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拉美生物多样性治理的经验特色、困境及对中拉合作的启示.pdf
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1、2024 年 4 月 第 41 卷 第 2 期 西南科技大学学报:哲学社会科学版 Journal of Southwest University of Science and Technology Apr.2024 Vol.41 No.2 拉美生物多样性治理的 经验特色、困境及对中拉合作的启示 刘 鹏(北京第二外国语学院 北京 100024)【摘要】中拉在生物多样性治理领域的合作对未来双方战略合作的“提质升级”具有重大意义。本研究发现,拉美地区生物多样性治理的经验和特色主要在于:生态保护融资体制创新较早、生态保护区管理体系较为健全、重视 REDD+机制等。与此同时,拉美国家也面临生物多样性退化
2、的困境,其治理压力主要来自经济增长、农业增长、基础设施开发等多方面发展需求以及新冠疫情的严峻挑战。【关键词】拉美;生物多样性;治理;中拉合作;REDD+机制【中图分类号】Q16 【文献标识码】A 【文章编号】1672-4860(2024)02-0001-06 收稿日期:2022-11-22 修返日期:2023-03-20 作者简介:刘 鹏(1985-),男,汉族,湖北荆州人,副教授,博士。研究方向:拉丁美洲问题。感谢匿名审稿人对本文的建议,作者文责自负。在全球治理格局中,中国和拉美各占一席。近几十年来,中国已与拉美多国达成战略伙伴关系或全面战略伙伴关系。除了传统的经贸、政治领域合作,中国和拉美
3、各国还可以在生物多样性治理领域携手并进。这一领域的新合作,未来有望成为中拉在多边合作和南南合作方面的又一成功典范。因此,研究拉美国家生物多样性治理对未来中拉战略合作“提质升级”具有重要战略和实践意义。目前,国内多数学者对中拉合作的研究仍主要集中于经贸领域,如关于中拉双方如何在基础设施、能源资源、劳动力资源、农业、数字经济、文化产业、价值链等方面提升合作水平的研究,也有不少研究从“一带一路”倡议1、整体合作2视角阐述中拉合作的深化路径,较少研究涉及全球治理领域。谌园庭认为,在气候治理领域,未来中拉双方应该以中拉论坛为合作平台,以加勒比共同体为重点合作区域,以清洁能源为重点合作领域,构筑双方在全球
4、气候治理中的合作路径3。高波分析了中国拉美国家在全球治理中的合作机制,认为这一合作机制建设仍面临诸多挑战,中国拉共体论坛的成立为整体协商提供了制度空间4。国内围绕生物多样性议题的中拉合作研究则比较缺乏,目前仅有一篇应用研究。余艳论述了中国科学院华南植物园与拉美国家相关科研机构开展生物多样性合作,在人才培养、双边合作协议、联合科考、标本采集和实验室建设等方面取得了良好的进展5。由于拉美国家和国际机构比较重视本地区的环境治理和生物资源保护,所以围绕拉美生物多样性专题研究略多于国内,如安东尼奥研究了生物多样性在拉美社会、生态转型方面的作用66-7,联合国环境规划署出版了拉美和加勒比地区生物多样性现状
5、的主题书籍7,但这些研究多从本地区自身角度出发,对于拉美生物多样性所处困境的剖析着墨不多,从全球治理角度如何开展该领域中拉合作的论述就更少。因此,本文首先介绍拉美国家生物多样性治理的经验和特色,其次分析其困境和深层原因,最后就如何推动该领域的中拉合作提出对策建议。2 西南科技大学学报:哲学社会科学版 第 41 卷 一、拉美生物多样性治理的经验和特色(一)拉美生物多样性治理的经验 拉丁美洲和加勒比地区不仅地域辽阔,文化多元,而且还是世界上生物多样性最丰富的地区之一。该地区拥有世界上几乎所有的气候和生态系统,如中美洲的丛林和森林、亚马逊的热带雨林、加勒比海的珊瑚礁、诸多海岛(如加拉帕戈斯群岛)、智
6、利和阿根廷的巴塔哥尼亚草原、巴西的潘塔纳尔湿地等。它仅占全球可耕地总面积的 12%,却拥有全球 40%的生物多样性。世界五大洲中被称为“生物多样性热点”的 35 个地区中,拉美地区就占了 10 个8。拉美国家在拥有如此丰富的生物多样性资源的同时,也较为注重对生物多样性资源的利用和保护。经过多年对生物多样性治理的实践,拉美和加勒比地区逐渐在该领域形成了一些较为成功的治理经验:1.生态保护融资体制创新较早,较好地保障了生态保护的可持续性 近年来,不少拉美国家愈发重视开展为国家生态保护提供资金的生态系统服务付费项目。哥斯达黎加在国际上被认为是该方面的先行者,1996 年便设立了由国家森林融资基金管理
