美国法不当域外适用的中国应对策略探索.pdf
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1、2024 年 3 月Vol.26No.2西南石油大学学报(社会科学版)Journal of Southwest Petroleum University(Social Sciences Edition)第 26 卷 第 2 期Mar.2024DOI:10.11885/j.issn.1674-5094.2023.07.31.03文章编号:1674-5094(2024)02-0114-09中图分类号:D997文献标志码:A美国法不当域外适用的中国应对策略探索高智华,李启文*中国人民公安大学法学院,北京 西城区 100032摘要:美国法域外适用具有较长的发展历史。在“美国优先”主义的旗帜下,美国通过
2、不断扩张连接点的方式扩大本国法的域外适用范围,为制裁他国实体、实现政治目的披上合法性外衣。近年来,为了全面制裁中国,美国更是紧锣密鼓地不当适用其国内法。美国法域外适用具有法律霸权性、连接点广泛性、运行体系性、适用对象政治化以及低预见性等特点。美国法不当域外适用给中国造成了诸多不利影响,中国已通过国家立法、区域合作以及企业合规与积极应诉等方式积极应对。今后,我国应通过制定或修改相关法律法规、完善反制工作机制、设立利益补偿制度、加强涉外法治人才队伍建设等方式进一步完善应对美国法对华不当适用的措施。关键词:美国法域外适用;长臂管辖;国内法治;域外管辖;中美冲突China s Countermeasu
3、res Against Unjustified ExtraterritorialApplication of U.S.LegislationGAO Zhihua,LI Qiwen*School of Law,People s Public Security University of China,Xicheng Beijing,100032,ChinaAbstract:The extraterritorial application of U.S.legislation has a long history,having evolved from the initial firm territ
4、ori-ality to the“principle of effect”.Nowadays,under the banner of“America First”,the United States has been expanding thescope of extraterritorial application of its domestic laws by expanding the“connecting points”,making excuses of legitimacyfor sanctioning entities of other countries for its own
5、 political purposes.After continuous development,it is characterized bylegal hegemony,broad connectivity,systemic operation,politicization of the target of application and low predictability.Theunjustified extraterritorial application of U.S.legislation has had many negative impacts on China,which h
6、as responded posi-tively through national legislation,regional cooperation and corporate compliance and litigation.However,these measures arestill insufficient to eliminate the many adverse effects and to safeguard the legitimate rights and interests of Chinese entities.Therefore,China should make f
