邵宇军米建伟：土地财政的成因、影响及前.doc

邵宇军 米建伟：中国土地财政的成因、影响及前 土地财政在中国城镇化进程中饰演着特殊的角色。近年来，土地财政在提振经济增长，加快城市化进程，缓解地方建设资金压力等方面发挥着至关重要的作用，但由此引发的结构型问题、金融风险问题，也引起了国内外的高度关注。本文分析中国土地财政的成因、影响及前景，为探索建立可持续的地方政府引融资体制以及探索新型城镇模式提供一定的理论基础。土地财政在中国的城镇化进程中饰演着特殊的角色。“狭义”的土地财政是指中国地方政府对土地出让收入所形成的严重依赖，而“广义”的土地财政不仅包括卖地收入，还包括地方政府设立融资平台、依靠土地抵押所进行的各类融资活动，即“土地金融”。2001-2010年，地方政府土地出让金收入从1296亿元增长到2.9万亿元，占地方财政总收入的比例也从16.6%上升到76.6%。2008年上半年至2012年底，地方政府融资平台贷款余额从1.7万亿元增加到9.2万亿元，占我国银行业贷款余额的比例也从约7.6%迅速攀升至13.8%。毋庸置疑，土地财政在提振经济增长、加快城市化进程、缓解地方建设资金压力等方面曾经并且仍在发挥着至关重要的作用，但由此所引起的结构转型问题、金融风险问题也引起了国内外的高度关注，摆脱土地财政的约束、建立可持续的地方政府投融资体制以及探索新型城镇化模式成为中国政府所面临的一大难题。一、土地财政的成因1、分税制改革令地方财权事权不匹配1994年，我国实行分税制改革，地方财政收入占我国政府财政总收入的比重由1993年的78010迅速下降至1994年44.35，此后，地方财政收入占比一直保持在50%以下。与收入占比下降相对应的是支出占比的大幅上升，1990-2009年，地方政府财政支出比重由67. 4%上升至80%。2、城镇化引起地方公共事业资金需求不断增加尽管过去30年来我国城镇化率不断提高，但截至2012年我国城镇化率仍只有52.6%。根据国际经验，城镇化率在30%-70%之间是基础设施加速增长的时期，城市人口数量的增加以及大量外来人口涌入城市，对城市公共事业、基础设施以及社会保障体系的建设都提出了更高的要求。特别是2008年我国推出了4万亿投资计划，为配合中央政府，地方政府的配套投资规模高达18万亿元，项目多投向基础设施领域，普遍具有规模大、周期长的特征，地方政府必然面临资金投入问题。3、土地管理制度带来的地方政府土地垄断我国中央政府不直接掌握土地，地方政府既负责土地管理，又负责国有土地经营，集“裁判员”与“运动员，”于一身，在“资金饥渴”的压力下，利用手中的垄断权力、寻求土地增值最大化是地方政府的自然选择。压低征地成本、抬高土地价格、扩大卖地规模。一是压低征地成本、侵犯农民利益，据国家信访局统计，近年来我国群体性上访事件60%与土地有关;二是抬高土地价格、推升房价，据中原地产的统计，2011年四季度-2012年一季度，十大标杆房企陆续开盘的32个新项目中，平均土地成本已经达到了销售均价的33qo左右，而在2010年这一比例仅在20%左右，在一线城市，土地成本甚至达到了房价的40%-50%;三是加大卖地规模、违规卖地，以2011年为例，全年出让国有建设用地面积33.39万公顷，同比增长14.6%。近年来中国耕地总量虽然仍维持在十八亿亩以上，但耕地质量不高，在多年的城市化进程中，城市扩张大量占用好耕地，补充的常常是差地，“数量平衡背后有质量危机”。4、政绩考核制度引发地方政府短视我国正处在城市化和工业化的快速发展时期，经济增长、财政收入两大指标是地方政府工作的重中之重。