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认真贯彻落实监督法
积极稳妥开展标准性文件备案审查工作
丽水市人大常委会副主任 宋永平
标准性文件备案审查是各级人大常委会行使监督权的重要内容之一，做好这项工作，有利于维护社会主义法制统一，促进法治政府建设，维护公民、组织合法权益。为进一步标准和推动我市人大常委会标准性文件备案审查工作，根据监督法和?浙江省各级人大常委会标准性文件备案审查规定?〔以下简称省人大?规定?〕，市二届人大第二十三次常委会于8月22日审议通过了?丽水市人大常委会标准性文件备案审查暂行方法?，这标志着我市标准性文件备案审查工作全面启动。本文就如何开展标准性文件备案审查工作，试从人大常委会标准性文件备案审查的意义、范围、标准以及程序等方面谈一些看法，以期抛砖引玉。
一、开展标准性文件备案审查的必要性及重要意义
标准性文件备案审查是宪法、法律赋予人大常委会的重要监督职权，是人大常委会法律监督职权的主要形式。开展标准性文件的备案审查对于推进民主法治建设，保障宪法和法律正确实施，维护人民合法权益，促进社会和谐，具有十分重要的意义。
一是开展标准性文件的备案审查，是贯彻落实监督法的需要，也是民主法治建设的必然要求。依据宪法有关规定，立法法对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销已经做了规定。监督法又设专章对标准性文件的备案审查作了衔接性规定，把标准性文件备案审查作为人大常委会依法行使监督职权的经常性监督方式之一，这是新形势下完善人大监督制度，加强人大监督力度，增强人大监督实效的又一重要举措。有效地开展标准性文件的备案审查工作，对于确保标准性文件不与宪法、法律、法规相抵触，促进社会主义法律体系的和谐统一，推进民主法治建设，提高法治化水平，保障和维护广阔人民群众的根本利益具有重要意义。
二是开展标准性文件的备案审查，是保障宪法和法律正确实施的有效手段，有助于维护社会主义法制的统一。标准性文件的一个本质特点是具有普遍约束力，如果标准性文件存在着不合法、不合情、不合理等缺失，一旦实施，危害的不是某一个人或者几个人的利益，将会在一个较长的时间，影响到一个方面、一个地区，损害人民群众的利益，甚至会引发社会的不稳定。人大常委会加强对标准性文件的审查监督，及时纠正或撤销与法律法规相抵触或存在损害公民、法人和其他组织合法权益的情况的标准性文件，把好标准性文件的质量关，从而防止执法偏差现象的发生，确保法律法规在本行政区域内得到正确统一实施，维护社会公平正义。
三是开展标准性文件备案审查，是促进政府依法行政的现实需要，有助于从源头上预防和减少违法抽象行政行为的发生。按照行政法理论，行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为。目前对具体行政行为可以通过法院的行政诉讼实施外部监督，从而标准具体行政行为。但对于影响面更大的抽象行政行为，由于长期缺乏有效的外部监督，使得有些标准性文件因更多地表达了政府及其部门单方面的“意志〞和“才智〞，导致出现不合法、不适当的标准性文件，损害公民、组织合法权益，影响法治政府建设。通过对标准性文件的备案审查，人大常委会既可以通过监催促进政府依法行政，也可以将民意反应给政府，充实到标准性文件中，从源头上防止和减少违法抽象行政行为的发生，更好地维护公民、法人和其他组织的合法权益，促进社会和谐。
二、关于标准性文件备案审查的范围问题
目前法律没有明确规定标准性文件的概念、定义和内涵，导致实践中对标准性文件备案审查的范围存在不同认识。根据立法法第八十九条、监督法第二十九条和省人大?规定?第三条的规定，地方各级人大常委会备案审查的标准性文件主要有三类：1、本级人民政府规章；2、本级人民政府发布的决定、命令；3、下一级人大及其常委会作出的决议、决定。但在实际工作中情况比拟复杂，有些文件具有标准性，但并不称为“决定〞、“命令〞。对于此类情形的界定，关键是要把握标准性文件“普遍约束力〞的实质要件，即判断是否为标准性文件，不能仅仅看题目是不是“决定〞和“命令〞，要根据其内容判断是否对本行政区域内公民、法人和其他组织具有普遍约束力。只要符合标准性文件的这个实质要件的，不管名称叫什么，都应当列入备案审查范围。因此省人大?规定?第三条第四项作了“其他应当报送备案的标准性文件〞的兜底性规定，省人大常委会办公厅关于贯彻实施省人大?规定?的意见〔浙人大常办函［2021］21号〕对此也作了说明。
三．关于标准性文件备案审查的标准问题
立法法第八十七条和监督法第三十条规定了地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府制定的规章、发布的决定、命令以及下一级人大及其常委会作出的决议、决定的情形，这也是标准性文件审查标准的法律渊源，既包括合法性审查，也包括适当性审查。省人大?规定?第八条在上述法律规定根底上，进一步将审查标准细化为六项。其中合法性审查既包括实体上的合法审查，也包括程序上的合法审查，使得合法性审查标准相对更加具体化和可操作性。
