碳捕集与封存技术适用风险预防原则的理论建构与路径完善.pdf
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1、136引言工业革命以来,随着生产力不断提高以及技术的进步,人类文明发展进程加快的同时,也不可避免地引发了大量的现代性风险,而温室效应、全球气候变暖这类事关全人类的环境风险则是现代性风险的典型代表。1988 年,联合国环境规划署(UNEP)和世界气象组织(WMO)联合建立了联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)。自 1990 年以来,IPCC 每五年发布一份评估报告,旨在通过对气候变化的潜在影响进行评估与分析,为 195 个成员国与地区提供科学的、客观的数据信息。2018 年 10 月,IPCC 发布1.5报告,该报告指出:人类活动造成全球气温高于工业化前水平约(1.00.2),气温正以每
2、10 年(0.20.1)的速度上升。就全球气候危机而言,人们愈发地意识到它早已不是单纯的“生态危机”,而是工业社会本身的一个深刻的制度性危机。对于生态危机的应对和解决,也亟须转变思维方式,从制度的底层逻辑上进行反思和解决。1 技术应用图景:“缓解温室效应”抑或“新的风险”造成全球气候变暖、温室效应加剧的罪魁祸首源于人类活动所产生的以二氧化碳为主的温室气体,控制和缓解该问题的关键在于有效控制大气中的二氧化碳含量。随着国际社会对气候变化的广泛关注,在此背景下,科学家逐步从石油采集增效技术(ERO)应用中受到启发,将能源消耗所产生的二氧化碳进行技术封存,进而推动在较短时间内实现大量减少温室气体排放的
3、目的。1989 年,美国麻省理工学院首次发起了碳捕集与封存技术项目,标志着该技术正式在学术领域诞生1。碳捕集与封存(Carbon Capture and Storage,CCS),是一种将二氧化碳从各类工业排放源中进行技术分离,并经过一系列捕集、压缩程序装入密封设施,再运输到特定地点,注入地下或海底进行封存,并以此实现被捕集的二氧化碳与大气长期分资助项目:国家社会科学基金重点项目“陆海统筹生态环境环境治理法律制度研究”(21A2D062);碳排放权交易省部共建协同创新中心2022 开放课题一般项目“碳市场语境下公众参与碳排放环境风险规制研究”(22CICETS-YB022)。作者简介:张舟航(
4、1995),男,博士研究生,研究方向为环境法,E-mail:。*责任作者:王灿发(1958),男,联合国环境规划署中国政法大学环境法研究基地主任、中国环境科学学会监事长,教授,博士生导师,研究方向为环境法、国际环境法,E-mail:wcanfaclapv.org。碳捕集与封存技术适用风险预防原则的理论 建构与路径完善张舟航,王灿发*(中国政法大学民商经济法学院,北京100088)【摘 要】以碳捕集与封存为典型的新兴技术在应对气候变化上的降碳功能显著,但该技术颇具不确定性。“决策于未知”成为政府规制技术风险的真实写照,如何在鼓励碳捕集与封存技术发展,助力“双碳”目标实现的同时,应对随之而来的风险
5、挑战与安全诉求,既是国家必须肩负的义务,也是回应公众期待的内在要求。应运而生的风险预防原则作为应对气候变化的重要举措,为技术风险规制提供了合法性与正当性基础,对于碳捕获、封存技术发展与碳中和目标实现具有重要现实意义。为此,风险预防原则在技术规制中,应当整体遵循弱风险预防理念,彰显秩序、正义和效率的多元价值诉求,实现科学理性与社会理性的平衡。在此基础上,通过多手段的综合应用,开放的风险决策结构,强化风险管理的动态调试,以预防性环境行政公益诉讼为保障,将风险预防原则融汇于碳捕集与封存技术风险规制中。【关键词】碳捕集与封存技术;风险预防原则;风险决策【中图分类号】D912.6;X321【文章编号】1
