跨域生态治理“碎片化”的限度审视与整体性治理机制研究.pdf
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1、1541 问题提出与文献回顾中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标纲要中提出,深入打好污染防治攻坚战,建立健全环境治理体系,强化区域协同治理。在治理体系与治理能力向现代化迈进的过程中,环境治理的主要瓶颈由区域环境问题地方政府不作为嬗变为跨域环境问题府际合作难形成。面对行政权威高位推动带来的生态治理压力,地方政府的行为逻辑并没有从竞争转向合作,而是从“环境竞次”向“环境竞优”转变1。跨域生态问题具有复杂性、流动性和时滞性等特点2,传统的跨域治理奉行科层体制下的分工模式,试图通过任务分解使各地政府在各自行政区划下进行单中心的“属地管理”,以提高治理效率。但跨域生态问题无
2、界性和行政区划刚性之间的结构性张力撕裂了生态治理的整体性,导致该模式在运行中出现了各地政府“画地为牢”的实践悖论,使跨域生态治理频频浮现行动不协调、资源难整合和众智难汇聚等“碎片化”问题。习近平总书记在党的二十大报告中强调,要深入推进环境污染防治,健全现代环境治理体系。2023 年 2 月,中共中央、国务院印发数字中国建设整体布局规划,要求“建设绿色智慧的数字生态文明,推动生态环境智慧治理,加快构建智慧高效的生态环境信息化体系”。进入数字化时代,以大数据、5G、云计算、人工智能和区块链等为代表的数字技术已经渗透到社会的各个领域并迸发出强大动能。以整体性治理理论为指导,依靠数字技术实现跨域生态善
3、治能否成为化解生态治理“碎片化”问题的一剂“良药”,这副“良药”又会如何“苦口”逐渐成为学界所关注的重点。进入新时代,随着党和国家对生态环境的重视程度不断提高、公民的环保意识普遍觉醒和生态问题的整体性特征愈加明晰,学界关于跨域生态治理的相关研究也在持续深入并取得了丰富的研究成果。首先,一些学者从历史变迁的宏观维度出发,对改革开放以跨域生态治理“碎片化”的限度审视与整体性治理机制研究 刘畅,胡卫卫*(西北农林科技大学人文社会发展学院,陕西杨凌 712100)【摘 要】突破行政区划,构建跨域生态治理的有效实践机制是推进生态文明、建设美丽中国的迫切需要。数字技术建构了全新的治理场域,也形塑着新的治理
4、模式。本文将跨域生态治理置于数字化时代的宏大视野,研究认为:传统跨域生态治理模式面临难以突破的“碎片化”瓶颈,主要表现为治理目标碎片化、治理资源碎片化和治理主体碎片化,究其原因在于利益失衡下的府际不合,“技”“智”缺位下的整合失力和能力动力双匮下的参与缺失。基于此,在系统解构整体性治理理论内涵的基础上,数字化时代跨域生态治理与整体性治理在价值、工具和场域方面存在高度耦合。最后,提出通过科学补偿和考核优化建立利益共享机制,通过资源整合与整体智治建立科学施策机制、信息共享与诉求回应建立多元协同机制,形塑整体性治理的协调、整合、信任机制,以期推进“碎片化”问题的弥合解决和跨域生态治理现代化的实现。【
5、关键词】碎片化;数字化时代;跨域生态治理;整体性治理【中图分类号】X321【文章编号】1674-6252(2024)01-0154-08【文献标识码】A【DOI】10.16868/ki.1674-6252.2024.01.154资助项目:国家社会科学基金重大项目“建设共建共治共享的社会治理制度研究”(22ZDA101);陕西省自然科学基金青年项目“陕西省黄河流域生态空间整体性治理绩效评价与影响机理研究”(2022JQ-729);四川省高校人文社会科学重点研究基地项目“数字赋能背景下乡村复杂性风险的韧性治理机制研究”(SQZL2023A01)。作者简介:刘畅(1997),男,硕士研究生,研究方向
