论系统论视域下的流域生态环境行政治理.pdf
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1、113中国环境管理2024 年第 2 期1 问题的提出2017 年 2 月,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十二次会议,会议审议通过了按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案,在试点方案中,首次为流域生态环境行政治理指明了方向,“要遵循生态系统整体性系统性及其内在规律,将流域作为管理单元,统筹上下游左右岸,理顺权责,优化流域环境监管和行政执法职能配置”。党的十九大报告中,明确了生态环境领域统筹治理、系统治理的方式。2022 年 10 月,党的二十大召开,在党的二十大报告中单列“推动绿色发展,促进人与自然和谐共生”一章,再次对生态环境领域治理方式予以明确,提出了系统治理、统筹调整
2、、协同推进的总体要求。与此同时,流域立法工作稳步推进,相继出台了中华人民共和国长江保护法(以下简称长江保护法)与中华人民共和国黄河保护法(以下简称黄河保护法)两部法律,党中央有关流域生态环境行政治理的纲领、方针通过立法程序上升为国家意志。原有以行政区划为基础构建起的行政治理体系难以满足流域生态环境行政治理的需求,在一定程度上出现了失灵,流域生态环境行政治理体系需在原有治理体系基础上进行整体性革新。学界有关流域生态环境行政治理的研究也在不断推进,诸多研究推动着流域生态环境治理朝着精细化、纵深化的方向发展,但却忽视了流域生态环境行政治理体系本身的整体性与系统性。比如有观点提出要设立高于流域地方政府
3、的实体性机构对流域事项进行统筹协调1。此观点一方面忽视了流域生态环境行政治理体系中的纵向行政关系,一个能够管理、协调流域多个省级政府及相关利益关系的实体性机构应当如何设置?另一方面又对流域生态环境行政治理体系中的横向行政关系产生影响,流域事项纷繁复杂,能够统管流域事项的实体性主体定然需要下设分支机构处理相关事宜,下设机构与流域现行行政主体间关系又当如何处理?而系统论强调以整体、系统的视角审视相关问题,这意味着系统论视域下的流域生态环境行政治理体系的建构既要协调好流域生态环境行政治理体系与既有区域行政治理体系之间的关系,又要处理好流域生态环境行政治理体系内部要素间的关系,在保证理论创新的同时与实
4、践相结合。流域生态环境行政治理各要素间联系紧密并相互作用,对流域生态环境行政治理某一要素展开研究时必须要注意到其与其他要素之间的关系与适配程度。流域生态环境行政治理需要在系统论视域下予以优化、完善,而非仅聚焦流域生态环境行政治理的某一点或某一部分,以切实发挥流域生态环境行政治理体系在流域治理中的实效性。论系统论视域下的流域生态环境行政治理王政(中国政法大学民商经济法学院,北京 100088)【摘 要】流域及其生态环境问题的特殊性引发行政治理体系的变革,系统论为流域生态环境行政治理体系的建构指明了方向,流域生态环境行政治理体系的建构是系统化的工程。在系统论指引下,结合相关规范性文件,流域生态环境
5、行政治理系统的建构需从建立协调机制、规范职权行使与推进治理协同三方面切入,并分别明确三者在流域生态环境行政治理系统中的作用,通过建立议事协调机构发挥协调机制的统筹协调功能、通过整合与上收行政机关职权明确规范职权行使的实施功能、通过建立治理协同机制发挥推进治理协同的支持与保障功能。【关键词】系统论;流域生态环境行政治理;协调机制;职权规范;治理协同【中图分类号】X321;D922.68【文章编号】1674-6252(2024)01-0113-08【文献标识码】A【DOI】10.16868/ki.1674-6252.2024.01.113资助项目:2021 年国家社会科学基金项目“陆海统筹生态环境
6、治理法律制度研究”(21AZD062)。作者简介:王政(1995)男,博士研究生,研究方向为环境与资源保护法学,E-mail:。114中国环境管理2024 年第 2 期2 系统论之基础理论系统论由贝塔朗菲(Bertalanfy)在 20 世纪中叶提出,系统是处于相互作用中的要素的复合体,强调系统各要素间的相互关系,并可适用于不同本质的领域2。著名科学家钱学森于 1982 年出版论系统工程一书,全面介绍了系统论,并将其延伸至法学领域3,法学界在系统论的指引下展开了一系列的研究。系统论内涵丰富,其要求既立足整体进行系统化治理,又对要素进行优化组合和优化配置4。为更好地运用系统的方法去认识和解决问题
