论农村房屋买卖合同与宅基地制度样本.doc

论农村房屋买卖协议和宅基地制度

浙江名检律师事务所
陈真杰
二〇〇八年六月

论农村房屋买卖协议和宅基地制度 若无特殊说明，本文所称“房屋”仅指在农村宅基地上依法建造并用于居住房屋。

陈真杰

『内容摘要』农村房屋买卖问题实质是宅基地问题，现有法律体系对农村房屋买卖协议效力判定以认定无效为标准，以认定有效为例外。现有制度对经济不符合经济发展要求，学者对此提出很多意见。笔者在此基础上进行整理，吸收家宅制和“法定租赁权”合理内核，提出自己提议。
『关键词』房屋买卖协议 宅基地 家宅制 法定租赁权

一、序言
房屋作为不动产，其特殊性在于房屋是土地之上附着物，它流转肯定包含到对土地物权处理。中国房屋全部权个人性和土地全部权非个人性二元体制，使得农村房屋全部权流转变得十分复杂。唯宅基地问题，使农民自有财产——房屋买卖受到了种种限制。本文试图从整个法律体系设置来探讨这个问题，暂不考虑从法律效力层级角度即现有法律体系内部来论证农村房屋买卖协议性质。
二、现有法律体系对农村房屋买卖协议要求
中国对土地实施用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中建设用地包含农村居民住宅用地。农村居民依据其农村集体经济组织组员资格，取得宅基地使用权后，在登记宅基地范围内可建造房屋等建筑物。而宅基地属于农村集体经济组织全部，由村集体经济组织或村民委员会经营管理，并非个人私有财产，不得任意处分。《中国土地管理法》六十二条要求：“农村村民出卖、出租房屋后，再申请宅基地，不予同意”。从该要求来看，法律未严禁也未对农村居民出卖宅基地上自建住宅设定任何限制，仅是对宅基地申请进行了必需限制。不过，房屋转让时，和房屋不可分割宅基地使用权肯定一并转让，这将使宅基地实际使用主体难以限制，造成土地管理秩序混乱和很多障碍。基于此，中国对农村房屋交易对象进行了很多限制，如1999年5月6日《》明确要求：“农民住宅不得向城市居民出售，也不得同意城市居民占用农民集体土地建住宅，相关部门不得为违法建造和购置住宅发放土地使用证和房产证” 。国务院《》要求：“严禁城镇居民在农村购置宅基地”。2月25日颁布建设部《房屋登记措施》第87条再次要求：“申请农村村民住房全部权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织组员，除法律、法规另有要求外，房屋登记机构应该不予办理”。司法实践对该类协议也多持审慎态度，比如北京市高级人民法院在发文认为：“这类协议效力以认定无效为标准，以认定有效为例外，如买卖双方全部是同一集体经济组织组员，经过了宅基地审批手续，能够认定协议有效”。 见《北京市高级人民法院相关印发农村私有房屋买卖纠纷协议效力认定及处理标准研讨会会议纪要通知》（12月15日 京高法发『』391号）。