6、674-6252(2024)01-0136-09【文献标识码】A【DOI】10.16868/ki.1674-6252.2024.01.136137碳捕集与封存技术适用风险预防原则的理论建构与路径完善离的技术手段。一般而言,CCS 技术并非单一技术的指称,而是将二氧化碳进行分离、纯化、压缩、运输和封存等一系列技术的总称,被认为是减少二氧化碳排放最为直接且有效的方式。据 IPCC 第五次评估报告所言,如不采用 CCS 技术,要实现 21 世纪末全球温升不超过 2的减排预期目标,预估整体减排成本将大幅增加至 138%。因此,国际社会普遍将其认定为应对温室效应的重要技术手段和解决全球变暖、缓解生态危机
7、的关键路径。2020 年 9 月,中国国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上向国际社会做出了“双碳”目标的庄严承诺,即中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于 2030 年前达到峰值,努力争取 2060 年前实现碳中和。中国稳步推进“双碳”目标的同时,仍面临着巨大的能源消耗需求。在我国产业结构中,囿于绿色清洁能源的普及在短时间内难以替代传统石化能源,高能耗、高污染、低附加值的产业依然占据主导地位,而这种发展模式决定了我国在未来一定时期内仍将保持较高的能源消耗水平。故而,需要相关政策与法律进一步引导、推动能源开发利用活动低碳化或向零排放转型。而降低碳排放
8、可采取的方式除了形成碳汇市场外,推动 CCS 技术成熟并实现商业化也是实现“双碳”目标的关键。综合考虑 CCS 技术在电力、工业部门的应用及其负排放潜力,研究显示预计到 2050 年,该技术可提供减排贡献为 11 亿 27 亿 t 二氧化碳2。从整体上看,该技术不仅能够在较短时间内降低大气中二氧化碳含量,而且能间接推动能源结构的优化升级与绿色低碳市场的发展。但是,CCS 技术并非完美无瑕的灵丹妙药。当科学走向实践,科学不仅仅是解决问题的方案,也可能是问题产生的原因3。人们在为技术能在较短时间缓解温室效应的强大功能所惊叹与欢呼的同时,也激发了对项目技术安全问题的普遍担忧与猜忌。具言之,CCS 技
9、术风险表现为以下特点:首先,源于技术本身不确定性。在运输、封存环节,技术操作不当或其他非人为因素可能导致二氧化碳突发性高浓度压缩泄漏事故,这将在短时间内向大气排放大量的二氧化碳,对生态环境与公众健康造成不可逆的风险。同时,技术的实施可能给封存的区域(地下、海底)以及范围内的生态系统带来潜在风险,例如,大量的二氧化碳注入地下将改变地质样态,使得岩层松动,有诱发地震等次生灾害的可能。其次,信息异化与知识鸿沟,导致公众理性式微。一方面,外部公众安全诉求的介入增大了项目技术被否决的概率,但技术的推广与落地不管是对当地政府或是项目经营者而言都是利益与政绩的双层蛋糕,而且公众风险认知被普遍认为是非理性的,
10、继而被排除于外;另一方面,技术所充斥的晦涩难懂的科学术语,进一步加剧公众对技术应用科学化内涵的广泛质疑。2 逻辑起点:CCS 技术适用风险预防原则的原因透视技术在人类文明演进中扮演着重要的角色,影响着人类社会生产方式与认知模式。工业社会的危险源于对科技的绝对信任,人类生产、生活都围绕科学的脉络展开。但随着社会的发展与认识的提升,发现科学在危险和灾难面前常常束手无策,不但无力解决这些危险、灾难,甚至科学本身就是危险的来源。科学在人们眼中失去了毋庸置疑的确定性权威地位。科技理性已然成为范式,然而事故的频发趋势并未褪去,道德和法律正在获得也应当获得一种共享或“瓜分”理性话语的优先权,权力话语也觉察了
