我国世界文化遗产地方立法的检视与完善.pdf
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1、2024245世界遗产保护制度确立于 1972 年保护世界文化和自然遗产公约(以下简称世界遗产公约)。该公约将体现突出普遍价值的文化和自然遗产列入世界遗产名录,要求缔约国承担首要责任并由国际社会协助和监督,对名录中的遗产加以保护。我国于 1985 年 12 月批准世界遗产公约,1987 年就有首批共 7处遗产地列入世界遗产名录。截至 2023 年底,我国共有世界遗产 57 项(含跨国项目 1 项),其中文化遗产 39 项,自然遗产 14 项,文化和自然双遗产 4 项。根据世界遗产公约及实施 操作指南(以下简称操作指南),遗产保护管理状况是评估其是否列入世界遗产名录,以及已列入名录的世界遗产是否
2、持续表现突出普遍价值的重要方面;是否具有长期、充分的立法、规范,是衡量遗产地保护管理状况的具体表现。1鉴于此,我国许多地方我国世界文化遗产地方立法的检视与完善胡姗辰摘 要为规范和加强世界文化遗产保护管理,越来越多地方针对其辖区内世界文化遗产制定了专项保护管理法规。但由于立法权限受限、上位法制度滞后,以及立法时限与配套资源制约等原因,当前此类地方立法部分条款存在法律概念冲突、重复立法、抵触上位法、超越立法权限等问题,立法的体系性有待提升。解决上述问题不仅要求完善地方立法理念与技术,并适时加强协同立法,还要求完善世界遗产保护管理上位法,不断健全我国文化遗产法制体系。关键词世界文化遗产;文化遗产保护
3、与管理;地方立法;协同立法中图分类号 D63 文献标识码 A 文章编号 1674-7453(2024)02-0045-12 基金项目北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心、北京市社会科学基金项目“保护传承文化遗产增强首都文化软实力的法治保障研究”(23LLFXC046)。作者简介胡姗辰,中央民族大学法学院国际法与涉外法学系副主任、讲师。政府管理创新3.15文章.indd 422009-10-9 23:46:49 2024246都针对已列入或拟申报列入世界遗产名录的文化遗产制定了专门法规或规章。截至 2023年底,我国 43 处世界文化遗产(含文化与自然双遗产)中,有 40 处制定了专项
4、或者相关立法。一些涉及多个省级行政区的世界文化遗产地还由中央立法带动地方立法,建立了多层级保护规范。然而,部分地方立法表现出一些共性问题,有必要进行检视与反思。一、我国世界文化遗产地方立法的历史沿革根据中华人民共和国立法法(以下简称立法法)规定,省、自治区、直辖市可在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规或地方政府规章;民族自治地方还可以制定单行条例对法律和行政法规作出变通规定。2015 年以后,所有设区的市都有权就城乡建设与管理、历史文化保护等事项制定地方性法规或地方政府规章。与地方立法权发展相适应,我国世界文化遗产地方立法发展可分为四个阶段。(一)国内法制度框架下地方专项立法
5、的经验积累时期列入世界遗产名录的文化遗产,属于一国最重要的文化遗产,受到最严格的国内法保护。1982 年中华人民共和国文物保护法(以下简称文物保护法)确立了文物保护单位制度和历史文化名城及历史文化街区、村镇保护制度。1985 年 风景名胜区管理暂行条例确立了风景名胜区制度。绝大多数文化遗产在列入世界遗产名录前都是全国重点文物保护单位、国家级历史文化名城或国家级风景名胜区,受相应法律制度保护。因此,在我国加入世界遗产公约初期,一些世界文化遗产所在省级行政区在文物保护单位或风景名胜区等国内法制度框架下,制定专项立法细化该遗产保护管理规则。如首批全国重点文物保护单位周口店遗址 1987 年列入 世界
6、遗产名录 后,北京市政府于 1989 年出台北京市周口店北京猿人遗址保护管理办法,将文物保护法相关制度具体化;同批列入名录的泰山也是首批国家级风景名胜区之一,山东省人大常委会于 2000 年制定泰山风景名胜区保护管理条例。(二)对照世界遗产公约要求的专项立法探索时期2002 年,原文化部、国家文物局等九部门共同发布关于加强和改善世界遗产保护管理工作的意见,指出我国世界遗产保护事业面临着法制建设有待加强、管理体制不顺等问题,距离世界遗产公约要求还存在差距,应完善制度,加紧研究制订中国世界遗产保护管理专项法规。2次年,国家文物局发布关于采取切实措施加强世界文化遗产地保护管理工作的通知,提出“充分重