7、的“环境服务付费项目”。该项目明确承认四种生态系统服务:大气碳的捕获和储存、水源保护、生物多样性保护和风光维护;推出了保护农村、城市的水电用水、减少温室气体,以及出于维护生态、科研和制药目的而保护生物多样性的措施。2.重视通过立法立约和建章立制,努力提升生物多样性治理水平 一是政府在管理体系上顶层设计。譬如,秘鲁2004 年成立了保护秘鲁生物多样性和土著居民集体知识的国家级委员会,该组织的宗旨是登记秘鲁的生物资源、传统知识及打击生物盗窃9。厄瓜多尔和委内瑞拉甚至在宪法里规定了保护土著居民的集体传统知识并承认其知识产权的条款,而这些传统知识往往涉及原住民所在地域的生态保护。二是推出有关生物多样性
8、的制度类措施。国家层面,截至目前拉美很多国家都已经颁布了环境影响评估的相关法规。2010 年,智利将世界自然保护联盟(IUCN)生物多样性评估的标准纳入国家法规。2011 年 2 月,智利通过了协会和公民参与公共管理法(第 20500 号),该法首次规定在环境监管局内设立民间社会理事会这一机构,该机构的使命是在环境评级决议、预防污染和消除污染计划、环境质量和排放标准等方面,为环境咨询计划、环境跟踪或监管有关的项目或政策提供配套和咨询7。3.生态保护区管理体系较为健全,起到了良好的生态维护作用 在过去的 20 年里,拉美将其 20%的土地面积保留为保护区,一直走在“保护世界生物多样性”的前沿。这
9、与其他发展中地区 13%的平均值形成鲜明对比10。公私伙伴关系、生态系统服务的支付系统、基于激励的保护协议、社区和非政府组织的共同管理等先进做法和机制,奠定了拉美地区在该领域的领先地位11。一是该地区通过生物网络和走廊发展了广阔的保护区。保护区的管理网络由中央政府、地方政府、土著社区和私人组成,各方各司其职,互为补充,组建了一个丰富有机的生态保护区体系。二是重视发展私人保护区来完善环境治理体系。三是重视通过当地社区有效管理保护区。鉴于农业边界和采掘业扩张的压力,哥伦比亚政府通过实施“保护马赛克”制度扩大了保护区。根据这一制度,当地社区被动员起来保护和恢复国家公园或保护区周围的土地。(二)拉美生
10、物多样性治理的特色 拉美生物多样性治理经过多年的实践,在生态保护融资体制创新、体制机制设计、生态保护区管理体系等方面取得了一系列值得借鉴的成功经验。另外,拉美和加勒比地区也结合各地地理、水文、环境、生物等方面的实际情况,针对迫切需要解决的生物多样性治理难题,推出了诸多饶有特色的治理方案、合作模式和创新机制。1.制定专项保护方案,重点保护特色濒危物种 拉美地区的鹦鹉是该地区的标志性物种,由于其栖息地丧失和用于非法贩卖的过度捕获,鹦鹉物种已受到严重威胁。加勒比群岛国家为此特别设计了针对鹦鹉的保护方案,使包括帝王鹦鹉和波多黎各鹦鹉在内的濒危物种逐渐恢复种群数量。为了保 第 2 期 刘鹏 拉美生物多样
11、性治理的经验特色、困境及对中拉合作的启示 3 护该国特有的小羊驼,秘鲁 1992 年成立的南美羊驼国家委员会推出了一项特别保护计划,该计划旨在多达 1 000 公顷的农田中实施“羊驼的可持续利用模式”。2.区内大国引领南南合作和多边合作,合力推进生物多样性治理 生物多样性治理不仅需要外来的技术和资金,更需要提升本国自身的治理能力和水平。南南合作方面,包括巴西、阿根廷、智利等拉美实力大国在支持其他拉美国家提升生物多样性治理方面发挥了积极的引领作用。南南合作已被确定为实施生物多样性公约 20112020 年生物多样性战略计划的重要工具。多边合作方面,2014 年,墨西哥的认识和使用生物多样性国家委
12、员会(CONABIO)、哥伦比亚的洪堡研究所和葡萄牙的生物多样性和进化生物学研究网络机构(INBio)签署了一份生物多样性合作谅解备忘录,为促进三国之间的生物多样性和自然资源的知识生成、保护和可持续利用方面的合作奠定基础。在 2019 年的世界银行和国际货币基金组织的春季会议上,与会方围绕“赫尔辛基原则”一致决定组建全球财政部部长气候行动联盟,其目的是通过制定财政政策、利用公共财政、采取环境措施共同应对气候问题。目前,已有 10多个拉美国家加入该联盟。3.重视 REDD+战略,从政策、立法、机制多维度提升森林治理 拉美地区森林覆盖率较高,但拉美各国的森林生态现状却因气候条件、国土面积、政治经济