11、增进理性和削减“未知”的祈愿,要求植入风险运作过程并将自身置于突出地位,它们都试图挽回渐行渐远的安稳 秩序4。2.1 现实需要:国家任务目标增进与公众诉求在风险社会,不确定和难以预料的客观结果逐渐成为历史进程与社会发展的主宰力量。以 CCS 为代表的新兴技术的应用过程中,风险即使被认为是微不足道的,但也具有威胁性后果,其所具有的间接性、隐蔽性、不可逆性的特征,常常诱发难以预见、不可逆的毁灭性后果。假使仍基于严格的因果论证为前提、以“不充分的”数据而拒绝承认风险存在的实然,这将会是对工业社会惯性模式下所产生的“副作用”极大程度的忽视。因此,技术不确定性不能作为阻碍风险规制的借口,对于 CCS 项
12、目的研发与应用,即使难以准确判断,政府也应当介入予以事前控制。科学与治理的互动是现代国家治理及沟通能力发达的重要因素5。传统环境治理主要依据科学确定性权威与过往经验总结,以危险防卫为主的传统模式在对待公权力的谨慎态度上值得称赞。但诸如 CCS 等技术的应用对生态系统、公众的影响在时空链上呈现出不确定性与隐蔽性,如果严格要求危险确定显现才采取措施可能为时已晚。与此同时,公众面对高度不确定性的技术风险,期盼政府为其提供强有力的安全保障义务,希冀于自身诉求在技术风险规制中得以充分138中国环境管理 考量。如果说工业时代公众所广泛关注的是物质资料的获得,那么,在现代性风险背景下,公众则愈发仰赖安全、健
13、康的生存环境,日益觉醒的风险意识渴望国家、政府采取积极行动来控制新兴技术风险的滋生空间。对于新兴技术应用所引发的生态环境风险、公众健康风险,政府需转变危险防卫、事后救济的模式,加强对技术运用所导致的风险并予以持续关注,预先采取规制措施以防止风险演变成实害。故此,国家保障安全的任务目标也逐渐由“末端治理”向“前端预防”迈进,由传统的危险防卫转变为事前的风险预防,成为国家所应履行的义务。2.2 学理基础:风险预防原则的发展风险预防原则是风险社会治理的必然结果,通过建立以风险评估风险沟通风险管理风险救济全链条的规制方案应对不确定的环境风险,能够克服经验法则缺失的规制困境。其中,风险评估是多学科知识综
14、合应用的系统性分析过程,主要通过数据计算与模型推导得出风险的辐射范围与影响程度;风险沟通是多元主体意见交互的过程,对于不确定的环境风险,尤其需要民主价值对决策的修正;风险管理是做出风险决策并落实的阶段,在考量风险程度的基础上,结合社会经济、管理成本等因素,选择监管方案;风险救济则是在风险管理失效后的司法救济,以督促公权力机关尽职履责,制约权力的扩张与权力者牟利行为。法律控制作为风险治理机制的主要手段,在自反社会性与科学发展的双重影响下,传统的“危险防卫”范式在应对以不确定性、复杂性等为特征的技术风险时捉襟见肘。为避免法律对新兴技术风险规制的无力和失效,内在要求法律规范构建具有解释力的概念,而富
15、有解释力的具体表现则在于法律原则、制度等法律规范意义上的指向性与概括性。因而,“风险预防”的内在机理渐被法律所吸收、归纳并予以系统化表达,转变为具备规范、指引作用的法律原则。风险预防原则最早从德国空气污染控制中的“风险预防行动原则”发展而来6。该原则要求国家与社会预先采取相应措施,即使暂无证据表明人类活动确实会引发不可逆风险。1982 年,在联合国世界自然宪章中,风险预防原则首次出现在国际条约中。此后,里约宣言将风险预防原则界定为为了进行环境保护,各国应当依照本国的实际能力普遍地采取预防措施,不能因为缺乏充分的科学依据而推迟采取措施防止环境问题的产生,从而造成严重或者不可挽回的后果7。2.3