7、urther improvements by formulating and amending relevant laws and regulations,improvingthe working mechanism,setting up a compensation mechanism and strengthening foreign-related law personnel,so as to findmethods to settle the problem.Key words:extraterritorial application of U.S.legislation;long-a
8、rm jurisdiction;domestic legislation;extraterritorial jurisdic-tion;Sino-US conflict高智华,李启文 美国法不当域外适用的中国应对策略探索J 西南石油大学学报:社会科学版,2024,26(2):114122GAO Zhihua,LI Qiwen China s Countermeasures Against Unjustified Extraterritorial Application of U.S.LegislationJ Journal of SouthwestPetroleum University:So
9、cial Sciences Edition,2024,26(2):114122*收稿日期:20230731作者简介:高智华(1965),女(汉族),福建漳州人,教授,硕士,研究方向:国际公法。通信作者:李启文(2000),女(汉族),四川广元人,硕士研究生,研究方向:国际法学。第 2 期高智华,等:美国法不当域外适用的中国应对策略探索115引 言2023 年,在中央全面依法治国工作会议上,习近平总书记强调,要坚持统筹推进国内法治和涉外法治。加快涉外法治工作战略布局,协调推进国内治理和国际治理,更好维护国家主权、安全、发展利益。要强化法治思维,运用法治方式,有效应对挑战,防范风险。综合利用立法、
10、执法、司法等手段开展斗争,坚决维护国家主权、尊严和核心利益1。当前,加快涉外法治建设,推进我国法域外适用体系布局,以法治方式有效应对日益复杂的涉外挑战,已经成为党和国家高度重视的问题。国内法的域外适用,是指国内法适用于位于或发生在国内管辖范围以外的人、物或行为的过程2。域外适用与域外管辖在实践中密切联系,两者可互为因果。国内法的域外适用究其根本为一国国内立法、执法与司法的结果,但若违反一国国际义务或有关国际法律制度时,则具有国际不法性,属于国内法的不当域外适用,构成长臂管辖。根据我国国务院新闻办公室发布的 关于中美经贸摩擦的事实与中方立场 白皮书可知,长臂管辖以美国为代表。美国依托其国内法规,
11、不断扩充长臂管辖的范围,已形成完备的域外适用法律体系和运行适用体系。近年来,美国不断挑起中美经贸摩擦,高举单边主义、“美国优先”主义大旗,多次通过美国法不当域外适用等法律武器对我国实施制裁。尤其是特朗普政府上台后,美国对单边经济制裁的运用趋于常态化,对世界各国造成诸多困扰。为减少以美国为首的西方国家的国内法不当域外适用对我国产生的不利影响,我国已经通过立法、区域合作、企业合规等方面进行应对,但目前收效甚微。因此,有必要结合我国现行具有阻断与反制裁效果的法律规范和相关实践,分析我国在应对美国法域外适用中存在的困境与问题,在秉持我国基本原则的基础上,研究如何完善中国法域外适用法律体系,增强我国应对
12、外国法不当域外适用的能力,有效维护我国国家和公民的合法权益。1 美国法域外适用的基本特征1.1 法律霸权性美国完备的域外法律适用体系为维护美国的全球霸权地位提供了法律和政策支撑,美国法域外适用具有强烈的法律霸权性。美国在对外实行霸权过程中,通过各专业委员会制造议题、掌握话语权,推动法律制定,构建起完备的域外适用法律体系,使其霸权行为在形式上具有合法性与正当性。在实施过程中,美国宣称事先获得了国内立法或行政机关的授权、批准,使其法律成为协助美国主导全球治理的工具,异化为瓦解他国实体的法律陷阱。例如,爱国者法案 国家紧急状态法 海外反腐败法 赫尔姆斯伯顿法 全球马格尼茨基人权问责法 出口管理法 武