在现行的土地批租制度下，地方政府往往出于个人政绩考虑，在任期内有偿出让土地一次性收取了未来50-70年的收益，透支未来的土地收入来进行城市建设，发展经济。一方面，通过卖地，可以直接完成财政收入考核指标，缓解财政支出压力;另一方面，通过将卖地所得大规模投资于城市建设，既可以创造“看得见”的政绩，也可以改善营商环境，促进招商引资，间接拉动地方GDP增长。二、土地财政的影响1、土地财政加大了经济结构转型的难度土地财政的实质是，以卖地换取投资资金，再以投资资金拉动土地升值，土地升值后再开始新一轮卖地，对经济结构将造成两方面的影响：一是在需求结构层面，经济增长主要依赖于投资需求的不断扩张，而消费需求始终难以成为经济增长的内生动力;二是在产业结构层面，房地产业成为拉动经济增长的龙头产业，与房地产业高度相关的钢铁、化工、建材、有色等重化工业部门迅速扩张，加剧了经济发展与资源节约、环境保护之间的矛盾;三是在技术创新层面，由于房地产业的暴利，不仅吸引了大量社会资金，而且抬高了资金成本，造成企业热衷于“挣快钱”，而对实体经济部门的研发投入缺乏热情。2、土地财政加大了金融风险土地出让金和财政税收难以满足政府推进城镇化建设所需资金，为解决城镇化建设的融资难题，地方政府通过设立投融资平台的方式来调动社会资金和银行贷款，抵押土地资产获得贷款收入和发债收入，是目前地方政府最常用的一种融资方法。从目前来看，这种融资模式面临的风险主要体现在三个方面：一是融资利率高，2011年以来，在投融资平台的银行贷款遭遇严格限制后，地方债务转移至银行表外，通过城投债、信托等理财产品形式滚雪球式扩张，相关数据显示，2012年我国城投债发行量同比增速高达148%，2012年投向基础产业的信托资金新增规模达1.16万亿元。一般而言，城投债的发行利率较同一信用等级的普通信用债略高，而信托贷款的利率水平更是普遍比银行信贷高50%-100%，高利率意味着高风险;二是融资期限错配，地方基础设施项目属于中长期项目，建设周期一般在5年以上，而地方投融资平台的银行贷款期限一般在5年以内，部分信托贷款的期限甚至为1年，这种，长借短还”的现象导致地方政府在部分时间段面临贷款集中到期的偿还压力，依据公开数据粗略计算，截至2012年底，中国各银行至少滚转了3/4的到期地方融资平台贷款，尽管可能存在高估，但短期偿债压力的加大却是不争的事实;三是易受调控政策影响，土地出让金收益是偿还地方政府债务的主要来源，2008年底以来，鉴于房地产价格持续高企，中央政府对房地产市场保持持续高压，房地产投资和房地产销售经常呈现大起大落状态，由于政策风险的存在，房地产企业对于拿地日趋谨慎，导致地方政府土地相关收入的波动性加大，还款资金来源不稳定。3、土地财政透支了经济的长期增长潜力我国的土地出让制，主要是借鉴香港的土地批租制，是将未来几十年的土地使用权价格，由政府向企业一次性收取，而短期内政府如果做不到土地收益资金的高效使用，必然会造成寅吃卯粮和不可持续，提前透支未来的经济增速。首先，从经济学理论上讲，理性的经济主体会将未来几十年甚至几百年的生产、投资和消费考虑在内，在整个生命的存续期间平衡分配资源和资金，做到效益最大化，而地方政府五年换届一次，官员以完成任期内目标为己任，尽力扩大任期内投资规模，与地方经济的长期发展目标存在矛盾，透支未来增速不可避免;其次，从实际运行情况来看，据测算，1990-2000年，我国全社会固定资产投资与固定资本形成总额的比例大体在0.9-1之间，2010年这一数字上升到1.45，这意味着，在资本形成环节，投资高速增长并没有带来固定资本形成的同步扩张，资本积累效果存在折扣，1990-2000年，我国增量资本产出比为3.65(增加单位总产出所需要的资本增量)，2005-2010年这一数字上升到4.97，这意味着，在资本使用环节，投资高增长的同时，伴随着投资效率的明显下降。