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数智化下的中国基层集成治理.pdf
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1、1032024.1基层治理研究摘要:由传统治理向数字化迈进是一场伟大革命,让数字化尽显智能智慧也是一次质的飞跃,以智能化集成思维进行大胆创新更是一个超越性壮举。在探索的过程中,地方层面逐渐形成拟人化、审美化、智慧化、科学化、文化化的数智化基层集成治理创新模式。这是在观念、程序、方法论上产生的重大变革,充分体现了党领导下的系统立体思维与“为民生”治理理念和以系统化、科学化、立体化来提升治理效能的经验路径。进一步完善发展过程中,数智化基层集成治理应在均衡发展、开拓创新、文化底气、人的现代化等方面有所加强推进。关键词:数智化;基层集成治理;创新性;文化精神;价值重塑中图分类号:D63 文献标识码:A
2、 文章编号:1006-0138(2024)01-0103-10数智化下的中国基层集成治理文赵秀玲基金项目:中国社会科学院重大创新项目“全过程人民民主与国家治理现代化研究”(2023YZD003)作者简介:赵秀玲,中国社会科学院政府管理学院教授、中国社会科学院政治研究所二级研究员,北京市,1000732。当前,互联网、数字化、智能化已成为世界潮流,数智化作为国家社会发展的巨大引擎整体推进了中国式现代化进程。与此相关,集成治理改革近几年备受关注,早在 2014 年,习近平总书记就指出:社会主义实践“这项工程极为宏大,零敲碎打调整不行,碎片化修补也不行,必须是全面的系统的改革和改进,是各领域改革和改
3、进的联动和集成”。12020 年,他在浦东开发开放 30 周年庆祝大会上表示:“加强改革系统集成,激活高质量发展新动力。”“浦东要在改革系统集成协同高效上率先试、出经验。”2在此背景下,近些年不少研究在数智化集成治理方面都有思考、创新、发展,并形成新的增长点。有研究从部门、目标、身份、逻辑、信息视角来谈集成治理,倾向从实体性与具体化理解“共同体感”;也有研究从组织、目标、数据、动力、载体等谈集成治理,探索创新构建“强政府、大社会”的社区治理新格局。总之,与国家层面的数智化集成改革相比,基层的数智化集成治理无论是实践还是理论层面都较为滞后,因此,本研究将聚焦基层场域,通过对近十年来地方经验案例的
4、梳理,总结反思基层数智化集成治理的经验、不足与发展方向。一 基层集成治理探索创新模式通过近几年全国数智化基层集成治理典型模式的发展,梳理、分析、比较,可抽演出数个有代表性、反响较大的案例,以彰显其地域分布、特点规1042024.1基层治理研究律及其价值意义。(一)拟人化集成治理模式:上海“城市生命体治理”上海数智化集成治理一直走在全国前列,在“一网统管的智能集成”“两张网整合创新”“智慧城市与智慧治理”“韧性治理与精细化治理”等方面均有创新发展,但最有特色与创意的还是颇具拟人化的“城市生命体治理”。有学者这样概括上海治理:“在大量运用数字化技术的基础上,城市有了呼吸,能够进行新陈代谢与自我进化
5、,具备极强的适应能力,这些生命体征都使其区别于传统城市,成为城市生命体、有机体。”基于此,上海就成为数智集成治理的生命体闭环,这包括:通过围绕“态势全面感知、趋势智能研判、资源全面统筹、行动人机协同”的核心理念,整合多维(人、物、动)、多源(网络端、市民端、感知端)、多态(战、平、缓)数据,对上海城市运行态势“实时、动态、鲜活”感知,以及提升对风险的感知力、抵抗力、处置力和城市的自适应力。还有,“数字化生命体征管理系统”是以“城市神经元系统”为基础,以“城市运行研判中枢”和“三级平台、五级应用”城运体系为支撑,共同构成“感知、认知、决策、行动”体系。3这种拟人化理解城乡集成治理的方式既符合城市