13、器出口管制法 等核心法律共同在政治、军事、经贸以及出口管制领域构建出完备的域外适用法律体系3。当前,只要外国实体与美国有最低联系,美国便能在其包罗万象的国内法中找到法律依据对外国实体实施制裁与打击。今天,美国经济、金融和技术等在世界范围内具有绝对优势地位,多数国家对美国仍较为依赖。在诸多因素的影响下,受制裁的第三国不得不接受美国的法律措施,全球诸多实体纷纷沦为美国国内法制裁的对象。例如,只要外国实体与美国存在联系,美国便能援引 海外反腐败法 对政府认为存在腐败行为的企业进行起诉,海外反腐败法 已成为美国借反腐败之名打击不合作企业的利器。此外,美国还通过海量的国际司法协助条约为其国内法的域外适用
14、营造形式合法性。美国不断通过国际司法协助与合作扩大其国内法域外适用的范围与领域,使其成为实现美国政治目的的保护伞。例如,2018 年 12 月,加拿大应美国要求逮捕了华为CFO 孟晚舟;又如,2019 年 4 月,应美方逮捕令,西班牙警方逮捕了委内瑞拉军方情报机构前主管4。实践证明,美国借助海量国际司法协助条约,使其霸权主义理念在国际社会大行其道。1.2 连接点广泛性今天,美国不断扩大其域外管辖范围,制造大我国国务院新闻办公室于 2018 年 9 月发布 关于中美经贸摩擦的事实与中方立场 白皮书,其中指出:“长臂管辖 是指依托国内法规的触角延伸到境外,管辖境外实体的做法。近年来,美国不断扩充
15、长臂管辖 的范围,涵盖了民事侵权、金融投资、反垄断、出口管制、网络安全等众多领域,并在国际事务中动辄要求其他国家的实体或个人必须服从美国国内法,否则随时可能遭到美国的民事、刑事、贸易等制裁。”116西南石油大学学报(社会科学版)2024 年量连接点,美国法域外适用呈现出明显的连接点广泛性。属人管辖权、属地管辖权、保护性管辖权以及普遍管辖权共同构成一国进行国内法域外适用的国际法基础,其中各自的主要连接点成为一国主张国内法域外适用的参照。美国为达到自身政治目的,不断扩展连接点,奠定了美国法“广泛”不当域外适用的基础。就属人管辖而言,美国往往从更加宽泛的角度解释属人管辖的连接点。如美国在 1969
16、年颁布的出口管理法 及一系列出口管制法规中将“国籍”这一连接点扩展至货物与技术,从而禁止任何实体将源于美国的货物与技术出口至被制裁国。属地管辖权强调管制对象与本国领土的联系,美国则更为宽泛地界定境外行为对其国内的影响,认为只要符合效果原则,即将其作为行使管辖权的连接点。例如,认为使用美元进行结算即在客观上对其造成影响;再如将使用美国电信系统进行通信或者适用美国商业工具进行支付作为连接点。由于美元以及美国电信系统、美国商业工具在当今世界具有普遍性,导致美国有了更为广泛的管辖权。美国还常援引国内法,将国家安全作为连接点行使保护性管辖权。例如,美国通过发布 伊朗核不扩散法,对相关国家或实体实施大规模
17、次级制裁;又如,对我国军工、通讯等多个高精技术领域进行制裁;再如,通过制定 全球马格尼茨基人权问责法 香港民主人权法案 维吾尔人权政策法 等法律法规,将侵犯人权作为连接点,对美国认为的世界任何地区所谓的“侵犯人权”的行为进行普遍管辖。1.3 运作体系严密除拥有霸权性的法律体系外,美国在实施制裁过程中还有一套严密的运行体系。美国国会和总统作为决策层,国会负责制定相关法律,总统负责发布对特定对象进行制裁的行政命令。美国国务院、商务部、财务部、司法部和国防部构成管理层,负责实现制裁的管理和运作,其中:财务部、司法部以及商务部负责对相关实体进行调查,国家安全局负责对以上部门的调查提供情报支持,部分企业
18、通常也会在美国的重压下提供相关情报线索。美国财务部下属的外国资产管制办公室(OFAC)负责做出制裁规定、执行对外经济制裁5。在严密的决策、管理以及执行体系下,美国制裁网强大且有效,为最终实现美国法的域外适用提供了强有力的制度支撑。1.4 适用对象政治化现阶段,美国国内法的域外适用、对外国实体实施制裁多与政治敏感国家相关,具有明显政治性。同时,美国实施制裁的对象不仅局限于地缘政治冲突的国家,甚至还扩展至其盟友。据美国财政部发布的制裁实体及其受制裁的项目,中国大陆受制裁实体的受制裁项目主要涉及美国对朝鲜、伊朗的制裁,其中约 70%的受制裁实体是因与美国制裁重点对象进行交易而受到制裁。美国在其 20
19、17年发布的 国家安全战略报告 中将中国定义为战略竞争对手,为限制中国高科技技术的发展,将华为、中兴等企业作为制裁对象,显现出明显的政治倾向性。1.5 具有低预见性尽管美国法域外适用已形成较为完备、庞大的体系,但在美国法域外适用的过程中,美国各级联邦法院对法律解释的偏好、对利益的平衡以及执法部门对条文的“灵活”选择都使得美国法域外适用具有低预见性6。也就是说,美国国内一直就法律解释问题存在分歧,在司法实践中,就同一立法的域外适用问题,因法官所偏向使用的法律解释方法不同,通常会得出不同的判决结果。例如,在“莫里森诉澳大利亚国民银行案”中,美国联邦最高法院采用文本解释方法,但美国联邦第二巡回法院等