13、历史状况等因素不同而存在较大的异质性特点。2009 年12 月,在第 15 次气候变化缔约方大会上讨论的 哥本哈根协议 提出了 REDD+战略(在发展中国家减少森林砍伐和森林退化,通过森林保护、森林的可持续经营达到增加森林碳汇的目的)。为了保护自身的森林资源并回应国际社会提出的有关倡议,一些拉美国家政府已经开始规划和执行旨在减缓森林砍伐和退化的 REDD+战略。例如,那些森林损失较大和易受气候变化影响的国家(尼加拉瓜、萨尔瓦多)将其 REDD+战略的重点放在森林适应和森林恢复上;在智利,由于森林砍伐率不高,其 REDD+战略重在治理森林退化上。政策和法律方面,大多数拉美国家聚焦于通过出台相应的
14、避免毁林、保护和可持续森林管理的政策措施,旨在减缓森林砍伐和退化现象。各国纷纷重视推进 REDD+战略,目前已在森林治理领域取得了显著的进展。譬如,哥斯达黎加是拉美地区内在REDD+战略上表现突出的先行国家,于 1997 年开始实施森林环境服务付费方案,在执行保护和可持续森林管理措施上进展较快。另外,近年来巴西和墨西哥两国在 REDD+战略上也取得了重大进展。最近 10年,拉美各国陆续出台或修订完善了针对 REDD+的法律法规,为相关政策的执行提供了坚实的法律保障。譬如,2012 年墨西哥出台了 促进实施 REDD+发展可持续林业一般法。2013 年厄瓜多尔颁布了REDD+机制执行监管法规12
15、。机制上,一方面,拉美各国根据自身行政管理体制的特点设置协调 REDD+战略的顶层机构,从而为推进 REDD+战略提供良好的制度环境。譬如,阿根廷、哥伦比亚、厄瓜多尔、洪都拉斯、巴拿马、秘鲁等国将 REDD+战略推进置于国家环境主管机构下,智利、哥斯达黎加、墨西哥等国对森林治理特别重视,将 REDD+战略的推进归在国家森林管理当局下面。另一方面,拉美各国还出台了专门针对REDD+的制度性方案。譬如,巴西成立了 REDD+部际工作组,哥伦比亚成立了 REDD+跨部门工作组,洪都拉斯在气候变化部际委员会下专设 REDD+分委会3。二、拉美生物多样性治理的困境 根据联合国 2013 年在古巴举行的第
16、九次关于环境与发展的国际大会上发布的最新报告,最近 20年拉美的生物多样性损失了 30%。驱动拉美生物多样性退化的客观因素有栖息地丧失、物种过度开发、土地退化和土地用途变更、气候变化、污染、自然资源的不可持续利用,以及外来物种入侵。仅是栖息地的丧失这一因素,就占拉美生物多样性退化所有原因的 51.2%。世界自然基金会(WWF)发布的 2020 年 地球生命力报告 指出,拉美是自 1970年以来世界上生物多样性损失最严重的地区。该机构根据对来自全球各地的哺乳动物、鸟类、鱼类、爬行动物、两栖动物等 2.1 万种物种的监测和研究,4 西南科技大学学报:哲学社会科学版 第 41 卷 在过去的 50 年
17、中,拉美生物种群数量下降了 94%13。南美洲热带大西洋沿岸拥有高度的森林生态多样性,这里是大约 20 000 种植物的家园,其中 40%是地区特有植物,还有大约 24 种濒危脊椎动物和近950 种鸟类。然而,这一地区正经历着快速的森林砍伐,只剩下 10%的森林。中美洲的森林已经失去了其原有面积的 70%以上7。19902000 年中美洲森林年损失为 54 000 公顷,20002010 年森林年损失为 74 000 公顷。中美洲和大西洋海岸 40%的红树林物种已被列入国际自然保护联盟红皮书。根据粮农组织和合作伙伴对全球森林变化的分析,19902015 年南美洲失去了 4 亿公顷的原始森林。加
18、勒比地区的珊瑚平均覆盖率从 1970 年的 34.8%下降到2011 年的 16.3%。安第斯-亚马逊河流域是拉美地区十分关键的水文资源,但目前却面临很高的物种灭绝风险,约有 1 500 个物种(占 13 000 多个物种总数的 12%)濒临灭绝6 6-7。生态多样性受损导致生物多样性受损。分析拉美生态多样性受损的原因主要有以下 4 个方面:1.自然资源面临经济增长带来的资源消耗压力 大多数拉美国家仍处于中等收入阶段,最近几十年其经济增长呈现出起伏不定、动力不足的特点。拉美地区的整体经济长期处于增长停滞的状态,失业率和贫困率长期位于较高水平,众多拉美国家政府对经济发展的需求十分迫切。同时,由于
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