7、视世界遗产地保护的法制建设工作,积极配合地方立法机构制定专项的世界文化遗产地保护管理法规”3。在此背景下,秦始皇陵及兵马俑、莫高窟、承德避暑山庄、丽江古城等世界文化遗产都制定了地方专项立法,其中一些法规、规章在条文中强调“世界文化遗产”的法律地位,一定程度上体现了 世界遗产公约 及其 操作指南的要求。如 2002 年 甘肃敦煌莫高窟保护条例第 2 条明确规定:“敦煌莫高窟是世界文化遗产和全国重点文物保护单位”;第 3 条要求“确保敦煌莫高窟及其历史风貌和自然环境的真实性、完整性”,这是在中国加入世界遗产公约2005年列入世界遗产名录的澳门历史城区虽没有专项保护法规,但澳门特别行政区文化遗产保护
8、法第四章对“历史城区”进行了专门规定。政府管理创新3.15文章.indd 432009-10-9 23:46:492024247之后一次重要的把中国文物保护的原则体系与国际文化遗产保护原则对接的实践4。2005 年陕西省秦始皇陵保护条例也在第 1 条明确规定“确保秦始皇陵作为世界文化遗产的真实性、完整性、协调性”,突出了其世界遗产的法律地位和 2000 年中国文物古迹保护准则的要求。52005 年修订的操作指南要求对世界遗产的利用应具有生态和文化上的可持续性,保护和鼓励遗产地社区公众、土著居民和其他利益相关者平等和积极的参与,也在促进地方专项立法在弥补上位法滞后性与不足方面取得一定成果。然而,
9、不同地方立法回应世界遗产公约及其操作指南的方式和程度存在较大差别,一些立法对遗产区和缓冲区划定、保护管理规划、遗产监测和公众利用等世界遗产保护管理要求仍回应不足。(三)以部门规章为参照的专项立法时期2006 年,原文化部颁布世界文化遗产保护管理办法,并要求列入中国世界文化遗产预备名录的遗产地参照适用;国家文物局出台中国世界文化遗产监测巡视管理办法对世界遗产公约及其操作指南确立的监测机制进行规定;同时,长城保护条例的出台更为其他世界文化遗产地制定专项立法提供了重要借鉴。2010 年,住房和城乡建设部针对少数地方“重申报、轻管理”“重开发、轻保护”等问题,鼓励各地方探索完善世界遗产保护管理体制机制
10、。62006 年到 2012 年,风景名胜区条例 历史文化名城名镇名村保护条例和中华人民共和国非物质文化遗产法等法律法规陆续出台,为更好地依据国内法保护世界文化遗产及其构成要素奠定了基础。世界文化遗产保护管理办法及相关法律制度的完善对推进和规范此类地方立法发挥了不可或缺的作用。一些地方以此为参照更新和完善了相关的专项立法。如西藏自治区人民政府于 2009 年出台西藏自治区布达拉宫保护办法,取代 1997 年布达拉宫保护管理办法,增加了专家咨询制度,并就主管部门和保护管理机构在制定参观游览路线,确定、公布和实行每日进出人员数量限制等方面的责任作出规定,回应了世界文化遗产保护管理办法的要求。200
11、0 年清东陵扩展列入世界文化遗产“明清皇家陵寝”后,唐山市人大常委会于 2010 年对 1999 年清东陵保护管理办法进行了全面修订,明确清东陵文物管理机构的保护管理和监测职能,并按照世界文化遗产保护管理办法修改了清东陵文物保护规划编制和实施规则。还有的地方参照世界文化遗产保护管理办法完成了对其行政区域世界文化遗产或中国世界文化遗产预备名录中文化遗产的专项立法,如 2007 年郑州市嵩山历史建筑群保护管理条例、2009 年吉林省高句丽王城、王陵及贵族墓葬保护管理条例等。(四)世界文化遗产地方专项立法快速发展时期2013 年,国家文物局发布世界文化遗产申报工作规程(试行),将“颁布实施文化遗产保
12、护的地方专项法规和规章”作为我国申报世界文化遗产的必要准备条件。2015 年修改的立法法赋权所有设区的市就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项制定地方性法规或地方政府规章。世界文化遗产地方立法进入快速发展时期。经过 10 余年的经验累积,越来越多地方以地方性法规取代地方政府规章。此类立法多以为遗产地保护管理提供全面依据为宗旨,大都遵循“总则或总则性条款保护和管理体制保护规划和保护措施传承利用措施法律责任”的体例结构,规范保护管理和公众利用各方面;近年制定或者修订的立法还不同程度创政府管理创新3.15文章.indd 442009-10-9 23:46:49 2024248新了保护管理体制
13、、社区居民参与、以及公众利用等制度,推进世界遗产公约及其操作指南所倡导的保护理念在我国得到落实。二、我国世界文化遗产地方立法存在的主要问题虽然我国世界文化遗产地方立法在探索中不断进步,但仍存在许多突出问题,主要表现在以下几方面。(一)概念体系有待进一步协调世界遗产公约界定的文化遗产包括古迹(monuments)、建筑群(groups of buildings)和遗址(site)三大类。具有历史、艺术和科学价值的文物建筑或其集合体,都是“建筑群”类世界文化遗产的核心构成要素。“历史建筑”(historical buildings)也是此类遗产名称及其申报文本中经常出现、与具有纪念性意义的“古迹”