7、,有学者经提炼总结,提出了系统方法的基本原则5,主要包括以下五项:第一是整体性原则,其强调建立整体性的思维模式、从整体角度出发审视和认识事物。在整体性原则的指引下,能够初步构建起所研究事物的系统框架,发现所研究事物中各种相关联的部分,而非仅仅关注系统中某个单一要素,将系统中的各部分予以调和。第二是综合性原则。综合性原则在整体性原则基础上更进一步,要求人们在认识和改造事物时注意事物的各个部分,把握各部分之间的联系,明确各部分在系统中的作用如何。第三是结构性原则。结构性原则通过对系统中的部分予以改变,调整各部分的组成结构,从而改善整体的特性和功能,系统整体的特性与功能甚至是由其内部结构决定的。第四
8、是环境关联原则。环境促进了事物的形成与发展,环境的变化影响着事物的变化,正确认识事物就要了解事物所处的环境特征,环境关联原则要求通过认识环境来认识、改造系统。第五是功能原则。功能原则要求人们将认识、改造、管理、开发系统的功能作为研究的对象和内容。系统论有着非常强的目的性,就是要从系统视角切入,发现、开发所研究事物的功能,并通过调整系统部分、改变系统结构等方式将研究事物的功能发挥至最大化。3 系统论在流域生态环境行政治理中的运用3.1 以环境关联原则阐释流域生态环境行政治理系统化的动因流域整体性、系统性的特性与流域内区块化的治理模式存在根本性不容6,基于流域自身特性,必然需要对相关行政治理体系予
9、以重塑,而行政治理体系的重塑则意味着需要对现有行政治理体系进行系统化的改造。3.1.1 流域生态环境行政治理环境的变化第一,治理单元由地域转向流域。治理单元是承担国家大小治理任务的空间载体的总称7。先前的治理单元以行政区划为基础,其划分更多从功能主义出发,以实现国家更好、更方便的治理为目的,自然地理要素并非必要性考量。而流域不同,其是与水相关的资源和功能的重要载体8,流域内上下游、干支流、左右岸分属不同行政区划,自然要素又处于不断地物质交换与能量流动过程中,经人为分割的行政区划无法阻断流域内自然要素间的交互,先前相对独立且封闭的治理模式无法满足流域治理的新需求,这就对流域行政治理提出了新的要求
10、。第二,治理要素由单一转向多元。在先前治理体系下,治理要素单一且各要素间具有相对独立性,相互之间难以产生紧密联系,加之还原论的影响,任何复杂问题被拆分为尽量小的部分予以解决9。但流域是地表水循环和功能发生的生态系统10,在流域这一生态系统中,既包括“山水林田湖草沙”这类自然环境要素,各自然要素构成紧密联系的生命共同体,各种要素交织在一起,单一要素出现问题甚至会对整个流域系统造成严重影响,流域生态环境治理需同时关照到相关联要素。流域生态系统还融合了经济、文化等人文要素,在可持续发展理念下,流域生态环境治理要平衡好自然与社会、保护与开发之间的关系。3.1.2 流域生态环境行政治理的困境第一,推动流
11、域发展的整体性意识缺乏。整体性、系统性是流域的显著特征,流域中各要素处于动态流动之中,流域各治理主体只有树立起统一的流域发展意识,通力合作,才能实现流域生态环境行政治理之目标。但在现行行政治理体系下,以实现更好管理为目的进行的行政区划划分催生了分割式的治理模式,各政府及部门管辖权明确,职权分属明晰,追求管辖权内事项利益的最大化,并对辖区外的事务形成排斥,面对权力和利益相互争夺、面对问题和责任相互推诿11,“搭便车”心理普遍存在。流域各治理主体间缺乏统一的目标,利益矛盾难以调和,无法聚力,致使流域生态环境行政治理实效难以发挥。如何秉松教授运用系统论观点提出了犯罪构成系统论的构想,参见何秉松:导论
12、(上),载政法论坛1993 年第 3 期。刘大洪教授基于系统论的研究范式对经济法的发展理念进行了深入剖析,参见刘大洪、岳振宇:论经济法的发展理念基于系统论的研究范式,载法学论坛2005 年第 1 期。115论系统论视域下的流域生态环境行政治理中国环境管理2024 年第 2 期第二,流域行政治理主体治理能力不足。在行政区划内,行政治理主体面对的治理要素单一,各要素间并不会产生复杂、紧密的联系,治理过程中所涉利益关系简单,基层治理机关在权限范围内,对管辖区域内的事项完全可以自行处理。但流域不同,流域治理要素相互作用,在流域生态环境治理过程中,还要调和好与经济发展、社会治理之间的关系,极大提升了治理
