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流域环境司法机制的发展:从环境法庭到环境法院.pdf
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1、145引言以长江保护法 黄河保护法为代表的流域法的制定和发展,对流域司法专门化提出新的要求。虽然我国一些地方通过设立流域环境法庭对流域司法专门化进行了一定程度上的回应,也取得了一定成效,但离流域法的整体性、系统性保护的要求还存在一定差距,尚且不能满足流域环境司法的现实需求。因此,有必要讨论流域司法的进一步专门化问题,即建立流域环境法院的问题。1 流域环境法庭的检视与困境 1.1 流域环境法庭的发展现状随着我国生态文明建设的推行和环境法庭的实践,流域环境法庭可以表现为流域环境资源法庭、流域环境巡回法庭、环境资源合议庭等多种形式,先在个别流域开展试点,并逐渐扩展到诸多流域。就流域环境资源法庭而言,
2、主要面向特定流域的环境资源案件;流域环境巡回法庭在一定的流域范围内进行巡回审判;环境资源合议庭则通过审判员和专家委员会相结合等方式进行审判。1.1.1 流域环境法庭的设立情况2016 年 12 月,经湖南省高级人民法院批准,我国首家流域环境法庭洞庭湖环境资源法庭在岳阳市君山区人民法院设立,开启了流域环境法庭的先河。而后,长江流域、黄河流域等流域或湿地湖泊相继展开设置流域环境法庭的实践(表 1)。随着相关法律制度和政策文件的完善、各地专门法庭的探索,流域环境法庭成为流域司法保护的基本态势。呈现三个主要特征:一是审理机制的共性化。从流域环境法庭的设置层级来看,由省高级人民法院组织设置流域环境法庭较
3、为普遍,如江苏省高级人民法院、湖南省高级人民法院,彰显高级人民法院的整合作用。但总体而言,流域环境法庭的层级多设于基层人民法院,且主要采取跨行政区划集中管辖、“三合一”或“四合一”的审理模式。二是法庭探索的地域化。首先是流域环境法庭称谓的多样化。从流域审判机构的称谓来看,“某河(江)流域(湿地)环境资源法庭”“某河(江)流域环境保护法庭”“某河(江)环境资源审判庭”等名称不一。其次是流域环境法庭的设置区域较为有限。流域环境司法机制的发展:从环境法庭到环境法院吴勇,刘娉*(湘潭大学法学院,湖南湘潭 411105)【摘 要】为促进流域的司法保护,我国一些地方法院成立了专门的流域环境法庭。但从流域环
4、境法庭和流域环境巡回法庭的实践情况来看,还不能满足流域整体性保护的需要,也不能适应流域法的发展需求。我国流域司法机制建设,宜从流域环境法庭逐渐转到流域环境法院。流域环境法院的建立在我国环境司法专门化进程中具有必要性和可行性。按照流域法的保护理念和环境司法专门化的要求,流域环境法院的建设首先要合理设置审判机构,其次要科学设计程序制度,为流域生态环境保护提供强有力的司法保障。【关键词】流域法;流域环境法庭;流域环境法院;环境司法专门化【中图分类号】X321;X37;D922.68【文章编号】1674-6252(2024)01-0145-09【文献标识码】A【DOI】10.16868/ki.1674
5、-6252.2024.01.145资助项目:国家社会科学基金重大项目“洞庭湖生态环境法治保障研究”(19ZDA159)子项目“洞庭湖生态环境司法专门化研究”;湖南省研究生科研创新项目“流域法视域下生态环境协同治理的法律机制研究”(CX20220572)。作者简介:吴勇(1975),男,副院长,教授,博士生导师,研究方向为环境法学、诉讼法学,E-mail:。*责任作者:刘娉(1995),女,博士生,研究方向为环境法学,E-mail:。146中国环境管理 从我国流域环境法庭的总体布局来看,流域环境法庭基本集中在长江流域、黄河流域及其湖泊与支流,而珠江、海河等国内其他大型流域较少设置。三是地区实践的
