推进深圳市社会组织管理体制改革.doc
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1、推进深圳市社会组织管理体制改革 作者: 日期:10 个人收集整理 勿做商业用途推进深圳市社会组织管理体制改革2011-05-051深圳市社会组织管理体制现状分析 1.1 社会组织发展现状 国家、市场和社会是三个相互结合又相对独立的体系,它们对立统一地构成现代社会的整体。其中国家体系的主体是各级各类党政机构等公共组织,市场体系的主体是各种营利性的企业,社会体系的主体则是各种具有非营利性、非政府性特征的社会组织。我市社会组织总体上保持健康发展态势: 1. 数量增长较快。近年来,深圳市各类社会组织得到了较快发展,2000年我市社会组织仅为968家,2008年底已经达到3343家,平均每年增长速度达3
2、0.7% , 其中社会团体的平均增长率为16。1 ,民办非企业单位的平均增长率高达54.7。截至到2010年12月,我市依法登记注册的社会组织4110家,其中社会团体1662家,民办非企业单位2441家,基金会7家。每万人拥有社会组织数量为4.4个,高于全国每万人拥有2.7个社会组织的整体水平。 2。 初步形成覆盖广泛的社会组织体系。深圳市社会组织覆盖范围广泛,在全市登记的1662家社会团体中,涵盖工商服务业、科学研究、教育、社会服务、文化、体育、卫生和生态环境等各个领域,如图1所示。在全市登记的2441家民办非企业单位中,教育类最多,占74 ,其次为社会服务类,占11.5 ,科学研究类和文化
3、分别都占4 ,其余各类合计只占10左右。近年来,为了进一步发挥社会组织在社会发展中的作用,我市重点培育人民群众急需的工商经济类、公益慈善类、社会福利类社会组织,不断完善社会组织结构。目前我市社会组织涵盖了各行各业以及生活的各个领域,已基本形成了一个门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系,成为推动我市经济和社会发展的一支重要力量。 3。 社会组织自身的规范化建设稳步加强。我市大部分社会组织积极开展了法人治理建设,不断完善组织章程和治理结构,健全内部规章制度和自律机制,通过民主的方式决定组织的重要事务等。在社会组织治理结构方面,大部分社会组织能够建立起权责明确、运作协调、有效制衡的法人治理结构
4、.调查显示,58.9的社会组织以理事会或董事会作为决策机构,另有 32。2的社会组织的决策机构为会员代表大会,仅有8.9是管理层负责决策。在管理层的产生方面,我市八成的社会组织表示其管理层是根据章程通过民主选举产生,10是由负责人提名并经主管部门批准,也有通过社会公开招聘,只有5.5表示由主管部门派遣和任命,其市场化和民间化程度较高。而社会组织负责人(法定代表人)最多来自于企业(36。8 ) ,其次是退休人员和事业单位,比例分别为20。8和18.1. 4. 社会组织作用不断凸显。一是充当政府与企业的桥梁,履行了行业协调管理职能.我市社会组织发挥着市场经济中观层次管理主体的作用,客观上起到了沟通
5、政府和企业的作用,在维护企业利益、反映企业诉求、提供产业发展信息、帮助创建企业品牌,以及建立从业规范、促进公平竞争、加强行业自律、解决贸易纠纷方面,作用日益重要。二是扩大了社会就业。我市社会组织,特别是社区社会组织的发展,不仅为市民提供了越来越多的生活服务、文化娱乐服务,而且开发出许多新的产业和岗位,吸引了大量下岗人员及原居民就业。根据党建调研课题的抽样调查显示,接受调查的1276 家社会组织共吸纳全职工作人员 32675人。三是促进了社会公益事业发展。深圳市各类公益性社会组织,如深圳市慈善会、市红十字会、市义工联、狮子会等慈善组织,积极开展多种形式的公益活动,把常规化、制度化的公益活动(如捐
6、资助学)与临时性、突发性的救助活动(如冰雪灾害、汉川地震救助)紧密结合起来,在消除贫困、尊老爱幼、教育培训、卫生保健和社区公共服务等方面做了大量工作,有力促进了我市社会公益事业发展。1.2 社会组织管理体制现状 近十年来,我市的社会组织发展迅速,管理体制也逐步完善。近年来,我市在社会组织管理体制方面实施了很多重要创新举措,取得丰硕成果,管理观念、管理手段和管理机制均处于全国领先水平,也为其他兄弟城市提供了很多宝贵经验。例如,我市一直大力推进行业协会民间化、市场化和制度化改革,所有国家机关公职人员辞去所担任的行业协会职务.在政府的有效引导下,我市行业协会彻底实现了无行政级别、无行政事业编制、无行