16、立法梳理:环境治理的必然趋势在我国的立法规范中,风险预防原则已然有所体现。环境保护法第5条规定了环境治理“预防为主”的原则,蕴含了风险预防的精神内核;第 39 条规定了健全环境与健康监测、调查与评估,在环境健康领域确立了风险管理制度;第 47 条规定了政府部门的风险控制职责,并进一步细化了环境影响评价、监测预警、生态红线等制度。环境保护法作为生态环境保护领域的基本法,在规范内容上已经体现了我国生态环境治理从损害后果控制到环境风险预防的制度转向。防风治沙法 水污染防治法明确了预防为主、防治结合的原则,大气污染防治法所体现的源头治理理念也是风险预防原则的立法体现。从资源与能源法的角度,土壤污染防治
17、法明确规定了预防为主、风险管控的原则,设专章对土壤污染全过程风险管理进行规定;生物安全法规定了“生物安全风险防控体制”。可以说,在当前的立法规范中,风险预防原则已经具备了充分的立法基础,这也是环境问题日益复杂化、不确定性日趋突出的必然要求。由于 CCS 技术可能产生的风险,对其加以规制有所必要。明确其规制依据的前提是对二氧化碳的性质进行明确。封存后的二氧化,从表面特征来看,既可以被理解为工业产品,也可以被解读成大气污染物,不同的性质界定对应不同的规范依据。如将封存后的二氧化碳定性为工业产品,则其应适用油气相关法律法规;如定义为大气污染物,则其属于环境法律法规调整的范围。鉴于大气污染物综合排放标
18、准 大气污染防治法均未将二氧化碳列为污染物,封存后的二氧化碳宜定性为工业产品,但由于其可能产生的环境风险,在制度设计中也要体现风险预防的内容。2.4 规范考察:CCS 技术监管的制度需求经济增长、环境保护带来的碳减排压力,促使国家从制度层面做出回应。目前,我国 CCS 技术还处于初期阶段,但已经将该技术纳入中国应对气候变化科技专项行动 国家“十二五”科学和技术发展规划 国家应对气候变化规划。由于我国 CCS 的专门法律规定缺失、相关规范松散,我国针对 CCS 的法律框架与政策体系都尚未成型。CCS 包括捕集、运输和封存三个环节,各个环节均可能产生不同类型的风险:在碳捕集阶段,对气体的高浓度压缩
19、潜藏着安全生产事故的风险;在运输环节可能产生气体大量释139碳捕集与封存技术适用风险预防原则的理论建构与路径完善放危及人体健康与生态环境安全的风险;在注入阶段可能产生强压引发地质结构变化破坏地下层生态的风险。对于上述风险,立法仅从项目运营的“环保准入门槛”予以回应,缺乏碳捕集与封存风险监管的规范。与碳捕集与封存技术相关的政策文件主要包括国务院发布的“十二五”控制温室气体排放工作方案(以下简称工作方案)、国家发展改革委发布的关于推动碳捕集、利用和封存实验示范项目环境保护工作的通知(以下简称通知)以及由原环境保护部办公厅发布的二氧化碳捕集、利用与封存环境风险评估技术指南(试行)(以下简称技术指南)
20、。工作方案指明了碳捕集与封存的发展方向;通知从工作落实的角度对碳捕集与封存技术的工作组织与要求进行了规定;技术指南明确了二氧化碳捕集与封存环境风险评估的流程与应急措施。可以说,既有政策文件对碳捕集与封存风险管理的工作流程进行了明确的规定,已经体现了风险预防在实际工作中的应用需求。但是由于上述文件的规范层级较低、对风险后果的救济缺失、对风险管理的职权分配不明,导致碳捕集与封存风险预防的实践效果不佳。且碳捕集与封存的风险一旦产生,就会演化成为公共环境风险,多元共治是实现碳捕集与封存风险管理的必然需求,有必要在制度设计中予以确认。3 法理要求:CCS 技术中风险预防原则的适用指引CCS 技术适用风险