概括来说，欲使农村房屋买卖协议有效，必需符合以下多个要件：（一）出卖房屋宅基地使用权必需是依法取得（包含申请、继承、买卖等）；（二）必需取得集体经济组织同意； 建设部《房屋登记措施》第八十六条第二款：申请村民住房全部权转移登记，还应该提交农村集体经济组织同意转移证实材料。
（三）买卖双方全部是同一集体经济组织组员；（四）符合一户一宅要求。
三、对现有制度重新审阅
（一）现有制度设计思绪
在中国，因为经济发展水平不高，现代化和城镇化滞缓，历史地形成了城镇有别二元化经济结构。和此相对应，社会保障体系也是城镇有别，对城镇居民实施是以货币支付为关键方法社会保障制度，而对农民实施则是以无偿提供宅基地使用权和土地承包经营权为特征实物式生存保障制度。 刘俊：《中国土地法理论研究》法律出版社，第323－324页。
在城镇一体化实现之前，农村宅基地使用权无偿供给仍然是农村社会保障体系关键组成部分。这种生存保障利益带有显著身份性，这恐怕就是严格限制房屋买卖协议主体关键原因。另外，一向人多地少国情是宅基地使用权原始取得严格把关和一户一宅标正确立逻辑起点。
（二）现有制度缺点
现有制度建立在特有历史条件之下，含有一定合理性。但总体而言，制度设计较为粗疏，且存在内在矛盾：
1.一户一宅和地随房走矛盾。现行法律首先明确要求一户只能拥有一处宅基地，但同时又认可宅基地使用权能够随房屋全部权转移，即已拥有一处宅基地使用权人能够经过买卖或继承等正当形式取得两处以上宅基地使用权。
2.严禁买卖宅基地使用权和许可“地随房走”矛盾。现行制度首先严禁宅基地使用权流转，首先又要求宅基地使用权能够随房屋全部权一并转移，然而没有深入限制同一集体经济组织内部房屋买受人资格，使得严禁宅基地使用权流转要求能够正当规避。
3.城镇居民若是农村房屋继承人，享受继承农村房屋全部权权利，又因为“地随房走”，城镇居民从而能够享受农村宅基地使用权，这显然和宅基地使用权身份性相悖。
4.依现行农村宅基地使用权制度，一个有着众多家庭组员大家庭所取得宅基地面积和组员数成正比，但当部分家庭组员分户立业时，新立户组员能够申请分配宅基地，但其在原宅基地份额并没有上交给集体，造成实际上土地浪费。
除此之外，现有制度在价值选择上过分重视农村宅基地使用权身份性，而忽略了它财产性，具体表现在对农村房屋和宅基地使用权流转重重限制上。重视身份性关键是出于对农民生存保障考虑，而财产性要求财产含有可流通性。假如说在改革开放早期，这种限制还十分必需话，那么从现在经济发展来看则是不合时宜了。伴随经济发展，城镇人口流动急剧增加，很多农民已经在城镇得到很好生存发展，然而农村房屋却往往卖不出去，不能转化成现实利益，只能将房屋空置，浪费了宝贵土地资源。流通限制还束缚了仍在农村人口向城镇流动，严重阻碍了城镇化进程。即使还在贫困线徘徊农村居民，为生存和发展需要支出大量现金时，也不能将手中土地权益经过正当路径转换成现金，实际上也是资源浪费。
另外，城镇居民去农村居住意愿也在不停增加，而这些正当愿望在现有制度下不能正当实现。宅基地纠纷往往有地价上涨或拆迁赔偿背景，卖方后悔将房屋出卖，欲将协议推翻，才引发了诉讼。假如法院判决房屋买卖协议无效，则不仅损害了买方利益，而且给不诚信行为正了名；假如判决协议有效，则和法律要求相悖。这种两难境地在买方已经将房屋翻新，使得房产价值大大增加情况下愈加突出。
四、中国学者对该问题制度提议
假如财产流转能够既不损害个人利益，又不损害国家和集体利益，那么对这种财产流转横加限制显然是无须要。现在，农村房地产立法滞后已经成为中国学者共识，而且提出了很多有益提议。笔者认为，在新制度构建过程当中，应该全方面考虑宅基地使用权身份性和财产性，在二者之间寻求平衡。同时需要设定一个底线——维护农民生存保障利益和保障集体经济组织土地权益，在这个底线基础上充足彰显土地权益财产性质。对农民生存保障利益维护在目前中国仍然含有现实意义，因为中国城镇差异并没有得到根本改变，土地权益往往是农民手中最终一张“王牌”。对集体经济组织土地权益保障就是对农民整体保障，也是中国土地资源担心所确立一个不可改变标准。笔者结合上述两个底线，着重介绍两种学术见解。
（一）对欧美家宅制借鉴
家宅制是美国和瑞士等国家实施了一百余年制度。民国时期学者孟普庆曾对美国家宅法内容和目标做了以下概括：“是以一定面积或一定价格之土地及家产牲畜之类，为一家之财产登记法律，许其有不可侵犯，置之于债权人追诉之外，使其家产得继续存在之制度。北美诸州家产法之目标，在使定住农村农民全部地设家产权，借以预防其分割，使之为农民一家之生活维持。”
家宅法关键内容包含以下多个方面：第一，申请作为家宅土地及其建筑物要属于设置人，不许可在她人土地上设置家宅。而且家产总值不得超出一定数额。 其次，必需经过法定登记和公告程序；再次，必需以家主为关键一家人确实将此居所作为她们家，即定居于此。所以，得到这一制度利益是家主家庭，而不仅是家主个人。第四，在家主有生之日，其能以此对抗全部债权人要求，即所谓家宅豁免。但这一权利仅仅属于家主，而不能分割或转让给家主亲属如妻子或儿女。 不过这并不意味着家主能够独自决定放弃家宅，而无须征求其它组员同意。对此法律上也有对应限制。假如还有未成年儿女且缺乏必需生存保障话，是不许可家长放弃或终止家宅权。 第五，在家主逝世以后，只有直系亲属如鳏夫、寡妇和未成年儿女能够继续居住于家宅，并能够对抗债权人和法定继承人。
家宅制设计关键从生存保障角度着眼，相关中国法律对家宅制借鉴，有学者提议，首先，明确给予农民及其家庭拥有一定面积和价值宅基地权利。只要是农村居民，全部可依据法律要求，申报宅基地，在登记生效以后，即享受免于债务强制实施、永远占有使用等权利。其次，针对目前宅基地超标和变相占用耕地等行为，必需明确宣告和严格控制宅基地位置、大小、价值、用途和变动。考虑到建国以后长久实施工业优先政策，农村为国家建设做出重大牺牲，和广大农民进城务工时间还不长，还是社会弱势群体，相关户主和家庭组员要终年生活于家宅要求能够合适宽松部分，并能够考虑等到一定年限（如50年）以后，再做类似限制。至于城市居民是否也能够申请家宅法保护，则由各省市视具体情况而定。 参见张群：《家宅法起源和发展——兼论宅基地制度改革出路》一文。