13、的难度。基层行政机关作为流域生态环境问题的直接面向者,受现实困囿,职权、硬件等设置与流域治理难度根本不匹配,流域行政治理主体无法应对流域中产生的生态环境问题。第三,保证流域行政治理主体协同合作的机制欠缺。在“条条块块”管理体制下,国家行政体制的设置以职权为基础,各行政机关有着特定的管辖与职权范围,各主体间缺乏整合与协调。而流域生态环境问题一旦产生,则必然涉及多个要素、多个职能部门,这就导致先前以职权为基础划分的行政机关无法依靠单一职能处理流域治理过程中产生的问题,权力区分与责任明确出发点是好的,但当问题相互关联且任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时,这种明晰就成了效率的障碍12。相关协同治
14、理机制的缺乏,流域行政治理主体缺乏协同、合作的工具,进一步加大了流域生态环境行政治理的难度。综上而言,由于流域中行政治理体系所处的外在环境已然发生改变,这就导致先前建立在地域和单一要素之上的行政治理体系无法满足流域行政治理的需要,就要求原有的行政治理体系在流域特性基础上予以改变、完善。3.2 以整体性、综合性原则审视流域生态环境行政治理的系统化构成环境关联原则明确了以系统论视角探究流域生态环境行政治理的现实必要性,而整体性原则与综合性原则能够在对流域生态环境行政治理进行整体审视基础上,明确流域生态环境行政治理系统构成部分间的联系。3.2.1 立法文本的释义长江保护法 黄河保护法作为国家意志的体
15、现,程序完备、内容完整,以“自然生命共同体”“人与自然生命共同体”“人类命运共同体”为核心命题的习近平生态文明思想为指导13,通过立法方式将习近平生态文明思想有关流域生态环境系统治理的核心理念进行了转化。环境法律体系中的共通性内容抽象为统摄全局的总则规范14,因此,对流域生态环境行政治理系统化的构建要从两部法律文本中寻找答案。长江保护法前两条是立法价值理念的宣誓以及对长江流域的介绍,第三条中则点明了长江流域治理的方式,即“统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理”,而这也正体现了系统论的内核。对总则部分进行梳理,可以发现长江保护法对长江流域系统化治理主要从三个方面予以了规制,即建立协调机制、规范
16、职权行使与推进治理协同。长江保护法第四条、第十二条第一款对流域协调机制做出了规定,明确了流域协调机制在长江流域治理中的功能与作用。第五、七、八、十二条第二款、十四、十五、十六条规定了各级政府和行政部门的职责分工,流域生态环境行政治理责任的落实与目的的实现最终还是需依靠行政机关的职权行使。第六、九、十、十一、十三条则规定了有关协同治理的要求,从规范性文件的制定到具体的行政执法,都需要协同推进。黄河保护法前两条同样规定了立法的宗旨以及对黄河流域的介绍,第三条明确了黄河流域治理的具体方式,即“因地制宜、分类施策,统筹谋划、协同推进”。相较于长江保护法,黄河保护法在方法论层面更加直接地将系统论理念贯彻
17、其中。对黄河保护法总则规定的内容进行梳理后发现,其同样围绕建立协调机制、规范职权行使与推进治理协同三方面展开。黄河保护法第四条、第十四条对黄河流域协调机制予以了规定,相关内容与长江保护法中规定基本一致。黄河保护法第五、六条第一二款、七、八、九、十一、十二条第二款、十四条第二款、十七、十八、十九条对国务院及相关部委、黄河流域相关职能机关的职权分工进行了明确,并特别强调了黄河水利委员会在黄河流域治理中功能的发挥。黄河保护法第六条三四款、十、十二条第一款、十三条、十五条、十六条从建构协同治理体系与协同治理保障机制两方面入手,对黄河流域治理协同问题进行了规定。3.2.2 价值功能的阐释长江保护法 黄河
18、保护法在立法层面明确了建立协调机制、规范职权行使与推进治理协同是流域生态环境行政治理体系构成的三大基本要素,接下来,尚需从理论层面为流域生态环境行政治理要素的系统化构成提供证成。流域与一般生态环境系统存在差异,现行行政治理体系难以满足流域生态环境治理的需求是流域生态环境行政治理体系得以构建的根本116中国环境管理2024 年第 2 期原因,把握住了流域的特色就明确了流域生态环境行政治理体系的要素构成。流域具有系统性、动态性及复杂关联性三大特征15,流域这一生态环境系统的独特性决定了流域生态环境体系的要素构成。首先,流域的系统性从流域构成要素的角度切入,流域是多种要素交织、作用而成的综合体,其既
19、包括“山水林田湖草沙”这类自然生命共同体,又涉及经济、社会等人文要素,两种利益关系相互交织。流域的系统性要求流域生态环境行政治理体系的构建必须以宏观、整体视角,站在流域的高度指引流域的发展方向,平衡生态环境保护与经济社会发展之间的关系,调和流域治理过程产生的复杂利益关系。而这恰与立法中协调机制协调流域治理主体间利益关系、实现流域的可持续发展的功能相契合。其次,流域的动态性意味着流域处在不断的动态变化过程之中,不同时空下的流域问题各不相同,背后实质反映的是流域问题的专业性与复杂性,这就对流域治理主体的治理能力提出了更高的要求。通过规范行政机关的职权行使,赋予相关治理机关更多的自主性与能动性,以妥
