相关的行政检查工作中,离开了上级业务部门的指导和参与,仅靠乡镇本身,往往会因相关工作衔接不畅而陷入“孤立无援”境地,出现工作空当。同时,由于缺少相关规范性文件,县级业务部门的监督指导机制未有效建立,对于下放乡镇的执法职责履行情况不能及时进行监督、检查和评估,没
13、有真正承担起对乡镇综合行政执法工作的业务指导职责,个别赋权事项出现了“放而不管”的情况。二是执法队伍能力建设较为滞后。目前,商丘市乡镇综合行政执法大队人员平均在12名左右,主要包括原乡镇执法大队人员,以及下沉到乡镇的自然资源所、市场监管所执法人员。其中,下沉站所执法人员占比22.6%,持有执法证人员占比66%,大部分执法队员没有专业背景,一专多能的复合型人才匮乏,且现有执法人员年龄普遍偏大(见图1),学历层次较低(见图2)。虽然各县(市、区)先后以各种形式开展了多次培训,但相当一部分执法队员表示,规范开展多领域的综合行政执法工作仍有难度。执法队伍能力欠缺阻碍了执法活动的高效开展,对进一步下放执
14、法权限、推动执法重心下移产生极大限制。6行政科学论坛本刊特稿202403行政科学论坛图1 乡镇综合行政执法大队人员年龄分布图2 乡镇综合行政执法大队人员学历分布三是执法配套资源保障不够完善。执法配套资源保障不足,从物质层面制约了执法机构行使执法权力。一方面,因财政资金受限,乡镇综合行政执法大队装备短缺且陈旧。商丘市各乡镇配备执法车13辆,执法记录仪、对讲机等平均45台,相当一部分乡镇没有执法大队专用的计算机、打印机、传真机等。此外,由于省、市均未对执法服装制式作统一要求,还存在着同一县(市、区)的各乡镇执法服装“五花八门”,甚至同一乡镇出现两种执法服装等问题。另一方面,乡镇综合执法信息化建设进
15、展缓慢,由于缺少完善的一体化、数字化指挥系统和执法应用平台,在信息归集、分析研判、监测预警和指挥调度等多方面都存在障碍。信息化程度低,对人力的依赖程度就高,最终给一线执法造成了诸多不便。综合行政执法改革的深入推进需要足够的配套资源作为保障,财权与事权不匹配,加重了乡镇政府负担,难以激发乡镇开展综合执法的积极性,同时也会使乡镇陷入形式主义泥潭,选择性、随意性执法等问题就会滋生。四、江浙地区基层综合行政执法改革成果从全国基层综合行政执法改革情况来看,各地锐意创新、亮点颇多。如江苏和浙江,省级层面坚持顶层设计、顶格部署、高位推动,市县层面坚持统筹协调、契合实际、分类推进,镇街层面坚持实施数治、摆脱人
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