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疾病预防控制工作绩效考评理论和实践探讨
【关键词】　疾病预防控制;理论;实践
12月,国家卫生部下发了卫疾控字〔〕68号文件,确定了各级疾病预防控制(疾控)中心基础职责和疾控工作绩效考评评定标准,并制订方案,要求3年内完成第1轮全国疾控工作绩效考评工作。3月,延边自治州疾控中心被确定为全国首批7个疾控绩效考评测试单位,同年6月13日接收国家教授组现场考评指导。笔者现将绩效考评相关理论和在实践中得到经验总结以下,意在为以后开展此项工作提供参考。
1　疾控工作绩效考评概念〔1-3〕　　
绩效(performance)是“结果”“过程”和“未来目标”总体策略,共包含以下多个方面含义:一是组织目标或负担职能;二是实现目标或完成职能过程和行为;三是实现目标或完成职能结果、工作成绩和工作效果;四是提供条件,尤其是在特定条件下工作结果,即胜任能力。绩效评定是将上述四个方面工作内容,经过能够度量指标量化出来过程,以客观表示组织职能完成情况。疾控工作绩效是在现有条件下,从事疾控工作机构和组织落实疾病预防控制7项职能(卫生部第40号令《相关疾病预防控制体系建设若干要求》第二章第十一条)过程、工作成绩和效果。疾控绩效评定是建立并利用科学评定指标体系,将这些条件、职能落实过程、工作成绩和效果量化表示。
2　疾控工作绩效考评理论体系
2·1　疾控工作绩效考评内容　疾控绩效评定对象关键包含5个层次:区域、机构、科室、项目和岗位。前2者是政府和社会关注焦点,后3者是疾控机构内部管理关键。区域指标评定反应某一特定区域内疾控工作总体水平,代表了“政府领导、部门协作、卫生主体、社会参与”这一机制下疾控工作整体效果,和为达成相关目标必需含有能力和和经济社会发展相适应保障条件。考评机构指标反应各级疾病预防控制机构推行公共职能条件、能力、过程、结果等。
2·2　疾病预防控制工作绩效考评指标
2·2·1　区域指标体系　区域指标按其职能归属分为6个类别17项指标,分别为①传染病预防控制能力;②慢性非传染性疾病控制能力;③突发公共卫生事件处理能力;④健康危害原因监测评价和干预能力;⑤健康教育和健康促进能力;⑥运行保障能力等。17个指标涵盖了疾病预防控制工作绩效不一样方面,包含疾病预防控制工作社会环境和工作基础、工作过程、工作直接结果(系统结果)和最终止果(健康结果)。表现了结构-过程-结果系统论观念:“在特定工作条件下(结构),经过管理和工作过程(过程),产出了对应结果(结果)”。考评关键放在了工作过程(6个指标)和工作结果(6个指标),而社会环境重视程度和工作基础,分别只有1个和4个指标表示,表现疾病预防控制工作作为公共产品,其基础是政府重视和需要良好工作条件,二者结合形成疾病预防控制工作运行保障能力。
2·2·2　机构指标体系　机构指标分为省、市、县三级。依据各级疾控机构职能上差异,其指标、指标数量和指标内涵等也略有差异。共包含疾病预防控制、公共卫生突发事件应急处理、信息管理、健康危害原因监测和控制、试验室检验、健康教育和健康促进、技术指导和应用研究、综合指标等8个类别(省级机构34个项目77个指标,设区市级35个项目104个指标,县级机构35个项目101个指标)。关键评定各级疾病预防控制机构工作过程、数量质量、能力水平和工作效果等,兼顾疾病预防控制机构推行公共职能政策环境和资源投入等。即使三级机构评定类别和项目基础相同,但省级机构侧重于对下级机构督导和技术指导,县级机构侧重于实践操作评定,而市级机构则兼二者。
2·3　考评步骤　分准备阶段(制订方案,落实组织,全员培训,指标分解)、考评阶段(搜集资料,验证核实,综合分析,录入数据)、汇报阶段(综合评判,汇报反馈,后续指导)。
3　讨论　　
疾控工作绩效考评是卫生部课题组经过长久探索和反复论证逐步建立起来,从起,各省、市、县疾病预防控制工作绩效考评将纳入常态管理。根据卫生部工作布署底前要完成第一轮绩效考评工作。笔者认为,在现阶段实施疾病预防控制工作绩效考评应注意以下多个问题。
3·1　组织工作