6、特点,又有人文意蕴,还比较形象生动,更有助于预防和克服人机关系的异化,将中国式现代化导向人的现代化。(二)审美化集成治理模式:杭州“幸福美好生活治理”杭州数智化集成治理主要偏于幸福美好生活,追求审美化的高标准,这在“数智杭州”建设的总体方案中有所体现。一是完美的设计追求。杭州打造全局“一屏掌控”、政令“一键智达”、执行“一贯到底”、监督“一览无余”的数字化协同工作场景,突出监督、预警、指挥、协同功能,实现重点任务推进清单化、可视化、可量化。这四个“一”看来简单,但集成治理的特点突出,是完美的设计与理想的追求,可达到简约治理的目的。二是有温度的治理。仅靠技术治理极易走向刻板、冰冷甚至导致人性异化
7、,杭州明确提出“可感知、会思考、有温度”的治理,“推进城市大脑知冷知热”,更有生活气息。如果说上海的生命体更重视智能,杭州则偏于智慧,它在温情中多了些生活意涵。数字社会门户建设中有一内容:杭州市数字社会综合应用门户,分为治理端和服务端。治理端依托“浙政钉”,服务端依托“浙里办”和城市大脑 APP,两端协同,形成“感知社会”的窗口、“思考决策”的工作台、“传递温度”的通道。治理端面向机关工作人员;服务端面向市民群众。三是从容闲适治理。数智化治理在时间、效率上有极高要求,但杭州则心有裕余,并注入好玩有趣,这就为集成治理带来符合人性的内容。如探索爱心积分,重视美好居住,加快落地浙里养、浙里好玩统建应
8、用,都有代表性。杭州还制定未来五年的“幸福指数”,这在数智化时代十分难得。四是生态文化治理。杭州注重景美、和美、协美、人情美,如“幸福电梯”憧憬,打造“幸福荟”西湖民生综合体,将医疗、文化、慈善、幼儿、便民、教育等居民需求综合集成,提供全周期、全链条的优质综合服务。4显然杭州数智化基层集成治理有着鲜明特色,是将人性化的幸福生活作为目标追求的。(三)智慧化集成治理模式:成都“人性化治理”与杭州相比,成都数智化基层治理更具智慧化特点,是比较符合人性发展的。一是在时空上更开放多样。成都也有传统性,不过更强调现代性,它倡导国际化的“公园城市”理念。这个公园城市不是在城市中建公园,而是开放立体地理解和治
9、理城市。这包括:园区、居区、景区的“三区融合”,生产、生活、生态的“三态融合”,建无围墙、边界、隔离的“泛社区”,打造高质量生活场景与消费要求的国际社区,将闲置屋顶变成文化活动的小公园和“空中花园”,构想适合人居的“乡村梦境”。还有根据公园城市理念做好“境”的大文章,包括净化居境、美化观景、靓化意境,营造品质居境、构建生态滤境、描绘人文意境,都是关于时空的开放继承发展创新。这是具有现代意识的智慧呈现。二是在智慧治理上有所推进。不少基层治理偏于知识性、智力发展,成都在不少方1052024.1基层治理研究面更具慧心。如天府新区治理有这样的表述:“中国古代天文学二十八星宿之一心宿,其主星即为商星(天
10、文星示意图),形成中华文化以心通商的理念,正好与未来城市之心完美响应:天府心新正兴,凤凰涅槃而出。”这是站在天地宇宙的人文“慧心”看待治理的。成都还从公共服务与社会治理出发,以多主体开发多种场景,在“互联网+社区”方面加大人工智能、大数据、5G、区块链等融合,并涵盖社区的智慧政务、智慧监管、智慧应用、智慧服务,建联“社区小脑、小区微脑”,在跨部门、层次、区域上实施“一网通调”,并构建更大功能的云端集成等。5三是通过协同融合形成集成智慧。天府新区围绕“功能复合促共联、开放活力促共栖、绿意盎然促共赏、配套完善促共享、安全韧性促共济、多元协同促共治”的六大总体指导思想,着眼于完善“党委领导、政府负责