6、个性化。山东省一些基层法院设置环境法庭与环境资源巡回法庭(表 1),是对黄河流域环境资源案件集中管辖的又一探索,个性特征显著。1.1.2 流域环境巡回法庭的设立情况目前,流域环境巡回法庭已有实践(表 2)。一河流域(孟州段)生态环境保护巡回法庭,还在武陟县建立黄河流域生态环境司法保护基地,实现“流域司法保护基地+流域巡回审判”双管齐下的审判模式。此外,长江流域环境资源第一法庭也同样实施巡回审判就地办案的工作 机制。从流域环境巡回法庭的设立来看,呈现两项特色:一是流域环境巡回法庭的设置以基层人民法院为主、中级人民法院为辅,个别地区设置在高级人民法院。表明流域环境巡回法庭更贴近于扎根基层解决涉流域
7、的生态环境纠纷,基层人民法院的环境司法专门化程度略高于中级人民法院。二是同一流域不同河段的巡回特征较为鲜明。流域环境巡回法庭名称的选取在同一流域不同河段的侧重各有迥异。如黄河流域上游地区针对的是“生态保护”,中下游地区是“环境资源”,下游地区则是“生态保护”。亦如长江流域不同河段也出现明显划分,从上游地区的“司法协作”到中游地区的“生态环境保护”,再到下游地区的“环境资源”,反映流域环境巡回法庭均衡流域生态环境保护的个性,因地制宜。环境资源审判巡回法庭既提高了流域环境资源案件的审判效率,还保障了公众环境保护权益。但还需进一步完善巡回法庭的组织架构和机制建设,加强与相关部门的协调与配合,推动环境
8、司法专门化的进程。1.2 流域环境法庭显现的问题流域环境法庭取得显著效果时,也出现一些程序设计的问题,主要体现在:表1全国流域环境法庭的设立情况(节选)适用区域/流域省份环境资源庭所在的地点法庭名称长江流域江苏无锡江阴市人民法院长江流域环境资源第一法庭南通如皋市人民法院长江流域环境资源第二法庭太湖流域苏州市姑苏区人民法院太湖流域环境资源法庭黄海湿地盐城东台市人民法院黄海湿地环境资源法庭洞庭湖流域湖南岳阳市君山区人民法院洞庭湖环境资源法庭长沙市开福区人民法院湘江环境资源法庭赣江流域江西吉安市峡江县人民法院赣江流域环境资源法庭赤水河流域贵州遵义赤水市人民法院赤水河流域环境保护法庭白洋淀流域河北保定
9、市雄安新区中级人民法院雄安中院环境资源审判庭黄河流域山东淄博市中级人民法院环境资源黄河法庭东营市利津县人民法院环境资源审判庭(黄河生态保护巡回法庭)菏泽市定陶区人民法院环境资源审判庭(环境资源巡回法庭)表2全国流域环境巡回法庭的设立情况(节选)适用区域/流域设置的法院级别流域环境巡回法庭的名称黄河流域山西省高级人民法院黄河万家寨库区生态保护巡回法庭山东东营市利津县人民法院黄河生态保护巡回法庭淄博市中级人民法院环境资源黄河巡回法庭河南郑州铁路运输中级法院黄河流域第一至第七巡回审判法庭(台前、兰考、封丘、惠济、武陟、济源、温县)焦作孟州市人民法院黄河流域(孟州段)生态环境保护巡回法庭漓江流域广西桂
10、林市七星区人民法院漓江生态保护巡回法庭桂林市灵川县人民法院漓江流域生态环境巡回法庭长江流域重庆江津区法院第五人民法庭(石蟆法庭)川渝环境资源司法协作(江津)巡回法庭湖北荆州监利市人民法院长江生态环境保护巡回法庭江苏无锡江阴市人民法院长江流域环境资源第一法庭是在高级法院层面,如江苏省高级人民法院于 2017年 12 月批准设立灌河流域环境资源审判巡回法庭,该法庭实行“三审合一”的审理模式,集中管辖灌河流域以及江苏海域涉水环境保护环境资源一审案件,是流域环境资源审判开展巡回法庭的开端。二是在中级法院层面,郑州铁路运输中级法院在沿黄河流域(河南段)设立 7 家巡回审判法庭。三是在基层法院层面,河南省