6、为基层社会治理,E-mail:。*责任作者:胡卫卫(1990),男,副教授,硕士生导师,研究方向为行政管理与公共政策,E-mail:。155跨域生态治理“碎片化”的限度审视与整体性治理机制研究来地方从功利型到管制型再到合作型治理的施策逻辑转向进行了系统梳理3,认为我国跨域生态治理模式整体沿袭从属地管理到协同治理的转型面向4。同时,注意到当前跨域生态治理正处于“应协同,要协同,而未真正协同”的转型瓶颈期5,并基于治理要素的中观视角,围绕主体、对象、手段、目标分析了跨域治理中存在的理念认知碎片化6、治理责任碎片化7、信息共享机制碎片化8等问题。最后,从具体案例的微观维度出发,基于整体主义思维从培育
7、信任基础上的长期合作理念9、制定合理协议明晰责任划分10、加强媒体监管和信息公开11等方面提出相应的弥合路径。文献梳理发现,既有研究能够为本文提供有益借鉴,但仍存在诸多可优化的空间。第一,学界较多关注跨域生态治理的碎片化表征,而对其内在生成机理即传统跨域生态治理模式的限度缺乏深入审视。第二,学界能够较好认识到整体性治理理论对于解决跨域生态治理碎片化问题的适用性,但对整体性治理与跨域生态治理的耦合关系分析不足。第三,多数研究仅着眼于依托整体主义思维建构整体性治理机制,而忽视了整体性治理所强调的技术工具,难以与数字化时代的现实背景充分适配。基于此,本文从跨域生态治理的“碎片化”瓶颈出发,分析其症结
8、所在并以整体性治理理论为“药引”,基于现实背景提出化解跨域生态治理难题的技术“药方”,以期为数字化时代的跨域生态治理提供有力指导。2“碎片化”瓶颈:传统跨域生态治理模式的限度审视2.1 治理目标碎片化:府际利益失衡下的各谋其政环境治理的外部性和公共性决定着政府是生态治理的主体责任人。因此,面对跨域生态问题的复杂性特点,府际间的合作深度自然成为影响治理成效的关键变量。然而,在当前跨域生态治理实践中,由于府际间尚未普遍建立稳固、公平的经济利益和政治利益纽带,致使跨域各政府共同决策意愿不强12,多数情况下仍以属地利益最大化的“经济人”角色来制定治理目标13。这种各谋其政的治理格局虽能压实区域生态治理
9、的“属地”责任,但未能压实跨域生态治理的“属事”责任,难以凝聚共治合力。从区域发展的经济视角来看,各地虽然在地理区位和资源禀赋的影响下拥有不同的治理优势和治理责任,但并不代表着区域会因此而扬长避短。面对跨域生态治理高昂的治理支出和机会成本,地方在利益权衡后,可能选择“壮士断腕”,以牺牲环境和放弃环境治理优势的方式来谋求本地经济发展。生态补偿看似是这一问题的“解题之匙”,但在实践中也存在诸多问题。第一,资金不足且主体单一。当前补偿来源主要依靠上级财政的转移支付和专项资金,受益区对保护区的横向补偿机制不健全,企业、个体的生态补偿责任承担不足,难以补足生态治理所需的资金缺口。第二,核算机制不健全。对
10、地方财政而言,补偿主要针对治理支出,对地方因环境保护而付出的机会成本鲜有涉及;对保护区居民而言,农民通过植树造林、涵养水源获得的公益性收入远低于砍树伐林、竭泽而渔产生的经济价值,“靠山吃山,靠水吃水”向“靠山养山,靠水养水”的转变难以实现。从官员晋升的政治视角来看,制度规则引导个体行为14,以政绩考核为主的激励机制仍是官员执政理念的“风向标”15。自党的十八大以来,政绩考核中生态指标的权重不断提升,“一票否决”等制度创新也强化了官员的生态保护意识。但经济发展仍然是政绩考核的“主旋律”,实证研究证明财政压力的增大会抑制环境治理领域晋升激励作用的有效发挥16,从而使官员工作重心再度由“生态治理与经
