健全粮食安全利益保障体系的机制设计与政策建议.pdf
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1、 第2 4卷第2期 西北农林科技大学学报(社会科学版)V o l.2 4 N o.22 0 2 4年3月J o u r n a l o fN o r t h w e s tA&FU n i v e r s i t y(S o c i a lS c i e n c eE d i t i o n)M a r.2 0 2 4健全粮食安全利益保障体系的机制设计与政策建议张哲晰1,炎天尧1,穆月英2(1.农业农村部农村经济研究中心,北京 1 0 0 8 1 0;2.中国农业大学 经济管理学院,北京 1 0 0 0 8 3)摘 要:发挥经济激励对国家粮食安全的保障作用至关重要。经过多年来的实践探索,我国基
2、本建立起多维立体的涉粮激励政策体系,形成了稳定粮农收入、优化营商环境、调动产区积极性和保障消费者可得性的政策框架,但仍存在种粮农民利润空间压缩、粮油加工业后劲潜力不足、粮食主产区高产穷县等问题。针对粮食安全利益保障水平较低背后成因,探索构建以实现“产得出、运得到、买得起”为目标、协调粮食产业链利益相关主体关系、充分释放经济效益在保障粮食安全中作用的机制,并提出健全粮食安全利益保障体系的对策建议:一是优化补贴政策,强化政策保本功能;二是加快发展农业社会化服务,实现经营增效;三是协调产业链主体关系;四是逐步健全主产区利益补偿机制;五是健全应急储备及市场调节机制。关键词:粮食安全;利益保障;机制设计
3、;政策建议中图分类号:F 3 2 2 文献标志码:A文章编号:1 0 0 9-9 1 0 7(2 0 2 4)0 2-0 0 1 2-1 2 收稿日期:2 0 2 3-0 8-0 2 D O I:1 0.1 3 9 6 8/j.c n k i.1 0 0 9-9 1 0 7.2 0 2 4.0 2.0 2基金项目:国家自然科学基金青年项目(7 2 1 0 3 1 0 9;4 2 0 0 1 2 4 8);国家社会科学基金重大项目(1 8 Z D A 0 7 4);中央农办农业农村部乡村振兴专家咨询委员会软科学课题(2 0 2 3 1 1)作者简介:张哲晰,女,农业农村部农村经济研究中心副研究员
4、,主要研究方向为农业经济理论与政策。一、问题的提出粮食安全是治国理政的头等大事,必须要多措并举稳住粮食安全“压舱石”。众所周知,粮食不仅被赋予战略属性,也有着商品属性。在保障粮食安全的诸多路径中,利益保障是调动各主体积极性的第一要素,发挥好经济激励作用是确保粮食持续供给的根本。怎样实现农民增收和粮食增产协同发展是要重点考虑的问题。长期以来,我国种粮成本持续提升,粮食价格则增长缓慢。近年来叠加突发的新冠疫情、地缘政治冲突、气候变化等影响1-2,种粮效益被不断挤压。而保障农民种粮收益不仅是调动农民维护粮食安全积极性的关键所在,更是影响“三农”甚至经济持续稳定健康发展的重要问题3,势必要进一步完善粮
5、食生产利益保护机制,确保国家粮食安全4。近年来,学界围绕完善粮食支持保护政策5-7、保障农民种粮收益1,8-1 0、提升粮食主产区产业链和价值链1 1、健全粮食主产区利益补偿机制9,1 2-1 4等方面开展系列富有价值的研究,为本研究奠定了扎实的基础,但也存在着利益保障思路不够系统、研究领域存在割裂等问题。党的二十大以来保障粮食安全被党中央提到前所未有的高度,健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制在多个重要场合提出,着重全方位夯实粮食安全根基,推动建成粮食产业强国。但当前存在的种粮及粮油加工业生产后劲不足和粮食主产区高产穷县等问题,均威胁粮食安全根基。为此,本研究在充分吸收既有研究成果的