21、预防原则,不但为技术风险管理提供客观事实评估与价值判断,而且是风险决策者采取措施的正当性、合法性来源。这使得进一步明确CCS 技术规制所遵循的风险预防类型、价值追求以及平衡要点成为采取风险规制措施的前提与基础。3.1 整体遵循:弱风险预防理念的引入对风险预防原则的适用主要有“强”“弱”两种版本之分,即强风险预防原则与弱风险预防原则。强风险预防原则指当某项活动对人类健康或环境造成危害威胁时,即使某些因果关系在科学上尚未完全建立,也应采取预防措施8。弱风险预防原则,是指在开展一项行动之前,必须提供充足的确定性证明,综合考量成本收益、社会、政治和经济等因素,以证明在采取必要措施后可防止危害的产生或扩
22、大9。“强”“弱”两种风险预防原则的分类均旨在应对风险的不可逆性与紧迫性,但二者在适用策略上存在差异。强风险预防原则将风险范围扩张至大多数的威胁,成本收益分析并不是采取预防措施的前提条件,只要具有严重或不可逆的风险就必须采取风险预防措施。而弱风险预防原则要求预防措施应当与风险程度相当,应当从社会可接受程度出发,采取适当的预防措施。因风险预防原则转变了决策与科学间的关系,故风险预防原则适用强度应根据技术风险规制需求进行类型匹配。风险预防原则的引入使得决策与科学间的关系发生转变,为技术风险规制勾勒出相当广阔的适用空间,因而精确的风险预防原则类型是必要的。就强风险预防原则而言,在 CCS 技术规制中
23、欠缺理性。首先,强风险预防原则的非理性表现为不计成本的风险管控。依照强风险预防逻辑,任何拥有不可忽视的损害风险的行为都是严令禁止的,且不管预防措施所耗费的代价是几何。其次,强风险预防原则容易导致“权力肆意”。在强风险预防理念脉络下,公权力获得了比以往更为宽泛的自由裁量空间,通过扩权实现治理,权力的边界被模糊,进而为公权力介入公民、企业的基本权利提供了正当化借口。这将造成十分严重的后果,整体秩序的维持将以牺牲公民、企业正当权利为代价。质言之,国家强预防行为的不断扩张裹挟着私人权利与自由,容易造成对 CCS 企业基本权利的“合法性侵害”。从弱风险预防原则与 CCS 技术风险规制来看,弱预防性原则要
24、求决策制定者就可接受的人类引起的环境损害的类型和数量进行分析与讨论,弱风险预防原则保留了对剩余风险的合理容忍限度。应用弱风险预防原则所附带的法律程序使谨慎决策得以制度化和程序化,即当有足够的证据表明 CCS 技术可能对环境造成不可接受的损害之虞时,采取成本效益原则、比例原则、最大最小值原则等可操作性和可接受性的举措。CCS 技术的风险问题包括风险存在和风险范围的科学不确定性、人类可预期的风险程度以及政府的反应能力及其适用成本。在制定有效的技术风险管控政策上,弱风险预防原则足以提供满足该技术风险控制的决策框架。由此观之,弱风险预防原则理念在 CCS技术中具有应用的适配性。许多如 CCS 项目的新
25、兴技术行业是风险与机遇并存,如果只是单纯为了预防风险而施加严格限制,其后果可能是人类因此而丧失更大的发展与受益机会。基于现阶段我国的碳减排压力以及经济发展水平,在技术上施行强风险预防原则存在较大困难。就此而言,在弱风险预防原则指导下,不仅要求政府积极规制技术风险,而且要求规制成本花费处于政府、企业140中国环境管理 可接受范围内。同时,更加侧重社会可接受的风险程度,通过反复回溯、修正风险评估程序并审查现有的预防举措,这使得以弱风险预防理念为遵循更为契合现阶段 CCS 技术的适用需求。3.2 价值旨归:秩序、正义和效率的多元诉求价值作为一种潜移默化的理念指引,是流淌于法治静脉中的血液10。CCS
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