对该六项标准的理解主要把握以下几个方面：一是是否超越权限，即有无超越法律规定的立法权限和法定职责。二是关于对“抵触〞的理解。从对象角度看，既包括是否同上位法相抵触，也包括同本级和上级人大及其常委会的决议、决定相抵触；从内容角度看，既包括与法律、法规的具体规定相违背，也包括是否与立法精神、立法目的相违背，尤其注意的是抵消法律、法规的规定的情形，采取“上有政策，下有对策〞的所谓变通做法。三是关于“不适当〞，相对难以具体衡量，主要是指不恰当、不合理、不公平，明显有损国家、集体和公民的合法权益或背离国家机关行使权力的宗旨。
四、关于主动审查和被动审查问题
标准性文件审查工作，既要充分发挥人大的积极性，又要慎重，把握好度，保证重点和质量。因此，在具体审查工作中要采取被动审查为主、主动审查为辅的原那么。
所谓被动审查，是指有关机关或者公民、组织提出审查要求或审查建议的审查，包括两类：一是提出审查要求，即各级人大及其常委会、各级人民政府、人民法院和检察院可以书面向有权审查的人大常委会提出对标准性文件的审查要求。对于审查要求，有权审查的人大常委会应当要启动审查程序进行审查。二是提出审查建议，即上述国家机关以外的其他国家机关、社会团体、企业事业单位以及公民可以书面向有权审查的人大常委会提出对标准性文件的审查建议。对其他主体提出的审查建议，不是必然进入审查程序，而是由有权审查的人大常委会的工作机构先行研究，再决定是否正式进行审查。这样的区分，主要是由于审查建议的来源比拟广泛，假设将建议审查的标准性文件一概启动审查程序，难以保证工作精力，不利于审查效率和质量。当然，对于其他主体提出的审查建议，有权审查的人大常委会工作机构研究后要及时予以答复。
所谓主动审查，是指在没有提出审查要求或审查建议的情况下，人大专门委员会或人大常委会工作机构根据需要主动对备案的标准性文件进行审查。
具体审查可以采取以下方式：一是通知有关制定机关派员说明情况、提供书面说明；二是邀请专家参与审查工作，可以提高审查的质量；三是举行听证会，可以广泛听取各方意见和建议；四是其他适宜的方式。
五、关于接收登记机构和具体审查机构
确定接收登记机构和具体审查机构是开展标准性文件备案审查工作的前提和根底。但目前，由于监督法和省人大?规定?对这两个机构没有作出统一规定，各地人大及其常委会的内设机构设置不尽一致。因此，实践中各地接收登记机构和具体审查机构也不统一。
在接收登记机构确实定上，有确实定为法工委，有确实定由人大常委会办公室负责接收登记，还有的专门成立备案机构。考虑业务对口、便于工作操作，结合我市实际，报送市人大常委会备案的标准性文件材料，由市人大常委会法工委负责接收、登记，并分送相应的市人大常委会工作委员会进行审查。
在具体审查机构确实定上，有确实定为人大法制委或法工委，有确实定为所有的工作委员会。考虑标准性文件的广泛性、专业性，确保标准性文件审查的质量，我们规定，市人大常委会各工作委员会都是具体审查机构，负责对标准性文件进行审查。其中被动审查由市人大法工委接收登记后，根据标准性文件标准的内容和领域分送相应工作委员会共同审查。主动审查那么分两个方面，一是市人大常委会法工委认为报送备案的标准性文件需要进行审查的，应当征询相关工作委员会的意见；二是市人大常委会各工作委员会认为报送备案的标准性文件需要进行审查的，应当会同市人大常委会法制工作委员会进行联合审查。这样规定，既表达了法工委是标准性文件备案审查的主要承当机构，又表达了要注重发挥其他工作委员会的职能作用。同时，考虑对外统一性，规定由市人大常委会法工委统一对外与制定机关沟通、协调、督办以及发送书面审查意见等。
六、关于对存在不合法或不适当情形的标准性文件的处理方式
对标准性文件的审查，目的在于促进制定机关依法制定好标准性文件。因此，在实际工作中首先要与制定机关进行沟通协商，催促其自行修改或者废止。如果制定机关同意对标准性文件进行修改或废止的，就不再发出书面审查意见书。如果标准性文件确有不适当情形，制定机关又不修改或者废止的，可采取其他法定措施。先是向制定机关发出书面审查意见，审查意见发出后，如果制定机关仍不予修改或废止的，有两种解决渠道，一是由专门委员会直接或由人大常委会工作机构建议主任会议依职权向人大常委会提出撤销的议案，二是向主任会议提出其他处理意见。
标准性文件备案审查是一项全新的工作，具有很强的政治性、法律性、政策性和群众性，这就要求我市各级人大常委会要在党委的领导下，严格按照监督法的规定，在实践中不断探索，总结经验，健全机制，标准程序，做到既不越权，又不失职，既要积极推进备案审查工作，也要慎重稳妥处理好备案审查中发现的问题，确保宪法和法律、法规在本行政区域的正确实施，有效维护公民、法人和其他组织合法权益，扎实推进法治丽水建设。