6、基础上系统梳理我国已采取的涉粮利益保障政策举措,归纳粮食生产经营现状特征及存在的问题,剖析我国粮食安全利益保障困局的成因,并在习近平总书记关于粮食安全利益保障相关重要论述的指引下提炼我国粮食安全利益保障机制的内涵要义和重点思路,最终提出健全粮食安全利益保障体系的对策建议。与既有研究相比,本文至少在三个方面作出了拓展创新:(1)在研究思路上,形成涵盖政府、市场、社会协同共建粮食安全利益保障格局的思路;(2)在研究方法上,通过对习近平总书记重要论述的系统梳理研究提出实现“产得出、运得到、买得起”的目标体系;(3)在研究对象上,覆盖了粮食产业全链条,最终构建起一套新时代我国粮食安全利益保障机制。二、
7、当前我国涉粮利益保障政策体系为维护粮食全产业链主体利益,我国经过多年来的实践探索基本建立起多维立体的涉粮激励政策体系,形成了稳定粮农收入、优化营商环境、调动管理者积极性、提高消费者可得性的政策框架,为保障各方主体利益作了出积极贡献。(一)多元支持,保障生产者收益新中国成立以来,我国在处理农民种粮收益上经历了多个阶段。从通过剪刀差、农业税汲取农民剩余,改革开放后的双轨制并行,到逐步建立粮食保护价格收购制度,再到取消农业税、增加支持补贴8,直至目前已形成较为系统的种粮收益支持保护政策体系。一是完善补贴政策。粮食补贴政策是我国农业补贴政策中重要的组成部分,是对粮食特定生产环节、主体、区域等进行支持与
8、保护的重要政策工具。2 0 0 4年以来,农作物良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴、农机购置补贴等系列支持政策相继推出,并且在补贴范围、力度、标准上逐步提高。至2 0 1 4年,良种补贴区域已扩大到全国所有三大主粮种植区;种粮农民直接补贴扩大到全国;农机具购置补贴也覆盖全国所有农牧业县5。2 0 1 6年,在全国范围内推行“三补合一”改革,除了一部分用于粮食适度规模经营外,其余调整为耕地地力保护补贴6。此外,还有诸如为应对农资价格上涨而启动的向实际种粮农民发放的一次性补贴,中央财政农业经营主体能力提升资金,以及轮作休耕等资源和生态保护补贴等。二是出台价格政策。粮食流通市场化以来,供求决定
9、价格、市场配置粮源成为我国粮食市场的大趋势,其中粮食价格政策成为稳定粮食生产与供给的政策工具,不仅直接影响农民的当期收入和未来生产,还因粮食百价之基的地位间接影响全社会价格预期1 5。2 0 0 4年以后,国家陆续出台了小麦、稻谷最低收购价格政策,玉米、大豆临时收储政策,逐步构建起我国粮食价格支持保护体系。2 0 1 4年,东北大豆临储政策取消,试点大豆目标价格改革,2 0 1 7年进一步调整为生产者补贴,并与2 0 1 6年起实施的玉米生产者补贴政策统筹实施。粮食价格政策保障了主粮价格稳定并合理上涨,促进农民收入增加,调动种粮积极性,确保了粮食安全。三是强化农业保险。农业保险是农业产业的安全
10、带和防护墙,是防范自然和市场风险的重要举措。近年来,我国农业保险法律和制度框架体系基本形成,保险范围逐步扩大,险种创设取得新进展,试点地区成效明显9。对产粮大县水稻、玉米、小麦三大粮食作物实施农业保险保费补贴政策,各省级财政补贴不低于2 5%,此外中央财政补贴充分考虑地区发展水平差异对东部地区、中西部地区和东北地区按照3 5%、4 5%和4 5%的标准进行补贴;开展大灾保险政策试点,已覆盖了粮食主产省的5 0 0个产粮大县;对全国11 0 5个产粮大县实现了三大粮食作物完全成本保险、种植收入保险全覆盖。2 0 2 2年,我国农业保险保费规模11 9 2亿元,同比增长2 3%,为1.6 7亿户次