11、济发展并重”向“以经济发展为中心”回归。政绩考核中经济指标对生态指标的挤压,再加之跨域生态治理的外部性、流动性和高成本等特点,致使发展水平较低的区域对环境则采取重“显绩”轻“潜绩”的治理策略17。压力型体制的政绩考核下,单纯依靠环保口号的呼吁使生态功能区官员牺牲本域经济发展机会换取他域官员晋升资本的行为不可为长久之计,且谋求经济发展并不单纯是地方官员的自利行为,也可能是当地的民意所指。在本着“对上负责”和“对下担当”的基础上,地方采取“重发展,轻环境”的治理策略也实属无奈之举。2.2 治理资源碎片化:“技”“智”缺位下的整合失力数字技术的进步不断推进生态治理变革,形塑新的生态治理模式18。“数
12、字+生态治理”的创新实践正在各地展开,如长江的生态云平台以一网统览、智能派单、自动巡检等功能守护着长江流域湖北段的生态安全。但当前的数字治理平台多未突破省域边界,2013年12月6日,中共中央组织部颁布了关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知。2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅颁布生态文明建设目标评价考核办法,明确规定对省级党政主体进行生态文明建设目标评价考核,考核中不断提高生态指标的权重。156中国环境管理 在面临跨域污染时难免显得捉襟见肘,无法明晰并统合各区域的治理资源。从资源共享的角度来看,跨域生态数字治理平台缺失致使各地间的信息标准不统一、信息内容不一致、信息传递不
13、通畅,进而影响资源互通和业务互助,造成资源“碎片化”分布。第一,信息标准不统一。各区域的治理重点、治理能力不同,相应地就会产生采样对象、采样标准、采样设备和评价体系的差异,看似能够对某一问题获得更全面的认识,实则增加信息互通的“繁度”。第二,信息内容不一致。环境污染的延时性和流动性,使得两个区域之间针对同一问题可能得出截然相反的“镜像信息”,影响信息流通的“信度”。镜像信息真实性和颠倒性兼具,不仅会干扰各域的治理行为,也可能引发区域间的互相猜忌,破坏区域关系。第三,信息传递不通畅。各地可能因“家丑不可外扬”、政企同流合“污”等原因主动打造区域间的信息壁垒,影响信息传递的“畅度”。而数字平台可以
14、通过对各地环境监测设备收集的信息进行实时汇总,来实现信息的“强制互通”。当前,跨域生态数字治理平台的缺失导致信息互通的“信度”“畅度”不足而“繁度”有余,使得跨域生态善治丧失实施基础,成为空中楼阁。从跨域生态治理机构决策能力和施策权威的角度看,以大数据、人工智能等数字技术为支撑辅助决策可以扩充机构的决策依据,提高决策科学化水平实现数字赋能。同时,数字化时代技术嵌入本身就具有权威伴生的特质,使得技术赋权得以实现。然而,从当前治理实践来看,“智”“治”融合不足致使跨域生态治理机构“权能双馈”,难逃“悬浮化”的困境。第一,决策依据缺“智”。区域间信息壁垒、信息噪声的存在,加之大数据应用的缺位使得跨域
15、机构的决策缺乏客观数据支撑,依靠片面数据所做出的决策必然缺乏实际性和合理性,难以得到执行部门的有效落实。第二是决策方式缺“智”。由于决策机构的“纸上谈兵”在各种场域的治理实践中屡见不鲜,整个社会浮现出“信技不信人”的风气。因此,在人的主观性无法避免的客观事实下,融智于治成为提高决策信服度和执行力的锦囊妙计。而当前跨域生态治理“人治”色彩浓厚,当行动方案触犯本地利益时,地方自然会采取“策略行动”,以形式主义来应付机构的“拍脑袋”决策。第三,决策监督缺“智”。依托数字技术可以对各执行部门的治理行为进行实时追踪,保障方案的落实,避免机会主义和区域保护主义行为出现,而当前跨域治理机构执法权缺失且督察依