3·1·1　应形成绩效考评气氛　李立明等〔4〕指出资源稀缺和人类不停增加卫生服务需求之间矛盾是永恒。公共卫生服务既要追求效率,又要兼顾公平。同时,民众要求政府行政公开透明呼声日益强烈。这些全部迫使公共卫生政策制订必需从既往较大随意性、“暗箱操作”向着循证实践模式转变,方便改善中国公共卫生政策科学性、针对性、立即性、有效性等,这是一个时代发展肯定。现阶段中国疾病预防控制工作绩效考评正处于“开端”和“试行”状态。所以,各级卫生行政部门和疾控机构要充足认识国家实施“疾控工作绩效考评”现实意义,主动调动各级人员参与意识。
3·1·2　建立健全绩效考评工作机制　制订《实施方案》,并组建和《绩效考评领导小组》相对应《绩效考评技术骨干小组》(协作小组),组员能够包含传染病控制,计划免疫,信息管理,财会,质量管理,人事管理等科室业务骨干。《绩效考评技术骨干小组》(协作小组)组员依据“领导小组”指示,长久从事培训、指导、考评等工作。在绩效考评准备阶段还应建立协调会议制度和督办机制,把信息汇报、材料核实、问题反馈等工作分阶段实施,并经过督办机制来监控每个阶段工作完成情况。在指标分解阶段应建立责任制和奖惩机制。分解指标时应把各项指标任务落实到科室和人,实现“人跟着业务走、业务跟着指标走”,并强调“平时工作留痕迹”。
3·1·3　加强培训,提升认识　目前,部分人员和科室认为绩效考评工作是单位关键领导和绩效办事情,对自己科室关系不大。在这种认识下,大家员对绩效考评不接纳、不了解、不支持。所以,在绩效考评实施前必需对全单位职员认真进行培训,并加强动员力度,让更多人了解绩效考评基础原理和实施目标。
3·1·4　走出“绩效考评为本”误区　绩效考评只是绩效管理一个手段、一个步骤。所以,各级卫生行政部门和疾病预防控制机构只有主动推行绩效管理理念,加强内部管理,才能预防考评工作“过于形式化”。实施疾病预防控制工作绩效考评是循序渐进过程。现阶段考评只是基础,是探索,是原始数据积累,也是磨合,应注意处理管理和考评二者之间关系,让疾控工作绩效考评理论愈加好地为一个区域疾控事业发展服务。
3·1·5　绩效考评是整个组织群体行为〔5, 6〕　绩效办对绩效管理有效实施确实负有责任,但绝不是完全责任,绩效办在绩效管理实施过程中只饰演步骤、程序制订和咨询顾问角色,至于拍板推行则和绩效办无关,所以只靠一个部门,绩效管理工作根本无法开展下去。疾控工作绩效考评最终要考评是当地政府对疾病预防控制事业投入和重视程度和产出效果等。所以,在具体工作实施过程中,当地卫生行政部门认识、了解和支持程度起举足轻重作用。
3·2　技术工作
3·2·1　考评标准制订要实际　疾控工作绩效考评指标是含有前瞻性和引导性,很多指标是短时期内无法达成或开展不了。所以,“考评主体”在确定考评标按时应注意考虑下级疾控机构现有实际工作情况,避免忽略和减弱现有工作业绩。
3·2·2　充足解读《疾病预防控制工作绩效考评操作手册》(操作手册)　《操作手册》是国家绩效考评技术教授组听取各方意见,经过反复论证和全国7个测试单位现场验证精心编写,是开展绩效考评关键依据。所以,各级人员应充足解读《操作手册》,尤其要加深对各个指标分子和分母了解,读懂其内涵。
3·2·3　上级要做好技术步骤指导工作　现在,各级卫生行政部门和疾控机构对绩效考评理论体系了解参差不齐。在这么情形下,上级部门对下级正确指导显得很关键。上级要尽可能根据统一口径指导下级,下级要和上级加强沟通,主动改善自己工作方法。必需时上级要制订统一文本模板(二级表,自评汇报等)发到下级,让下级“少走弯路”。同时,统一考评方法和内容,以显公平。　　
4　参考文件
〔1〕　王萍·考评和绩效管理〔M〕·北京:湖南师范大学出版社,: 1·
〔2〕　卓越·政府绩效管理导论〔M〕·北京:清华大学出版社,: 1·
〔3〕　赵日磊·绩效魔方〔M〕·北京:北京工业大学出版社,:1·
〔4〕　李立明,吕筠·关注循证公共卫生政策〔J〕·中华流行病学杂志, , 27(1): 1·
〔5〕　马作宽,王黎·组织绩效管理〔M〕·北京:中国经济出版社,: 1·
〔6〕　易发久,白沙·绩效管理6大实战方案〔J〕·北京:电子工业出版社, : 1·