11、农户提供风险保障超5.4 6万亿元;中央财政拨付农业保险保费补贴资金4 3 4.5 3亿元,较2 0 2 1年增长3 0.3%1 6。(二)优化环境,强化经营者能力粮食企业是粮食产业经济发展的关键主体。习近平总书记就延伸粮食产业链、提升价值链、打造供应链31 第2期 张哲晰,等:健全粮食安全利益保障体系的机制设计与政策建议并做好粮食市场和流通等作出重要论述。党中央、国务院出台系列政策为粮食企业发展营造良好环境1 7。一是提供税费优惠等支持政策。种植业类的粮食初加工享受企业所得税优惠政策,农产品加工企业购进农产品,可凭有关票据抵扣进项税额。农产品初加工用电依法享受农业生产用电价格优惠政策,农产品
12、初加工用电约0.5元/千瓦时,农副食品加工业用电0.81.0元/千瓦时。此外,还有1 5部门联合印发的 关于促进农产品精深加工高质量发展若干政策措施的通知,支持加强人、地、钱等要素扶持,加强粮食生产功能区精深加工业的发展等。二是打造优势特色产业集群、现代农业产业园、产业强镇。我国启动建设优势特色产业集群,推动全产业链开发,打造现代农业产业经济带。支持创建国家现代农业产业园,围绕包括稻谷、小麦、玉米、大豆等粮食作物和其他重要农产品,以产业园为抓手,重点推进全产业链建设,推动形成现代农业发展的工作格局。中央财政出资支持建设农业产业强镇,促进主导产业转型升级。截至2 0 2 2年9月,全国共支持建设
13、粮食油料类优势特色产业集群2 5个、国家现代农业产业园7 5个、农业产业强镇超3 9 0个1 8。三是加快建设国家粮食安全产业带。国家粮食安全产业带强调“三链协同”的粮食产业体系建设,即延伸产业链、提升价值链、打造供应链,实现保障粮食安全与产业收益的统一1 1。“十四五”推进农业农村现代化规划 和 国家粮食安全产业带建设总体方案 均就打造生产基础稳固、产业链条完善、集聚集群融合、绿色优质高效的国家粮食安全产业带作出安排部署。国家粮食安全产业带的建设鼓励了各地区立足禀赋基础和既有优势加强联络,最大程度地发挥比较优势,有利于促进粮食产业高质量发展,有效带动粮食增产、农民增收、产业升级与区域发展1
14、9。(三)管促并举,调动管理者积极性为确保粮食安全,我国建立起“义利结合”的工作机制,从约束和激励两方面出发,调动政府重农抓粮积极性。从约束机制看,一方面,加强政策管控。全面落实耕地保护和粮食安全党政同责,扎实落实“菜篮子”市长负责制2 0。另一方面,加强法律约束。中华人民共和国粮食安全保障法 自2 0 2 4年6月1日起实施。此外,我国涉及粮食安全的法条还散见于农业法、国家安全法等法律中,以及 粮食流通管理条例 中央储备粮管理条例 等专门行政法规中。新时代粮食安全保障体系逐步完善。从激励机制看,诸如实施产粮(油)大县奖励政策,2 0 0 8年以后新增的奖励资金全部用于促进粮油安全开支6,符合
15、条件的产粮大县还将增获得超级产粮大县奖励,支持粮食产业生产和发展。2 0 2 0年,我国产粮大县奖励资金达4 6 6.7亿元。“十四五”推进农业农村现代化规划 中指出,要加大粮食生产功能区政策支持力度,相关农业资金向粮食生产功能区倾斜,优先支持粮食生产功能区内目标作物种植。关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见 要求到“十四五”期末,以省(自治区、直辖市)为单位核算,土地出让收益用于农业农村比例达到5 0%以上。2 0 2 2年专项债券继续重点用于农林水利等9大领域,并合理扩大专项债券使用范围,其中将粮食仓储物流设施作为专项债券支持重点。(四)储运托底,提高消费者可得性粮食安全