11、、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的现代化社会治理体系。社区治理还将城镇社区、产业社区、乡村社区并行摆位、一体研究与规划,形成党建引领乡村社区发展治理的新格局。再有,天府新区提出“全地域覆盖、全领域提升、全行业推进、全人群共享”的国际化社区建设标准。天府国际基金小镇坚持“一核引领,三圈融合,四维拓展”的党建工作思路,打造服务平台,汇聚各方力量,构筑一流金融生态圈。6这种集成治理将传统与现代融通,注重服务民生,是符合人性理想的。(四)科学化集成治理模式:深圳“一体运行联动治理”与其他城市比,深圳是个新兴科技城,科技发展为第一动力。这就决定其科学化集成治理的优势,也是由经验向科学
12、快速转型的有力支撑。2020 年 12 月 29 日,深圳市人民政府关于智慧城市和数字政府建设的若干意见规定:在“强化城市治理一体联动”中,提出“探索数字孪生城市。依托地理信息系统(GIS)、建筑信息模型(BIM)、城市信息模型(CIM)等数字化手段,开展全域高精度三维城市建模,加强国土空间等数据治理,构建可视化城市空间数字平台,链接智慧泛在的城市神经网络,提升城市可感知、可判断、快速反应的能力。”深圳还利用高科技进行精细化科学集成治理,以数据资源共建、共享、共用为突破口,抢抓 5G、人工智能、区块链等,大力推进“政府管理服务指挥中心”建设,提供“一图全面感知、一键可知全局、一体运行联动”的集
13、成治理模式。到 2020 年,指挥中心已接入 63套系统,汇聚各部门 100 多类业务数据,25 万多路视频数据,接入全量三维可视化地图,整合以网格化管理为“块数据”智能底板,构建了强大的指挥能力。基于此,市民得到“秒批”与“秒报”的高效服务。7深圳还通过“互联网+科技+治理”,打造一线作业特种兵、社区“千里眼”、智能监管“AI 网格员”,做到了精准、安全、有效的集成治理。(五)“文化化”集成治理模式:郑州“以 文化心治理”当前,关于“文化化”的提法和研究不多,但也有所推进,比较典型的有产业文化化、旅游文化化、文化化社会等。所谓“文化化”,是指“个人习得自己所属社会的文化的过程”,包括非定型的
14、文化化、准定型的文化化、定型的文化化三种基本形态。8也有学者认为,文化化之“化”主要包括创造性进化、文明型变化、身份性强化、目的性转化和赋予性升华五个方面。文化化社会的典型标志在于:文化成为社会阶层划分的最主要准则;精神文化是该社会的主导性价值取向。9“文化化”是关于“文化”的,是通过“文化”这一形式进行的道德熏染、思想赋能、精神提升。河南的数智化“文化化”集成治理成为新亮点。第一,场景设计的中心化与四通八达。一方面是纵向贯通,郑州建立上下五个层次、三级网格集成的治理格局。这包括:市、县、乡镇为三个层次,街道(乡镇)为一级网格、社区(村)为二级网格、小区(楼院)为三级网格。据实地调研,更细致的
15、微网格不断向下渗透,直接参与治理的网格员为 22 万人,各微网格的参与者更多。另一方面是横向联通,公安、城管、市场监管、民政、信访等部门人员编组整队进入网格,实现“一格管全面”“人在格中走、事在格中办、责在格中明、数在格中用”。郑州1062024.1基层治理研究荥阳市创新“城关模式”,打造“易企城”经济社会网格治理平台,寓意“城”心“关”爱(诚心关爱),营造一流营商环境,助力各家企业“易”“企”“城”功(一起成功)。这一“城关模式”充分显示以“文”化“心”功能。第二,“微程序”的服务体系建设。郑州市成为全国首个全场景数字化运营城市,其微党建、微网格、微机制、微治理、微服务,将“人、地、事、物、