（二）法定租赁权创制
房屋全部权和宅基地使用权是两个相互独立而又相互联络物权，然而房屋全部权流转受到了宅基地使用权流转限制。在宅基地使用权不能自由流转情况下，即使房屋能够自由买卖，也只是一张空白支票，因为买卖行为只产生债权，最终是否能固定为物权则是另外一个问题。这是“地随房走”思绪所推演出来结果。针对这种情况，有学者提出，这里其实有一个误区，误认为房屋必需和宅基地使用权捆绑在一起。其实物权法只处理部分财产流转问题，而大量财产流转问题关键靠债权法来处理。由此提出了法定租赁权设想。 参见韩世远：《宅基地立法问题——兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”》一文。

所谓法定租赁权，是指基于法律要求发生租赁权。借鉴法定租赁权构想，农村房屋买受人在取得房屋全部权同时，对于房屋宅基地并非取得作为物权“宅基地使用权”，而是取得作为债权“宅基地租赁权”，基于该债权房屋买受人能够占有使用宅基地，达成对宅基地“用益”目标。这一结果非出于房屋买卖双方自由意思，而是出于法律直接要求。租赁标物“宅基地”，而非“宅基地使用权”，由此可知租赁关系当事人并非房屋买卖当事人，出租人不是作为房屋出卖人村民，而是作为宅基地全部些人村集体组织。“宅基地租赁权” 成立同时，原房屋全部些人宅基地能够继续存在，这么就能够在立法政策上灵活变通，能够让房屋出卖人享受定时支付租金，该租金恰恰能够成为失房农民基础生存保障。对于宅基地租赁权，宜要求不受《协议法》第214条“租赁期限不得超出二十年”限制，而应推定在房屋使用期限内有租赁关系。
五、新制度试构
经过以上分析，笔者认为农村房屋买卖和宅基地制度重构势在必行。结合相关学者理论，笔者提出以下立法提议：
（一）宅基地原始取得
1.控制宅基地面积
宅基地原始取得即申请取得。宅基地取得应该坚持一户一宅标准，此处“户”就是以一对夫妇为关键家庭单位或以单亲父母为中心组建家庭单位，或以一个或多个孤儿组成生活单元全部叫一户。此处“宅”当指“宅基地使用权”而非住宅。在审查申请时，应严格控制人均占地面积，并应该符合农村宅基地计划，以防宅基地太过分散，不利于村镇形成，且零星化分布也不利于大片农业用地保持。对于因分户立业产生超标份额，也应该按百分比收取费用，也能够考虑采纳“法定租赁权”理论提议。
2.加强生存保障，坚持宅基地使用权身份性。
宅基地使用权申请人应限制为本集体经济组织组员，对于城镇居民申请宅基地使用权是否可行，笔者认为不可操之过急，或许等宅基地流转制度实施一段时间以后，能够试着推行。能够吸收家宅制合理成份，比如设置宅基地使用权豁免权，这么即使宅基地上房屋被用于偿还债务，在有“法定租赁权”前提下，宅基地使用权人仍能够凭宅基地使用权收取租金，以得到最基础生活保障。
（二）宅基地使用权流转
1.对于因继承等原因取得房屋，应该对继承人收取一定宅基地使用费或租金。
2.对于因买卖原因取得房屋，应对其实际占有宅基地收取费用，或支付租金，在立法上能够将该租金收取权归出卖人，以确保出卖人基础生活水平。至于买受人，无须有任何限定。
3.原宅基地使用权人在出卖房屋以后，不能再申请宅基地。
4.房屋出卖后，原宅基地使用权人宅基地使用权可继续保留，为政策倾斜留下伏笔。
（三）宅基地整理
因死亡、放弃继承、荒置等原因产生荒废宅基地，村集体经济组织应该即使整理上报，并登记在册，村民申请宅基地时申请时应该优先将这些宅基地投入使用。

参考文件
1. 刘俊：《中国土地法理论研究》法律出版社
2. 张群：《家宅法起源和发展——兼论宅基地制度改革出路》
3. 韩世远：《宅基地立法问题——兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”》
4. 韩世远：《宅基地租赁和农村房屋买卖》
5. 杨建：《农村房屋拆迁问题和对策——江苏省通州市农村房屋拆迁调查汇报》
6. 陈荣文：《生存保障vs.资源优化：中国农村宅基地使用权制度结构和重建》
7. 石长城：《相关农村宅基地若干思索》
8. 张芳胜：《农村房屋产权登记法律制度构设》
9. 张俊浩：《民法学原理》中国政法大学出版社修订第三版
10. 龙卫球：《民法总论》法制出版社 第二版