14、相区别的概念,如武当山古建筑群、拉萨布达拉宫历史建筑群、登封“天地之中”历史古迹等。在我国,“历史建筑”在历史文化名城名镇名村保护条例 中是具有特定内涵的法律概念。住房和城乡建设部将其界定为具有突出的历史文化价值、较高的建筑艺术特征、有一定的科学文化价值或其他价值特色,但未公布为文物保护单位,也未登记为不可移动文物的居住、公共、工业、农业等各类建筑物、构筑物。7历史建筑保护也是历史文化名城、名镇、名村地方立法中不可或缺的内容。一些世界文化遗产地方立法为追求与世界遗产名称或其申报文本一致,在界定保护对象时也使用了“历史建筑”这一概念,但与国内法中该概念的内涵完全不同。比如郑州市针对其世界文化遗产
15、“登封天地之中历史古迹”制定的郑州市嵩山历史建筑群保护管理条例,明确界定了其核心保护对象“嵩山历史建筑群”,包括登封市行政区域内的太室阙和中岳庙等被确定为全国重点文物保护单位和省级文物保护单位的历史建筑。作为国家历史文化名城,郑州市也于2018 年公布了历史建筑保护名录,且正在抓紧制定郑州市历史文化名城保护条例。同一立法机关在立法中对同一个概念作出不同定义,不利于立法的规范性和准确性。正在“申遗”的 北京中轴线文化遗产保护条例也有类似问题。其第 2 条界定北京中轴线的概念时,使用了“城市历史建筑群”的表述,来指代由不同类型的文物古迹和建筑构成的北京城市轴线整体。而第 3 条在列举具体保护对象时
16、,“历史建筑”又成为一个与不可移动文物、历史名园、古树名木相并列如杭州市大运河世界文化遗产保护条例,要求杭州市和大运河遗产所在地的区政府建立大运河遗产综合保护协调机制,统筹解决大运河遗产保护、管理、展示、开发、利用、文化交流中的重大问题(第5条)。具体而言,由市政府确定大运河遗产综合保护部门,按照条例授权负责大运河遗产保护的组织、指导、协调、监督工作。该部门所属大运河遗产保护机构依照法律、法规和本条例的规定负责大运河遗产的日常保护、监测、研究和展示等工作(第6条)。如厦门经济特区鼓浪屿世界文化遗产保护条例第38条规定:“文化遗产保护机构应当建立健全遗产区社区居民参与机制,加强公共议事协调平台建
17、设,推动文化遗产保护的社会共治。”依此,鼓浪屿成立了由鼓浪屿管理委员会和街道办事处等驻岛政府部门和公共服务单位,商户和行业组织等社会组织代表,以及鼓浪屿居民代表共同组成公共议事会。如2018年修订的山西省平遥古城保护条例第31条规定:“公民、法人和其他组织自愿投资保护和修缮市、县级文物保护单位、未定级的不可移动文物、历史建筑的,在不改变所有权的前提下,可以依法享有一定期限的使用权。”参见世界遗产公约第1条。政府管理创新3.15文章.indd 452009-10-9 23:46:492024249的概念。(二)重复规定问题较为突出立法法和国务院规章制定程序条例规定,地方性法规或规章对上位法已经明
18、确规定的内容,一般不作重复性规定。此处的“重复性规定”不仅指下位法重复上位法相关表述,也指对依据上位法规定能够解决的问题进行重复规定。这要求地方立法者对每一条拟制定法律规则的必要性进行深入思考。然而,当前我国世界文化遗产地方立法,存在诸多重复上位法规定的条款。比如,由于我国多数世界文化遗产地都是文物保护单位,一些世界文化遗产地方立法出于保持体例完整的考量,重复文物保护法中有关文物的规定;对文物保护单位“四有”保护措施、保护范围和建设控制地带内禁止和限制的行为的规定,有的与文物保护法并无显著差别;对法律责任的重复规定也较为普遍。(三)行政处罚设定或规定存在冲突根据中华人民共和国行政处罚法(以下简
19、称行政处罚法)第 12、14 条,法律、行政法规未设定行政处罚的事项,地方性法规可以补充设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。尚未制定法律、法规的,地方政府规章可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。上位法已经设定行政处罚的,地方性法规和地方政府规章可以在上位法规定给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。依此,很多世界遗产保护地方立法就划定的保护区域内的禁止或限制行为作出了具体规定,并对违反这些条款的行为设定或规定了行政罚款。然而,少数地方立法中有关行政处罚的规定有与上位法抵触之嫌。例如,遵义市针对 2015 年列入世界遗产名录的土司遗址的核心构成要素海龙屯遗址