11、焦作孟州市人民法院建立黄147流域环境司法机制的发展:从环境法庭到环境法院1.2.1 审判机构的设置存在欠缺一是专门化衔接不足。实践中,我国流域环境法庭主要设在基层法院。虽然环境审判组织的构造使得流域环境资源案件实现了两审终审,但由于未能实现流域司法机构层级的专门化,只能暂时采取先合后分(基层法院环境法庭初审,上诉后二审进入上一级法院的传统法庭)或者先分后合(基层法院传统法庭初审,上诉后二审进入上一级法院的环境法庭)的模式,导致初审和上诉后的二审在机构专门化上产生脱节,即相邻两级法院的专业化衔接不合理,很难保障流域环境司法审判的科学性与专业性。二是地方保护主义克服有限。流域环境法庭一般设立在流
12、域流经地的基层法院,对流域流经其他特定区域产生的环境资源案件也具有管辖权,易产生新的地方保护主义 1。三是各地法庭的个性化探索导致当事人产生参加诉讼的困扰。各地流域环境法庭在法庭称谓、机制运作并不完全一致。从深层次看,不同称谓的流域环境法庭本土意味十足,代表各个流域环境法庭设置的动机、地域、时间和方式以及受理涉水案件的情况等。由此积累的诸多个性化表征,实际上就是地方性实践2,不仅不利于3流域环境司法体制的上下衔接,也将降低法院的审判权威、损害法院严肃的形象,对流域审判机构专门化造成了混淆错觉。四是司法保护的统一性有限。一些流域环境法庭尚未明确界定审判职责,也未确定与其他非专门审判机构的分工协调
13、和界限,致使同类案在流域内不同法庭的立案标准以及裁判结果不一,意味着相同环境资源案件在不同地区的流域环境法庭不一定得到同一处理,也可能造成正在或者已被破坏的生态环境不能及时得到司法保护4。由此,流域环境法庭仍未能达到立法对流域环境司法专门化的预设效果5。1.2.2 审判程序不甚合理从管辖受案范围看,缺乏适用流域审判特别程序的专门立法,流域环境法庭主要将我国传统三大诉讼作为运行依据,而三大诉讼的模式形成了流域环境法庭受案范围的惯性思维,且这些专门审判机构一般由基层人民法院设置,无法在立案管辖层面达到统一,难以回应流域诉讼的综合性和复杂性,还将导致流域环境法庭缺乏统一的法律规范,最终使一些新型环境
14、纠纷无法有效利用诉讼程序,显然违背专门法庭“构建长效机制以处理频繁涌现多样化环境纠纷”的初心6。从管辖边界看,由于流域环境侵害具有扩散性与流动性,流域环境资源案件的地域跨越往往较大,危害结果通常也不限于某一河段或者某一时段,致使以行政区划为基础的审判管辖制度不能满足流域环境资源案件,甚至因为管辖之争不能受理该案7。虽然流域环境法庭受行政区划影响,遂实行跨区域管辖,但从全国的基本情况来看,大多只实现了省(区、市)内的跨区域;从各省(区、市)的实践情况来看,省(区、市)内跨区域也未真正实现。而大型流域往往涉及多个省份,流域环境法庭没有也不可能对流域实现真正意义上的整体性保护。根据“行政管理有区划、
15、环境问题无边界”的理念,以行政区划作为流域环境司法管辖的基础,不仅人为打破了环境保护的空间维度,还割裂了司法权的配置与生态系统的规律,导致流域跨行政区划的生态环境问题很难得到有效的司法解决8。传统的行政管理和司法体制均以行政区划为基础,但流域生态环境问题具有整体性,若仅以行政区划为标准管辖流域环境资源案件,易造成司法权的割裂和生态系统的破碎。因此,需充分考虑生态系统的整体性和连续性,探索建立跨行政区划的流域环境审判机构。1.2.3 审判人员的专业化程度不足流域环境资源案件通常涉及流域学、生态学、环境科学等学科,对专业化提出了较高要求。虽然各地流域环境法庭已在提升专业水平方面做出一定努力,包括环