经过2009年至2010年的基础设施投资浪潮，目前中国东部新增基础设施的使用率尚可，而在中西部地区则出现了大量新增基础设施使用率较低的状况，也从侧面反映了资金使用效益的下降。三、土地财政的前景1、土地财政仍将是我国未来一段时期经济社会发展的重要依托发展是硬道理，要发展就要有投入，巨额的投资资金缺口将促使地方政府不得不围绕土地继续做文章，短期内结束土地财政并不现实。从资金需求来看，中国把城镇化作为未来拉动中国经济的最大动力和长期发展战略，城镇化是扩大内需的最大潜力，需要大量基础设施投资、城市发展投资以及民生投资，政府附陛支出将迅速增加，财政支付压力将进一步凸显。据相关测算，“十二五”期间城镇化催生的地方政府公共投资规模将达30万亿元，另据2013年预算草案报告，2013年地方财政收入合计11.54万亿元，地方财政支出总量为11.89万亿元，地方财政收支差额达到3500亿元，如何解决资金缺口是地方政府面临的最大难题。从资金来源来看，随着中国经济转入“中速增长”，在原有的税收口径以及税率下，地方税收增速将明显低于过去十年，而包括“营改增”在内的诸多减税措施则进一步会削弱地方政府的税收增长潜力，以“营改增”为例，营业税原属于地方税，而改为增值税后，即使征税金额不变，地方所得只有原来的25%。因此，税收增长的放缓将迫使地方政府寻求非税收入的增长，作为最大的非税收入项目，土地出让金仍将是地方政府的主要财源。2、土地财政的相对比例将呈长期下降趋势尽管土地财政在中国未来发展进程中仍具有举足轻重的地位，但从长期来看，土地财政所面临的制约因素越来越多，土地相关收入占地方财政收入的比例将呈长期下降趋势。一是可供出售土地的减少。近年来，中国政府反复强调，要严守18亿亩耕地红线，这意味着，中国的土地从根本上来讲是稀缺的。出于对“土地财政”的依赖，不少城市在前几年大量供地，挤压了后续的供地空间，全国住房用地供应计划显示，2013年计划供应15.08万公顷，已经连续两年减少(2011年为21.8万公顷，2012年为15.93万公顷)，其中一线城市和部分热点城市的土地供求矛盾较为突出，预计随着未来可供出售土地的减少，二、三线城市的土地供应也将趋紧。二是征地成本的上升。总体来看，随着拆迁行为的逐步规范和拆迁成本的逐步上升，地方政府“低价征地、高价卖地”形成的高盈利空间正在被逐步压缩，据相关测算，土地出让金收入扣除拆迁成本、土地整理等各种成本，纯收益所剩不多，近年来收益率平均为35%左右，而2011年之后，随着征地成本上升，加上中央房地产调控导致商、住用地出让价格下滑，收益率降到了30%以下。三是融资规模的控制。近年来，鉴于地方融资平台所隐藏的重大金融风险，相关部门已经出台多项政策严控融资规模。从银行信贷渠道来看，目前中国地方融资平台贷款规模为9.3万亿元，两年只增长了2%，总量规模得到了控制。四是房地产调控的常态化。从2010年中央出台“限购令”以来，针对房地产行业的宏观调控成为常态，出于政策风险的考虑，房地产开发企业在拿地问题上越来越趋于谨慎，从实际效果来看，每一轮调控政策出台后，土地交易量以及交易价格都明显受到调控政策的冲击，成为影响地方政府土地出让收入的最大不确定性因素。