20、下级法院则采用目的解释方法。另外,美国各联邦法院在其国内法的域外适用过程中通常会进行利益平次级制裁指的是制裁国为了保证初级制裁的效力,禁止或限制第三国实体和个人与初级制裁目标进行交易的行为,违反次级制裁要求将导致第三国实体和个人被纳入制裁国的制裁对象范围。区分初级制裁与次级制裁的标准,在于制裁对象是否及于第三国。OFAC 根据美国总统以及具体立法的授权,对美国管辖范围内的交易实施制裁,方式包括命令停止违规行为、将实体列入 SDN 清单、冻结资产、追究民刑事责任、驱逐出境以及禁止与美国实体展开交易等。莫里森诉澳大利亚国民银行案:1998 年,澳大利亚国民银行收购家畔住房抵押贷款服务公司,并为其提
21、供服务。1998 年至 2001 年期间,国民银行年度报告和其他公开文件均吹嘘家畔公司业务。2001 年 7 月,国民银行宣布减记家畔公司资产,9 月,再次减记,导致股票和存托凭证价格暴跌。本案原告均为澳大利亚国民,在减记前购买国民银行普通股,在纽约南区法院起诉,指控家畔公司和被告一同操控家畔公司财务,存在欺诈。纽约南区法院认为,根据 联邦诉讼程序规则 规定,法院无管辖权,且在美国所发生的行为只是链条上的一环,原告所指的整个证券欺诈骗局均在国外发展到终端,因而驳回起诉,第二巡回上诉法院也以相似理由维持原判,认为在美国发生的行为不“构成有关欺诈的核心”。最高法院受理了上诉,认为问题的核心是“针对
22、在外国交易所进行证券交易的不当行为”,认为上诉人的主张有效,但针对购买的所有方面发生在境外,维持驳回起诉。第 2 期高智华,等:美国法不当域外适用的中国应对策略探索117衡。例如,美国 对外关系法重述(第四次)就体现了美国在本国法域外适用过程中对本国利益与他国利益的平衡,而这种平衡过程使得美国法域外适用可预见性降低。需要注意的是,美国执法部门在执法过程中还能“灵活”选择法律适用。例如,美国 反海外腐败法 对反贿赂管辖的域外行为进行了精确定义,但未提及会计条款的域外适用范围,故在执法过程中,美国执法部门多通过因果关系对会计条款和贿赂条款进行嫁接。据统计,在美国执法部门针对非美国公司作出的执法决定
23、中,超过一半的决定是完全基于会计条款。2 美国法不当域外适用对我国的影响2.1 国家主权遭受严重侵犯国家主权平等原则及其衍生出的不干涉内政原则是经 联合国宪章 国际法原则宣言 等权威国际法律文件确立的国际法基本原则,具有国际强制性,任何国家都应遵循。然而,美国法不当域外适用对中国国家主权造成了严重侵犯,新疆棉花事件就是其中的典型代表。在新疆棉花事件中,美国迫使相关企业放弃与新疆棉花之间的自由贸易,严重违反了不干涉内政原则。根据国际法院在1986 年“尼加拉瓜案”中对不干涉内政原则作出的阐释,任何国家或者国家集团都不得以任何方式干预他国的内政或外交事务,那些不得被干预的事项应为国家依其主权可自行
24、决定的事项7。但在就新疆棉花事件中,美国以预扣令迫使相关企业放弃与新疆棉花的商业往来,将其国内法凌驾于中国新疆与相关企业的自由贸易之上,其实质是美国依其国内法,打着“人权”的幌子企图“以疆制华”,其行为严重损害我国利益,明显违反不干涉内政原则,不具合法性8。美国还多次利用次级制裁,严重违反国家主权平等原则以及不干涉内政原则。美国起诉并请求引渡孟晚舟,对中远海运中国公司和个人实施的制裁均属次级制裁。然而,1996 年联合国大会通过的第 51/22 号决议,明确否定了次级制裁的合法性。1998 年,联合国大会通过的第 53/10 号决议,再次强调对发展中国家的经济施压违反和平共处原则9。因此,美国
25、背靠其经济主导地位通过次级制裁迫使第三国实体停止与受制裁国之间经贸往来,明显背离尊重他国主权的国际义务,违反了国家主权平等原则以及不干涉内政原则。刑事案件的调查、侦查等属于国家行使司法主权,是一国主权的重要组成部分,他国在刑事案件调查取证中必须依据被请求国国内法委托被请求国法定机构进行调查取证。但是,美国在勒令我国银行提供客户信息案中,绕过中美两国 2000 年签署的 美利坚合众国政府和中华人民共和国政府关于刑事司法协助的协定(简称 中美协定),直接强迫中国银行提供犯罪嫌疑人的相关交易信息作为证据。该行为与 中美协定 的要求不符,不仅有违国家主权平等原则,而且严重侵犯我国司法主权。2.2 高科
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