7、政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职的“四无”格局。民间组织管理局的成立更是从组织架构上加强了管理与服务力量,2008年4月,我市被国家民政部确定为全国社会组织“改革创新综合观察点”,同年6月,广东省民政厅将我市确定为社会组织“综合改革观察点”,进步推动了我市社会组织管理体制的完善。 1。 登记门槛不断降低,社区社会组织得以快速发展。一是降低了社区社会组织的准入门槛,会员由50个以上降低到20个以上,注册资金由原规定的不低于3万元降低到1万元,社区民办非企业单位开办资金降低到2万元以上。二是简化了登记手续,社区社会组织的成立不需要经过筹备阶段,直接办理登记手续,也不需要提交山会计师事务所
8、出具的验资报告,只要求提供由银行出具的存款证明。三是缩短了社区社会组织登记时限,由60天缩短到30 天,加快了社会组织发展。盐田区民政部门还特别增开绿色通道,基本上保证一个星期内快速审批. 2. 对工商经济、社会福利和公益慈善类社会组织实行直接登记。我市按照中共广东省委、广东省人民政府关于发挥行业协会商会作用的决定和广东省行业协会条例的要求,探索行业协会实行无行政业务主管,并对工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织实行直接登记的管理体制。 3。 进行对社会组织资金支持试点。积极探索政府向社会组织购买服务制度。2008年,经深圳市政府同意,在福利彩票年度公益金计划安排中新设立“向社会组织和企
9、业购买服务及机动专项经费。各区根据自身实际,设立专项资金。如宝安区民政局印发了深圳市宝安区公益慈善类、社区维权类民间组织培育专项资金管理暂行办法 ,从经费上资助公益慈善类、社区维权类民间组织;盐田区政府专门设立了“盐田区社区服务专项资金”,每年对各社区服务站提出的社区服务项目给予资金扶持。 4. 推动社会组织孵化基地建设和公共信息平台建设。一是建立“社会组织培育实验基地”,扩大了社会组织的扶持范围,增加了扶持含金量。二是着力构建公共信息平台,建设并不断完善“深圳社会组织信息网”,作为我市社会组织建设和管理的门户网站,进一步提高服务效率和水平. 5。 社会组织规范监管逐步加强.一是有序推动社会组
10、织年检工作。为了加强社会组织管理,我市根据广东省民间组织年检暂行办法,依法对社会组织进行年检,为树立年检工作的公信力和权威性,每年在深圳特区报刊登民办非企业单位的年检结果,接受社会大众监督。二是开展财务审计,对应进行登记而未登记的社会组织,不得办理机构代码证、税务登记证,不能开设结算账户,来限制其活动,并把年检情况向税务登记部门和社会组织的开户银行公告,加强事后监管。三是推动信息公开,引导民办非企业单位规范行为,增强社会责任感和社会公益意识,提高服务质量,增强社会公信度。四是规范执法。市民政局拟订了深圳市社会组织登记管理机关行政处罚程序规定,编制了执法程序流程图,规范了执法程序,并联合市治贿办
11、制定了深圳市民间组织治理商业贿赂工作实施方案,并配合相关行业主管部门积极治理商业贿赂。五是开展评估,我市按照国家民政部和省民政厅的部署,开展行业协会评估工作,评估结果将作为我市对行业协会实施公共财政扶持、购买服务和经费资助的参考标准和依据,发挥评估的导向、激励和约束作用。1。3 管理体制存在的问题 1。 各部门的认识有待提高,责任有待明确.社会各界尤其是政府有些人,对社会组织的地位和作用认识尚有偏差,认识不到社会转型对社会管理提出的新挑战和新要求,认识不到培育社会组织是基层民主政治的重要组成部分,认识不到社会组织是国民经济的重要组成部分,还停留在“政府万能”的思维定势,习惯于政府大包大揽,对社
12、会组织不重视、不信任、不放手;还有一些人是叶公好龙,谈起社会组织认为很重要,但涉及到本部门、本单位的事情就绕着走;政府各部门在认识上还存在着一个误区,即认为社会组织的发展与监管就是民政部门,特别是民间组织管理局一个部门的事情,与其他单位无关。以上这些认识问题导致政府对社会组织的管理责任不明确,发展积极性不足,一些支持社会组织发展的配套政策和措施难以真正落实.当前,各单位和各部门在社会组织发展和管理方面的责任不清,管理不到位主要表现在以下方面: 首先,作为社会组织业务指导部门的市各职能部门对社会组织发展和管理的认识和态度不一,责任不明确,工作开展不平衡.其次,管理力量市强区弱,区级及以下对社会组