16、境司法培训、建立专家咨询委员会等,但整体受学科背景、审判经验等因素影响,专业化程度有限,甚至还存在两个审判庭共用一支审判团队、其他审判庭庭长兼任环境审判庭庭长的现象。若流域环境法庭审判人员的组成结构和知识背景未实现专业化,不仅使审判人员和当事人对环境理念与环境权益产生认知偏差,也不利于提升司法公信和审判 质量。2 建立流域环境法院的必要性和可行性流域环境法庭的内生困境,需要重新考量流域环境司法专门化的发展进路。而以长江保护法 黄河保护法为代表的流域法的出台,推动流域环境法院发展的方向更为明晰。尤其是长江保护法第三条9和黄河保护法第三条10,充分体现了生态文明理念,要求对流域进行整体、系统、科学
17、的保护,这反映在司法上,就需要有完全体现生态保护一体化的司法机制,而由流域环境法庭转向流域环境法院建设就是其中关键的一环。148中国环境管理 2.1 建立流域环境法院的必要性2.1.1 流域环境法院是流域整体性保护、公共利益保护的需要对流域实行整体性保护既是流域法制定的核心要求,也是流域环境法院设置的基本目标。理论上,流域环境法院开展流域司法保护遵循的理论基础是整体性治理理论,符合流域环境整体性的自然特征。实践上,从“法院院长+检察长”“法院院长+河(湖)长”“法院院长+警长”等协作机制的探索,就可看出需要以法院作为统筹,实现流域整体性保护这一既定目标。同时,建设流域环境法院是实现流域公共利益
18、保护的关键要求。与普通案件相比,流域环境资源案件是环境资源案件最集中、最典型、最特殊的体现,加之流域具有明显的跨地域性,还未完全摒弃以行政区划为重心的管辖模式,存在较为严重的生态环境保护碎片化和地方保护主义倾向。为流域设置专门法院可以推动流域环境资源案件的集中审理,有效克服由地方保护主义产生的潜在弊端,从根本上解决三大诉讼程序的衔接桎梏11,满足流域公共利益保护的理性需求。2.1.2 环境法庭无法适应流域环境司法的需要流域环境法庭主要是解决流域生态环境问题,但实践中存在审判机制设置的缺失、审判程序的不合理、审判人员专业化的程度不足等较为突出的问题,不仅使流域环境法庭无法完全适应流域环境司法的需
19、要,还使得流域环境司法的专门性受挫,专门化效果大打折扣,面临必须改革的紧迫性和必要性。为更好地迎合流域环境司法的现实需求,可以通过建设流域环境法院,并在合理配置(设立中级流域环境法院和基层流域环境法院、流域环境巡回法庭)、程序设计(集中管辖、受案范围、内设机构、审判模式、审判团队、智慧司法)等方面做出设想,提升流域审判机构对流域生态环境保护的能力。2.1.3 流域环境法院是流域法有效运行的需要目前,我国在流域专门立法方面已积累较多经验:中央层面有长江保护法 黄河保护法,地方层面有湖南省洞庭湖保护条例 贵州省赤水河流域保护条例等。流域专门立法通常以全流域为核心,其法益的实现不同于传统程序,加之流
20、域的跨区域性、流动性,产生生态环境纠纷也区别于其他普通案件,这些特殊性对受理涉流域案件的司法机构提出更高要求。总体上,流域环境法庭受理案件“涉水”的特征较为突出,但“流域性”特征却很弱,这是制定流域法和设置流域环境法院都需着重解决的问题。因此,设立符合“流域特性”的专门法院恰好能一定程度化解传统司法的弊端,以保障流域法的有效运行。2.1.4 流域环境法院是环境司法专门化的核心要求环境司法专门化是司法现代化在生态环境领域的体现,其核心要旨是应对环境资源案件特殊性、专业性的需要,既能避开不合适的法院,减轻普通法院的负担,又能发挥一定的政策性功能。环境司法专门化作为公众实现环境权益、国家实现环境政策