16、利益保障体系也包括对粮食消费者利益的保障,重点在于消费者的可得性建设。近年来,国家围绕农产品流通体系建设、粮食储备体系改革、应急保障中心建设等方面出台了众多相关政策,其中粮食储备调节和应急保障能力建设对于保障关键时期粮食可得性提供了重要支撑,经受住了疫情防控、灾害应对等重大考验。目前,我国已经初步建成中央储备与地方储备协同发展的粮食储备体系,在稳市稳价、防灾救灾、恤民保供方面发挥了重要作用。其中,中央储备由中储粮集团公司负责宏观层面的经营管理,化解防范全局性、系41 西北农林科技大学学报(社会科学版)第2 4卷统性和跨区域供应风险。地方储备粮作为粮食安全的首道防线,聚焦于区域市场保应急、稳粮价
17、、保供应。近期,基于我国粮食储备主体较为单一,社会责任储备制度有待健全的情况,我国积极培育民间收储主体的自发调节能力,鼓励用粮企业和农民入市收储,以适应粮食流通市场化改革的需要。关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见 审议通过构建了全新的粮食储备安全制度框架,不断加快全国企业社会责任储备建设,部分省份陆续建立起政府和企业储备相互补充的全社会储备共担机制2 1。应急保障中心是应对紧急情况下粮食安全问题的重要抓手。近年来,我国逐步建立起区域、省、市、县多级粮食应急保障中心,覆盖储备、加工、运输、投放、供应等全链条应急保障。此外,不断充实和完善薄弱县(市、区、旗)粮食应急保障网点建设,加
18、大政策和资金支持力度,强化基层粮食应急保障能力。2 0 2 1年以来,全国有1 1 9家企业被认定为国家级粮食应急保障企业。相关企业平时按市场化运作,自主经营,在应急状态下承担粮食应急保障任务,有效发挥应急保障作用。三、我国粮食生产经营效益现状及特征在一系列的政策支持下,粮食产业链各方主体积极性得到有效调动,我国依靠自身力量牢牢端起自己的饭碗,实现了由“吃不饱”到“吃得饱”,并向“吃得好”迈进的历史性跨越,粮食生产能力显著增强、供应体系不断健全,2 0 2 3年粮食总产量实现“二十连丰”。但与此同时,粮食产业也存在着利润空间受限、后劲潜力不足、高产穷县等现象,对各级粮食生产主体的生产意愿带来负
19、面影响。(一)农民种粮成本不断上涨,收益空间受限一是总成本持续上涨,先快后慢。2 0 0 4年以来,我国稻谷、小麦、玉米三大主粮平均每亩总成本持续上涨,并表现出先快后慢的特征(见图1)。2 0 0 4-2 0 2 2年,从每亩3 9 5.4 5元上涨到12 5 2.7 1,涨幅达2 1 6.7 8%,年均增长率约6.6 2%。2 0 1 3年以前,三大主粮平均每亩总成本处于快速增长期,特别是2 0 0 8年、2 0 1 1年、2 0 1 2年的增长率分别达到1 6.9 1%、1 7.6 1%和1 8.3 6%,2 0 1 3年首次突破10 0 0元达到10 2 6元。2 0 1 4-2 0 2
20、 2年,三大主粮平均每亩总成本维持高位,但增速明显放缓。与此同时,2 0 0 4-2 0 2 2年,三大主粮平均每公斤主产品销售价格仅由1.4 1元上升至2.8 3元,增幅1 0 0.7 1%,远不及成本上涨幅度。持续上涨的成本也导致了我国在国际粮食市场中缺乏竞争力,面临着低价粮的威胁。值得注意的是,当前通过大规模土地流转实现的粮食规模经营,还形成了大额的土地流转费和雇工费用等,导致农民特别是规模经营主体面临更高的市场风险和自然风险2 2。图1 2 0 0 1-2 0 2 2年我国三大主粮平均成本变化情况二是现金收益先升后降再回升,达到历史高位。现金收益是我国种粮农民对种粮收入最直观的感受和衡