13、织的管理力度明显不足,很难管理到位。我市在市一级成立了民间组织管理局,作为民政局下辖的副局级单位,下设四个处室,有独立的编制和人手,然而区一级的管理力量较弱。各区登记管理机构的编制总和不到市一级登记管理机构编制的一半,却承担着全市近三分之二的登记工作,如表1所示。最后,社会组织自身的责任意识不强,难以成为自我负责的自治主体。当前政府在社会组织的管理中,普遍存在的现象是,一旦有社会组织出现问题,上级及其他政府部门乃至社会公众、媒体等,首先想到的是向登记管理机关问责,追究政府管理部门的监管责任,而忽视了社会组织自身所应当依法承担的相关责任。 2。 社会组织结构有待优化,发展模式有待拓展。目前我市社
14、会组织的结构不甚合理,有待优化,发展模式比较单一,有待拓展。社会组织结构和发展模式存在着“四多四少”. 第一,互益性组织强,公益性组织弱.我市行业协会等互益性社会组织的发展和管理一直走在全国前列,行业协会总体上资金实力雄厚,运作规范,活跃度高;与之相比,我市各类公益性社会组织的发展则明显滞后,在公益慈善、社会福利和公共服务等领域的公益性组织数量少,规模小,能力弱。 第二,运作型组织多,支持型组织少。我市社会组织中多以运作型组织为主,即直接面向受益群体开展各类公共服务,提供各种公共产品,而各种为社会组织提供资金、能力、信息等综合管理和服务的支持型社会组织则明显不足,远远落后于北京、上海等国内大城
15、市。具体表现在缺乏能力建设型机构,缺乏资金雄厚的基金会,缺乏枢纽型管理机构等。 第三,政府推动型多,民间自发型少。尽管我市社会组织的民间化改革取得了显著成效,但社会组织的发起方式上看,个人发起仅占我市社会组织的很少比例.根据 2008 年对我市社会组织的问卷调查统计显示,仅有 17。9 的社会组织由个人发起,远低于政府发起和企业发起的比例。因而,我市社会组织在发源上民间性不足,蕴藏于民间的巨大力量在社会领域尚未发挥。 第四,教育培训类多,公益服务类少.目前在全市登记的民办非企业单位中,教育类占71%、社会服务类占16、科学研究占4、文化类占4%、体育类占2、其他类占3.教育类民办非企业单位一支
16、独大,其他类别明显不足。 3。 内部自律机制和外部监督机制尚不完善。我市社会组织内部自律机制不完善主要表现在:首先,部分社会组织规章制度不完善,组织机构不健全。一些社会组织自身的民主决策、内部议事、财务管理、章程履行等制度不完善,“以人治会”的现象较突出,缺乏有效的自律机制。其次,部分社会组织违反非营利组织会计制度。例如凭证帐簿不完、会计核算不规范等问题,个别社会组织甚至超越业务范围或违背宗旨收取费用.如有的社会组织在开展活动时,借助主管部门的行政权力,以“为会员服务”为由收取不合理费用。有的社会组织借评比、达标、表彰等活动之机,向参与企业或组织收取费用.有的社会组织违规变相开展营利性经营活动
17、,通过签订合同,约定收费返还比例,将服务性收费委托给营利性机构办理,获取非法收入。 我市社会组织的外部监督机制主要存在以下问题。第一,在监督理念方面,尚未走出过去重入口管理、轻日常管理的传统模式,健全以规范行为为重心的管理制度、形成准入和日常管理并重的监管机制仍然显得力不从心。第二,现行法律法规对于社会组织的信息、财务公开制度等方面尚无明确规定,特别是规范社会组织收费行为的规章制度滞后.第三,缺乏专业和统一的执法力量,外部监管力量薄弱。由于没有形成一支专门的监管执法队伍,目前我市社会组织的监管力量严重不足,难以再对其实施有效的监督和查处。 4。 公共财政对社会组织的支持尚未制度化、规范化.通常
18、只有建立了制度化的公共财政支持体系和政府购买服务机制,明确政府资助社会组织或购买服务的具体事项和目标,完善资助程序和方式,才能真正构建政府与社会组织的伙伴关系,让社会组织成为政府职能转移的有效承接者.近年来,我市在不同层面进行了包括政府购买服务在内的多种公共财政支持社会组织发展的大胆尝试,探索出若干支持社会组织发展的有效方式。但已有的模式多以个别试点为主,尚未将社会组织的公共财政支持纳入制度化的法定程序,尚未建立起通过财政专项预算、竞争性的政府购买服务制度。而且“养人办事的政府服务模式尚未完全改变,“费随事转”和“养事少养人”的公共服务新模式尚未深入人心。 通过调研,我们发现:一是对社会组织的
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