20、制定的遵义市海龙屯保护条例(以下简称海龙屯条例)第 38 条规定,刻划、涂污、张贴、攀爬或者以其他形式损坏文物尚不严重的,予以警告,可以并处 200 元以下罚款;情节较重尚不构成犯罪的,处 2000 元以上 1 万元以下罚款。而查相关上位法不难发现:对此类行为,文物保护法第 66 条及文物保护法实施条例第57 条明确规定的罚款数额为 200 元以下;中华人民共和国治安管理处罚法第 63 条对于此类行为“处警告或者 200 以下罚款;情节较重的,处 5 日以上 10 日以下拘留,并处 200 元以上 500元以下罚款”。可见,海龙屯条例第 38 条中“情节较重尚不构成犯罪的,处 2000 元以上
21、 1 万元以下罚款”的规定,超出了上位法已设定的行政罚款数额,与上位法相抵触。(四)部分制度创新可能超越地方立法权限一些地方立法根据 世界遗产公约 及其 操作指南进行了制度创新,但因上位法有关规定的局限性,某些制度创新可能超越地方立法权限,确立文化遗产影响评估制度就是一个例证。文化遗产影响评估源自环境影响评估,“是聚焦于鉴定和评价拟开展的活动或项目对文化或/和自然遗产及其保护价值可能造成的潜在影响的特定活动或项目评估”。82011 年,世界遗产公约的重要咨询机构国际古迹遗址理事会主持编写了世界文化遗产影响评估导则9,遗产影响评估自此成为世界遗产保护管理的重要方法。一些世界文化遗产地方立法也引入
22、了该制度,将评估结果作为是否授予建设规划许可的重要参考。比如杭州西湖文化景观保护管理条例 第 12 条规定,风景区管委会对建设项目进行审核时,应当组织遗产影响评估,经风景区管委会进行审核后,方可办理规划、用地、环境影响评价等审批手续。“泉州:宋元中国的世界海洋商贸中心”世界遗产保护管理办法第 15 条也规定遗产区、缓冲参见立法法第82条、规章制定程序条例第8条。政府管理创新3.15文章.indd 462009-10-9 23:46:49 2024250区内的建设工程和景观控制区内的重大建设工程履行报批程序时,建设单位应当同时提交该项目的遗产影响评估材料。然而,中华人民共和国行政许可法(以下简称
23、行政许可法)第 16条第 3 款明确规定:“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定,不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件。”建设工程在开工前应获得建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等有关行政许可,而申请和获得这些许可证所应具备的条件,相关法律及其配套实施条例都已经作了规定,在文物保护法或其配套行政法规未明确规定遗产影响评估作为许可条件的情况下,上述地方立法都增加了上位法已设定行政许可的前置条件,与行政许可法的规定不符。此外,还有一些地方立法在世界文化遗产保护区域内建立了相对集中行政处罚权的执法机制。如云南省丽江古城保护条例第 6 条规定,
24、丽江古城保护管理机构依法集中行使丽江古城保护管理的部分行政处罚权,其实施方案由丽江市人民政府拟定,报省人民政府批准。厦门经济特区鼓浪屿世界文化遗产保护条例第 7 条第 2款规定:“市人民政府可以确定相应的行政执法部门,或者依法设置综合执法机构,在前款规定的执法领域实行相对集中行使行政处罚权。具体办法由市人民政府制定。”据此,厦门市政府还发布了关于明确鼓浪屿综合执法主体和范围等事项的通知(厦府202030 号),明确了鼓浪屿万石山风景名胜区管理委员会作为综合执法部门,在鼓浪屿世界文化遗产范围内集中行使城市市容环境卫生、城市规划管理、园林绿化、名胜资源保护管理、文物、历史风貌建筑保护、文化旅游等上
25、述条例赋予的相关行政处罚权。然而,根据行政处罚法第 18 条规定,相对集中的行政处罚权的行使应当由国务院或者省级人民政府决定,不属于地方性法规立法权限范围内的事项。(五)法制保护的体系性仍待健全根据我国现行法,国家文物局负责世界文化遗产申报及其保护管理中的重大问题,遗产地所在省、市、县各级政府都负有相应的保护管理责任。因此,有学者总结,世界遗产法制建设至少要满足以下条件,方能称在数量上已符合要求:一是有效力较高的世界遗产保护基本法律;二是每项世界遗产都有针对性较强的专门保护法。这要求中央或所在地方至少应为每一项世界遗产制定一部专门保护法,或每一个拥有世界遗产的省级行政区至少应为所管辖的世界遗产
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