3、土地财政的收支结构将发生深刻变化无论是国内还是国外，无论是政府还是学界，都已经逐渐意识到现有土地财政模式的不可持续性，随着中国经济结构和增长模式的深度调整，改革现有的土地财政模式，建立地方政府财政收入的长效增长机制，提高地方财政资金的使用效率，已经成为中国经济亟待破解的关键问题。在中国力促经济结构转型、严控金融风险、实施新型城镇化战略的大背景下，与土地相关的地方财政收支结构必将发生深刻变化。一是收入结构的变化。一方面，随着房产税试点的不断扩围直至全面实施，我国各类财产税种和税制日益健全，为替代土地出让金收入提供了坚实的财力保障，从国外经验看，无论发达国家，还是发展中国家，房产税都占到地方政府财政的相当比例，美国占州以下政府税收的75%，一些欧洲国家占比在20%以上，而我国只有7%，主要针对经营性房产和土地使用征收;另一方面，随着地方投融资监管体制的不断完善，以土地为主要抵押物的城投债将最终让位于以地方税费为主要抵押物的市政债，地方债务与土地之间的关联度也将逐渐减弱。二是支出结构的变化。新型城镇化的关键在于人的城镇化和公共服务的均等化，为此，地方财政支出的重点也将从与民生“间接相关”的高楼、马路、公园、剧场等领域逐渐向与民生“直接相关”的医疗、教育、养老、保障房等领域倾斜，投资效率不仅体现在“政府支出了多少”，更为重要的是“人民享受了多少”。四、政策建议1、逐步化解金融风险，严防“中国式次债危机”一是加强房地产调控，保持房地产市场平稳运行。既要防止房地产价格的过快上涨，以免风险继续累积，也要防止房地产价格的过快下跌，以免造成大范围的金融市场波动;二是继续加强对地方融资平台的规模监控，以零增长为基本原则，逐步降低平台贷款在银行贷款总额中的比例;=：是建立金融风险监测预警体系，密切关注房地产开发、房地产抵押等相关融资方式在社会融资总额中的比例变化，控制企业总体杠杆率和政府部门的综合资产负债率，防止“次债危机”在中国上演。2、加快政府职能转变，强化地方政府投融资约束一是以新型城镇化建设为契机，将政府职能从“城市建设者”向“城市管理者”转变，探索根据不同区域和不同发展阶段，对地方政府的绩效考核体系实行不同标准，合理划分经济发展、公共管理、民生保障、环境治理在政府绩效考核体系中的权重，做到“一市一策”，避免新一轮的城建热潮;二是逐步探索投融资体制改革，推动现有的城投债融资模式向市政债融资模式过渡，以收定支，量人为出;三是进一步推进政府信息公开和决策监督，探索实行重大公共投资项目听证制度，加强公众监督约束。3、改善土地开发利益分配格局，维护社会公平正义一是完善土地拆迁补偿制度，特别是要建立一套具有公信力的第三方评估机制和具有约束力的协商对话机制，合理确定土地拆迁的补偿标准，有效反映失地农民的集体意志;二是完善土地出让招投标制度，规范地方政府在厘定准入条件、出让流程制订以及后续开发配套中的一系列行为，规避灰色地带，杜绝暗箱操作;三是进一步优化土地出让金的使用方向，严格专款专用制度，将更大比例的资金用于医疗、社保、三农、基础教育等领域。4、建立健全基本农田登记保护制度，防止寅吃卯粮一是进一步完善农村土地的分类登记制度，尤其要加强对基本农田的登记保护工作，确保农田登记的准确性，摸清我国现有各类农田的数量和结构;二是建立健全土地资源监测预警制度，科学确定不同时期满足粮食安全需要的耕地资源数量，严格划定耕地保护红线，及时发现土地资源变动出现的新趋势和新特点，确保出现风险能够提前预警和上报;三是严格规范地方政府的土地性质转换行为，对于高标准农田，一旦登记确认，一般不予变更用途。