16、赖人力进行“肉眼巡检”,难以甄别地方的投机 行为。2.3 治理主体碎片化:能力动力双匮下的参与缺失约翰克莱顿托马斯认为公民参与具有提高决策质量、增强决策执行力、弥补政府公共服务供给不足和加强公众对政府行为的理解四方面好处19。同时,公民、企业与生态问题的利益相关性和政府单中心治理的局限性使得跨域生态治理中的多元参与既为理论可行又是现实所需。然而,各主体的参与冷漠并未随着环保意识的普遍觉醒而彻底扭转,参与能力的匮乏和参与动力的受挫导致当前各主体面对环境问题时多采取观望态度,对生态环境治理的高关注度与低参与度并存,治理主体碎片化问题依然顽固。从参与能力的角度分析,社会公众的参与冷漠并非无本之木,其
17、原因在于信息虚置引发的能力不足。Arthur P.J.Mol 指出环境信息是改变个人环境态度的关键,而态度被认为是行为改变的基础20。政府作为信息公开的首要责任主体,分析认为其在信息公开工作上主要有以下三点不足。第一,信息公开“唯上不唯下”。个别官员“全能型政府”的观念仍未扭转,轻视环境治理中多元参与的作用,对待信息公开的态度不积极,认为满足上级要求即可,在公开内容上看似琳琅满目,实则“不接地气”,“给领导看”有余而“供群众用”不足。第二,“片面真相”问题仍存。线上公开的信息确为事实且一片欣欣向荣,对于污染超标企业也附有相应的整治结果,但存在“选择性公 开”现象。第三,传播手段单一。当前各地环
18、境信息公开主要通过生态环境部门官网,而通过该渠道获取信息并非公众的日常行为,再加之官网信息的高繁杂度,使得公众很难捕获到与自己有关的信息。此外,部分企业与社会组织在信息公开上“主动缺位”,缺乏对自身责任定位的清晰认识,将政府的主体责任视为全部责任,进一步压缩了公众收集环境信息的渠道。从参与动力的角度分析,部分政府、企业、社会组织对公众参与行为、参与意愿的回应不足打击了社会公众的参与动力,致使跨域生态治理“难聚众智”。如下游的污染可能是由于上游企业在之前的某一时间偷排污水所致,上游部门接到信息后进行取样,检测发现本流域水质合格且企业污水排放达标,认为下游信息有误,甚至可能怀疑下游企业自排污水嫁祸
19、于人。选择性公开此处指代相关部门只公布某些正向的环境执法信息,而虚报、瞒报环境违法信息,以此来帮助企业逃避监管的行为。157跨域生态治理“碎片化”的限度审视与整体性治理机制研究第一,地方政府和跨域机构缺乏对民众发声行为的回应。当前跨域机构缺乏接诉能力,如黄河流域局作为跨域环境治理统筹机构,缺乏举报栏目的设立,提示民众通过“12369”进行举报。而“12369”默认为辖区接诉,当辖区内存在政企合谋时,民众的投诉往往“层层落空”,甚至可能遭受打击报复;当反映的问题是由他域污染所造成时,辖区部门通常难以解决或直接以不在受理范围为由进行推诿。第二,企业和社会组织缺乏对民众发力意愿的回应。公众力量的强大
20、和非专业性并存意味着需要组织和机构来引导公众正向参与、有序参与。然而,当前企业与社会组织未能广泛宣传环保知识和正确的环保举措,使得公众依靠自己仅有的认知和观念来参与环境治理,从而诱发了“放生”矿泉水之类的怪诞行为。同时,企业与社会组织也未能积极地举办一些环保活动将公众有效组织起来,通过组织化的方式收集民众诉求、传递政府政策,发挥上传下达功能,实现矛盾的基层化解,避免群体性事件的出现。3 整体性治理:数字化时代跨域生态治理的基本面向3.1 整体性治理的理论意涵20 世纪 70 年代末开始,席卷世界的新公共管理运动通过分权式管理、注入企业管理方法和绩效理念,使政府摆脱了效率低下的难题,而随着时间的