20、善应对流域生态环境治理中多变的治理难题。最后,流域的复杂关联性则强调流域各要素间的相互关系,这就使得对流域中某一要素进行治理时,必须关照到相关联要素。但在现行行政治理体系下,不同的要素由不同职能部门分管,为适配流域复杂关联性的特性,就需要各职能部门间形成联动,发挥协同效应。而立法中关于推进治理协同的规定就是要将分散的职能部门串联起来,弥补现行分割式的治理模式在流域生态环境治理中的不足。综上可见,在两部法律中,建立协调机制、规范职权行使与推进治理协同三部分相互作用,共同构成了流域生态环境行政治理系统,流域生态系统的独特性对相关行政治理体系的特殊性需求又为流域生态环境行政治理系统的要素构成提供了理
21、论证成。3.3 以结构性、功能原则理顺流域生态环境行政治理要素间关系整体性、综合性原则为流域生态环境行政治理系统化的构建指明了大方向,而如何找准三要素在流域生态环境行政治理系统中的定位,进而最大化发挥流域生态环境行政治理系统的功效,还需通过结构性原则与功能原则予以明确。3.3.1 协调机制:统筹与协调功能流域协调机制引领流域生态环境行政治理的发展方向,决定着流域生态环境行政治理的动向,在流域生态环境行政治理系统中发挥着统筹与协调功能。首先,从流域协调机制的法律属性看,流域协调机制本质上是多元利益的整合机制,作为一个宏观的统筹、协调系统,在着眼于流域可持续发展的基础上,调整流域治理主体间的利益关
22、系,推动流域生态环境行政治理16。流域协调机制能够打破流域行政治理碎片化的格局,整合多元利益,推动流域治理主体利益一致性,消解彼此间的冲突对立。流域协调机制是站在流域全局高度,对流域治理主体间的利益予以调和,所解决的是国家层面传统行政治理模式在流域系统中面临的不适应问题,是为整个流域的发展谋划方向。这就要求流域协调机制绝不可做到事无巨细,而是要从宏观层面、以长远的战略眼光统筹流域的发展,为各级行政区域的管理留下空间17。其次,从流域协调机制的具体职责内容出发,相关立法对流域协调机制的具体职能提出了三大要求:一是审议事关流域发展的重大政策、规划和项目;二是协调在流域行政治理过程中发生的跨地区跨部
23、门的重大事项;三是督促检查流域相关重要工作的落实。一方面,流域协调机制的职权都被冠以“重大”一词进行修饰,表明了流域治理过程中产生的一般性问题并不属于流域协调机制的职权范围。流域协调机制要以推动流域发展为目标,不能停留在地方事权层面。另一方面,流域协调机制的职能涉及审议、协调与督促检查三个部分,此三项职权并非聚焦流域生态环境行政治理的微观、具体层面,而是要消除相关职能部门在行使治理权能时的障碍,促使、保障流域治理实效得到有效落实。3.3.2 职权规范:实施功能流域生态环境行政治理目的的实现最终还是需要依靠流域行政机关职权的行使,有关流域发展的大政方针、法律规范需要行政机关职权行使落到实处。流域
24、生态环境治理是一个庞大且复杂的工程,治理目的的实现只能依靠行政机关,通过规范行政机关职权行使予以实现,在现代环境治理体系中,执法是切实有效提升环境治理效能的关键之钥18,而纵向及横向行政职权的整合则有助于为跨区域公共事务治理提供“整体型服务”19。根据长江保护法与黄河保护法,流域生态环境治理主要分为两个过程,一是流域的规划与管控,在国家层面,要将流域生态环境保护与绿色发展的目标同国家发展规划相结合,建立起专项流域规划体系。地方层面,要将流域生态117论系统论视域下的流域生态环境行政治理中国环境管理2024 年第 2 期环境保护与绿色发展工作纳入国民经济和社会发展规划中,编制流域发展规划及流域国
25、土空间规划,对流域生态环境保护和资源利用等问题进行全面、宏观的规划与部署。二是从生态环境保护与修复、污染防治、资源利用、绿色高质量发展等方面切入,具体落实国家有关流域发展的规划。在规划落实过程中,会涉及流域复杂的利益关系,又要通过创设各种制度,引入多元主体等方式保证规划落到实处。以上不难看出,流域生态环境治理要求相关主体既有统筹规划的能力,又有将各种规划、举措落到实处、细处的能力。在当前国家体制下,只有国家意志的执行者行政机关20具备相应资格。行政机关与其他主体的根本差异就在于其所拥有的行使国家权力、执行国家行政职能的职权。因此,在流域生态环境行政治理系统中,要通过规范行政机关职权行使实现流域
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