21、的基本保障,其标志是设置专门的审判组织审理环境资源案件,确保法律适用的准确性。与普通法院相比,流域环境法院具备自身的特征,包括机构设置的专门性和机构的独立性,有效防止外来的干预;采用特别的诉讼程序和规则等。因此,流域环境法院是环境司法专门化的重要一环,对流域统一法律适用、确立统一裁判规则等具有重要作用。2.2 建立流域环境法院的可行性2.2.1 我国现行立法为流域环境法院提供了立法指引流域环境法院作为环境司法专门化和环境司法分工细化的产物,其依靠特别程序和特殊制度,可以实现对流域环境资源案件的专属管辖和专门审理。当前,我国针对特定的司法保护对象、具有一定数量司法救济需求的领域设立了专门法院,现
22、行法律的张力为流域环境法院的设立提供可能。宪法第一百二十九条规定:“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”。人民法院组织法第十二条规定:“人民法院分为:(一)最高人民法院;(二)地方各级人民法院;(三)专门人民法院。”这两部法律的规定系将军事法院等专门法院纳入我国现有的审判权体系中,并赋予其审判权。虽然只是对专门法院进行概括式规定,但“军事法院等专门人民法院”“专门人民法院”这两项规定为其他领域专门法院的设置留下灵活空间,也提供了相应的法律依据。此外,2021 年2 月最高人民法院发布关于贯彻 的实施意见提及“完善三合一归口审理”“深化流域法院集中管辖”“加
23、强流域法院之间诉讼流程的衔接”“强化环境资源巡回审判”等内容,149流域环境司法机制的发展:从环境法庭到环境法院皆为流域设立专门法院提供科学指南。2.2.2 国内专门法院的实践为流域环境法院提供了现实基础不同时代背景将萌生不同的专门法院,我国专门法院是一个动态的演变过程。专门法院的早期主要是军事法院、林业法院、铁路运输法院、新疆生产建设兵团法院等。目前,我国设置的专门法院主要有知识产权法院、互联网法院、金融法院、海事法院、铁路运输法院等。这些专门法院根据自身业务满足特定区域特定案件的审判需求,印证了我国专门法院多元化发展的态势。例如,互联网法院定位于基层法院;知识产权法院、金融法院、海事法院定
24、位于中级法院;铁路运输法院定位于中级法院和基层法院。其中,也有一些铁路运输法院和海事法院承担流域环境资源案件的审判重任,如郑州铁路运输法院对黄河流域一部分地区的环境资源案件实施集中管辖;济南铁路运输两级法院集中管辖黄河、大运河流域发生的跨设区市环境资源民事、行政案件;武汉海事法院管辖范围涵盖长江流域一部分环境资源案件(除环境刑事案件)等。虽然国内专门法院的实践发展情况不一,但也反映了专业性较强的领域开展审判机构专门化的必要性。可预见的是,随着社会纠纷的多元化和司法分工的精细化,未来可能有更多专门审判机构萌生。因此,建设流域环境法院是新时代流域整体性保护的核心要求和发展趋势,其他专门法院为流域环
25、境法院的设立提供可资借鉴的经验。2.2.3 国内流域环境法庭的探索为流域环境法院指明了发展方向为适应流域环境保护的基本要求和流域环境资源案件数量直线上升的迫切需要,我国一些地方已设立流域环境法庭或者流域环境巡回法庭,如“岳阳市君山区人民法院洞庭湖环境资源法庭”“桂林市七星区漓江生态保护巡回法庭”等。这一实践探索,在国内继续呈高速增长的趋势,足见其旺盛的生命力以及支撑其成长的客观需求。如雨后春笋般萌生的流域环境法庭的特征在于,将原先分散在各个法院的流域环境资源案件先整合至某一法院的流域环境法庭,以提升审判效率、统一裁判尺度,为流域生态环境提供有力的司法保障。也正由于流域环境法庭诞生于传统司法体制
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