21、推移,新公共管理改革所造成的“碎片化”问题也逐步显现21。20 世纪 90 年代末,以佩里希克斯为代表的学者开始对新公共管理运动的弊端进行批判,认为新公共管理会强化政府管理“碎片化”问题,造成部门间相互转嫁问题和成本、机构间项目冲突、重复建设浪费资源等一系列问题22,并提出了整体性治理的概念来回应管理的碎片化。整体性治理的核心思想在于借助信息技术的发展,立足于整体主义思维方式,通过网络治理结构培育和落实协调、整合以及信任机制,充分发挥多元化、异质化的公共管理主体的专有资源和比较优势所形成的强大合力,从而更快、更好、成本更低地为公众提供满足其需要的无缝隙的公共产品和服务23。3.2 价值、工具与
22、场域:整体性治理在跨域生态治理中的耦合性分析5G、大数据、物联网、人工智能等数字技术的发展夯实了整体性治理的运行基础。数字化时代思考如何依托整体性治理理论“缝合”跨域生态治理的“碎片化”问题具有重要意义,研究发现整体性治理与数字化时代跨域生态治理之间存在着价值、工具、场域的三重耦合(图 1)。图 1整体性治理与数字化时代跨域生态治理耦合关系分析3.2.1 价值耦合:公共利益为导向,变竞争为合作整体性治理的公共利益导向与数字化时代跨域生态治理理念相契合。面对跨域环境问题整体性、系统性、复杂性等特点,传统生态治理模式难以逃脱“碎片化”的陷阱,而数字化时代跨域生态治理借技术之“能”通过优化政绩考核和
23、生态补偿体系落实协调机制,推动府际间、区域间形成以公共利益为导向的价值共识,打破过去不良博弈的困境,以整体主义思维去思考跨域环境问题的解决方式。数字化时代跨域生态治理并不是将治理任务按“2-1=1”的逻辑进行简单分解,使地方各自为政,而是在大数据和智能算法的支撑下进行科学决策,按照整体主义思维落实整合机制,结合各地实际以公共利益最大化为导向,围绕各地治理资源、治理优势统筹分配任务,形成“1+1 2”的治理成效。此外,数字化时代跨域生态治理不是单纯强调整体性的公共利益而忽视局部利益,而是在治理过程中通过合理的利益安排推动府际间的信任合作,使各区域政府利益共享、责任共担,实现整体效果“大于 2”的
24、同时,保证各地原有的“1”不会有所缩减,实现治理有效的可持续性。由此,数字化时代跨域生态治理通过数字技术赋能落实协调、整合和信任机制,形成以公共利益为导向的跨域统筹,推动府际关系、区域关系由无序竞争向有序合作转变,实现跨域生态治理“碎片化”问题的弥合解决。3.2.2 工具耦合:前沿技术为桥梁,变“人治”为“数治”整体性治理于信息社会的时代背景下所强调的信158中国环境管理 息技术与数字化时代跨域生态治理所强调的数字技术虽有不同,但更有联系,都是各个时期服务于治理的先进技术工具且数字技术本身就是在信息技术基础上的延伸与升级。在治理场域中,信息技术更加强调对现象、事物的数据化转化,增强其可视性、客
25、观性,从而更好地辅助治理,“人治为主,数据为辅”是信息化时代的治理格局。数字技术则更加强调对数据的加工运用,数据不再是人的“傀儡”,而是开始发挥“主体性”,“数治为主,人治为补”成为数字化时代治理的转型面向。因此,可以说数字技术是在信息技术基础上的再发展,尼葛洛庞帝也将数字化时代称为后信息时代24。由“人治”到“数治”,信息技术向数字技术的跃迁推动着整体性治理理论于跨域生态治理中焕发新生。一方面,数字技术能够通过构建网络通路打破屏障壁垒,跨时空汇集海量信息,精准把握各区域、各部门、各主体的治理情况和治理优势,对跨域生态环境进行整体性画像,进而合理安排治理行为,实现跨域生态治理“碎片化”资源的有
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