21、量指标。2 0 0 4年以来,我国三大主粮平均每亩现金收益先升后降再回升(见图2)。2 0 0 4-2 0 2 2年,三大主粮平均每亩现金收益从3 7 3.9 4元上涨到7 7 8.7 3元,涨幅为1 0 8.2 5%,年均增长率约4.1 6%。其中,2 0 0 4-51 第2期 张哲晰,等:健全粮食安全利益保障体系的机制设计与政策建议2 0 1 4年,三大主粮平均每亩现金收益从每亩3 7 3.9 4元上涨到历史最高的7 1 0.4 4元,涨幅达8 9.9 9%。2 0 1 5-2 0 1 8年,震荡下降,基本维持在每亩4 8 06 2 0元范围,2 0 1 9年开始止跌回升,至2 0 2 2
22、年达到7 7 8.7 5元,处于历史高位。而从种粮利润角度看,2 0 0 4-2 0 2 2年,我国三大主粮平均每亩净利润从1 9 6.5元下降到1 8 9.3元,降幅3.6 6%,年均增长率约-0.2 1%。其中,2 0 1 2-2 0 1 9年持续下降,2 0 1 6-2 0 1 9年甚至连续4年为负。2 0 2 0年以来,受粮价上涨支撑,净利润止跌回升,至2 0 2 2年达到1 8 9.3元(见图2)。总体来看,一方面,粮价基本稳定,种粮农民亩均现金收益远低于从事其他产业所带来的收益;另一方面,因成本过快上涨,特别是在国际价格传导影响下国内农资价格上涨明显,导致种粮净收益空间被压缩,以种
23、粮带动农民增收的潜力非常有限。图2 2 0 0 1-2 0 2 2年我国三大主粮平均每亩现金收益及净利润变化情况(二)粮油加工业比较收益偏低,仍存在提升空间一是粮油加工业利润总额不断上涨,但效益偏低。由 中国粮食年鉴 中国粮食和物资储备年鉴 数据可知,2 0 0 5-2 0 1 4年,我国粮油加工业企业利润总额从4 2.0 3亿元增长到6 3 5.1亿元。受数据限制,2 0 1 5年后仅能以粮食产业利润总额替代,2 0 1 5-2 0 2 0年,我国粮食产业利润总额从7 8 3亿元增长到27 6 8.2亿元(见图3)。分区域看,主产区2 0 0 5-2 0 1 4年粮油加工业企业利润总额从3
24、5.9 1亿元增长到4 9 9.7亿元,2 0 1 5-2 0 2 0年粮食产业利润总额从5 8 9.5亿元增长到15 0 8.2亿元;主销区2 0 0 5-2 0 1 4年粮油加工业企业利润总额从4.3 5亿元增长到8 1亿元,2 0 1 5-2 0 2 0年粮食产业利润总额从1 2 6.7亿元增长到2 9 8.6亿元;产销平衡区2 0 0 5-2 0 1 4年粮油加工业企业利润总额从1.7 7亿元增长到5 4.3亿元,2 0 1 5-2 0 2 0年粮食产业利润总额从6 6.8亿元增长到9 6 1.4亿元。总体看,我国粮油加工业呈蓬勃发展态势。但由 中国统计年鉴 数据可知,同期2 0 2
25、0年如化学原料和化学制品制造业、医药制造业规模以上工业企业年利润总额分别为44 3 9.6亿元和36 9 3.4亿元。由此观之,粮油加工业的利润较之于其他行业也存在一定差距。图3 2 0 0 5-2 0 2 0年我国粮油加工业(粮食产业)利润总额变化情况61 西北农林科技大学学报(社会科学版)第2 4卷注:2 0 1 4年以前为我国粮油加工业企业利润总额,2 0 1 5年以后为我国粮食产业利润总额。二是主产区粮油加工业利润占比有所下降。分区域看,主产区2 0 0 5-2 0 1 4年粮油加工业企业利润总额占全国比重从8 5.4 4%降至7 8.6 8%,2 0 1 5-2 0 2 0年粮食产业
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