16、情、组织”六要素统合起来,充分发挥积少成多、凝心聚力作用。如郑州探索创新“楼院+文化”方式,用“郑好办”APP、手机端“掌上办”“就近办”“刷脸办”“幸福花开”“秒到账”,都是以“文”化“心”的新举措。第三,民心文化的倡导与建构。全国各地数智化集成治理多有重“心”者,广州就有“顺心办、放心办、暖心办、省心办”。不过,真正将“心”全面化、系统化、内在化,特别是强调“民心文化”的还是郑州的数智化集成治理,其关键是“构筑数据底座,搭好连心平台”,有了“新连心”网络、“格中有爱,党群连心”“连心应用”“连心标兵”,于是“中心统起来”“安心干起来”。其中,“五家五心”包括:把服务网络当家园的“同心共建”
17、、邻里和睦当家风的“用心守护”、网格群众当家人的“悉心呵护”、群众需要当家事的“贴心服务”、群众建议当家信的“耐心倾听”。郑州高山路街道雅居社区实行“七心”治理,即筑同心、强信心、守初心、聚民心、讲诚心、忆红心、话真心。评价讲的是爱心、耐心、信心、责任心、上进心。所有这些“心”都与中华民族的“民心”“养心”“心治”文化紧密相关。对于数智化集成治理来说,人们习惯于从技术革新角度理解其价值。其实,如何打破技术观念壁垒,进入文化化、思维方式、生命体验、审美境界,这是相当重要也是比较缺乏的。二 数智化基层集成治理的优势效能由传统治理向数字化迈进是一场伟大革命,让数字化尽显智能智慧也是一次质的飞跃,以智
18、能化集成思维进行大胆创新更是一个超越性壮举。基于此,数智化基层集成治理就具有非凡的价值意义,发挥了独特优势效能。(一)数智化基层集成治理作为观念变革,有着无限拓展、延展、发展的可能性传统基层治理往往是单一、分隔、封闭的,加之地域阻隔与时间不便,许多治理无法开展,即使开展也是低效的,集成改变了这一状态。所谓“集成”,乃“集大成”之意,是将各部分精华集中起来,达到相当完备的程度,形成整体最优化结果。10显然,集成更强调系统性、关联性、协同性,是更大效率的优化组合。有学者提出:“集成优势是系统论在怎样对待这种实践活动中的具体应用。被集成的优势既应该包括现存优势,也应该包括新的优势;新的优势既应该包括
19、创造的优势,也应该包括借用的优势;同时这些优势是被有效集成在一起的。”“从发挥优势到集成优势是人们认识上的一次飞跃,这次飞跃的意义很大。”11在此,“集成”是将一些部门、单位、元素、资源、人力进行最佳甚至创造性整合,发挥其优势作用,大大提高效率,浙江等地较早进行了基层集成治理。不过,此时的集成还处于较低层次,是在传统时空观念下进行的科学有效整合,还没有从根本上改变时空观念,只有进入互联网、数智化时代才发生根本变化,集成变得更系统、立体、虚拟和科学。此时,原来受制于物理时空的集成,可通过线上随时、随地、随意进行;原来单一的点、线、面集成,可立体甚至超时空集成;原来难以整合协同的治理主体集成,现可
20、进行更复杂的组合结构集成,形成智慧大脑的爆炸,分解出既有规律又有无限变化的不断链接、转换、生发、变幻。以郑州医院集成急救为例,原来面临交通、医院、家属等多重堵点,不少重症急症患者得不到及时救治,导致延搁与死亡。自从开展集成特别是数智化集成后,交通、医院、家属等除实行各自的最佳优化,还打通其间各环节的堵点,将急救时间缩小到一小时范围圈,后来无人机的加入更将时间大大缩短,一些心脏病突发患者可在更短时间得到救治。总之,这种数智化基层集成治理建立在观念革新基础上,也是智慧大脑与智能集成的突出表现。(二)数智化基层治理是程序变革,具有系统化和不断细分深化的能力传统基层治理也有程序,在集成观念下程1072
21、024.1基层治理研究序有了一定的科学性、条理性、机制性,但传统模式在面对现代复杂问题时仍有不足。然而,进入数智化集成,基层治理的制度机制变得更加系统、具体、细致、科学。许多大问题被分解成一个个小问题,小问题又被分为子问题,子问题还可进一步细分,不过,这些被细分的问题又在一个既开放又闭合的科学、有序、有效的结构中。如郑州在“业务架构设计”中涵盖事件处置全层次、全过程、全要素,这包括大闭环、中闭环、小闭环、微闭环。大闭环包括:12345 热线、舆情、郑好拍、市民上报(被动受理),网格员直报、视频 AI 识别、物联网感知、其他系统(主动发现);中闭环包括:市级分派、领导交办、群众上报、微信抓取(被
22、动处理),网格员直报、视频 AI 识别、物联网感知、系统对接(主动发现);小闭环包括:区级分派、领导交办(被动受理),网格员直报、自查自纠(主动发现);微闭环包括:街道(社区)分派、领导交办(被动受理),自查自纠(主动发现)。这四个闭环中,又有智慧城市运行中心,下设区县(市)智慧城市运行中心、街道智慧城市运行中心(一级网格)、社区和行政村(二级网格)、小区与楼栋及村组等(三级网格),它们又分别对应市联动部门(城管局、公安局、市监局、应急局)、区县(市)联动部门(城管局、市监局、民政局、公安局)、一级网格组织(站队所)、二级网格组成、三级网格组成、微网格长等。当然,其中还有更细化的分类。另如,郑
23、州中原区莲湖街道的“一领两翼七联动”集成治理中,“一领”是指党建引领聚合力,“两翼”是指“人技协同增动力”,“七联动”是指联动处置提效力。而“七联动”又指宣传引导联动、排查演练联动、打击防范联动、调试指挥联动、巡查监测联动、管制疏导联动、服务保障联动。还有事件处置流程,郑州中原区数治集成平台建立一种闭合集成结构,这包括:事项收集、统一受理、派遣调度、处置办结、监督考核、研判分析,大大提高了效率。一年来,累计处置互联网、视联网预警事件九千多件,汇聚 12345 市长热线、数字城管、原点在线、“郑好拍”、网格巡查等渠道诉求 7.2 万多件,已办结 7.1 万件,办结率高达 99.04%。12这张巨
24、型网络,也像人的血管既繁复细致又有规律排列,成为有机体的动态、鲜活、有序组合。通过这样的数智化集成治理,繁复问题得以有效分解和解决,加大了准确度、精确性,也极大提高了效率。(三)数智化基层集成治理是方法论变革,具有整合性与化繁为简的智慧有些问题需要由简到繁,在条分缕析中获得事物的本质化理解;有些需要由繁到简,在复杂混乱中找到头绪和更好解决问题。就后者而言,这是一种智慧,也是中国传统“无为而治”理念的具体化,对大数据时代的数智化抽象凝练问题都是必要的。以上海为例,有学者用“平台横向集成”通过“三级平台”“跨部门协同”“流程再造”可达到以下目的:解密“王”字形管理结构,理解数据共享与整体平台。还有
25、,通过“数字孪生体”解释“一网统管的智能集成”。13另外,浙江等地实行的打造“一张图”干好“一件事”,以及不少地方的“一网通”“一键到达”,都是数智化基层集成简约治理的显著特征。这种治理避免了不断细分后易形成的思维混乱,也避免见物不见事、见事不见人的弊端。集成化国家治理现已比较明确,收效也很明显。然而,基层特别是乡村社会中,数智化气息偏弱,集成化更不突显,至于集成的理念、思维、方法更加缺乏,这需要对跨越式发展和现代化进程提出更高要求。可以说,没有数智化基层集成治理,国家集成治理创新就会失去基础,中国式现代化也会面临巨大困难。三 数智化基层集成治理的成功经验目前,数智化基层集成治理在全国还没有全
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