学士学位论文—-王乐夫版《公共管理学》笔记和课后习题详解.doc

第1章 导 论1.1 复习笔记一、公共管理学概述1公共管理的含义（1）公共管理公共管理至今还没有形成一种独立的范式，它是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支学科。它是80年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践特别是“新公共管理”运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种学科相关知识和方法所形成的一个知识框架。（2）公共管理学公共管理学是指公共行政的一个分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。2公共管理学的概念范畴（1）公共管理与公共行政的关系公共管理与公共行政之间的联系a公共管理学是公共行政的一个分支学派，是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术和方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。b公共管理在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。c在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以相互替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部。公共管理与公共行政之间的差别a公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程；b公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；c公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。（2）公共管理与公共产品为社会提供公共产品和公共服务是公共管理的重要职能和目标。公共产品的含义公共产品又称公共商品、公共物品或公共品，是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。公共产品的上述特征以及其规模效益大、初始投资量大的特点，使得私人企业或市场不愿意提供、难以提供或虽提供却难以做到有效益，因而，一般由政府或其他公共部门提供。公共产品的类型a按照公共产品是否同时具有非排他性和非竞争性，将公共产品区分为纯公共产品和准公共产品。b按照是否具有形状，将公共产品区分为有形的公共产品和无形的公共产品。c按照受益范围，将公共产品区分为全国性公共产品和地方性公共产品。对公共产品的认识a公共产品和私人物品的划分不是由社会制度决定的，与社会制度没有必然联系。b在不同社会中,公共产品的范围存在着客观的差别。c在市场经济条件下，公共管理更强调公共部门的重点不是直接提供公共产品，而是如何为保证公共产品的有效供给营造环境。（3）公共管理与公共政策公共政策与公共管理密切相关：一方面，公共政策以调节公共利益为目的，具有公共管理的性质，而且公共政策需要通过公共管理系统才能得以贯彻实施；另一方面公共管理的过程中，高级管理层常常需要制定有关公共政策，而直接运用公共政策管理公共事务是中、低层公共管理的常见方式。公共管理与公共政策的区别a功能不同公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规则，它通过对社会的政治、经济和文化等各方面的规定和引导，在总体上为一个社会中人们的生活和社会发展创造必需的环境，人们生活的一种外在条件。公共管理则是具体通过实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益。b运行过程的最终结果的表现不同公共政策过程的运行表现为观念形态的形成与完善；而公共管理过程的运行表现为客观的物质交换过程。公共管理与公共政策的区别的联系公共政策与公共管理的基本属性都是公共性，即关注的都是社会公共利益，涉及的都是社会公共事务领域；都以解决社会公共问题为手段、以提高公众生活质量为目标；都有一个由确认问题到制定方案，最后实施和评估的相同的过程。具体表现为：a公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。b公共政策具有一定的公共管理职能。c公共管理是实现公共政策的基本途径。d在一定层面上，公共管理行为与相关公共政策是合二为一的。（4）公共管理与工商企业管理公共管理与工商企业管理的联系a当代公共管理的一个显著特点就是将工商企业管理的一些经验、方法和理论引入到公共管理之中。b两者都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、人事、预算和控制等在内的一般的管理职能公共管理与工商企业管理的区别两者所要达成的目标不同、管理对象及内容的不同、管理行为的依据不同，具体表现为：a管理性质的不同；b公共管理与工商企业管理的使命不同；c效率意识的强弱不同；d责任的性质、范围不同；e管理的广泛性、复杂性的程度不同。（5）公共治理与善治“公共治理”与“善治”（good governance）是公共管理的核心概念。治理可泛指任何一种活动的协调方式，包括最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会一控制系统和自组织网络等六种不同的用法。全球治理委员会认为：“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”“善治”。合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善洽的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。二、公共管理学的研究对象1公共管理学的研究对象（1）公共管理学的研究对象公共管理学以公共管理活动为基本对象，研究以政府为核心的公共组织管理什么、如何进行管理、管理中的各种关系以及发展规律的学问。从研究对象来说，公共管理是把研究范围扩展到其他非政府的公共组织方面。（2）公共管理学的理论体系公共管理主体理论，主要内容包括公共组织理论、公共领导理论。公共管理价值与规范理论，主要内容包括公共政策、公共管理伦理、公共责任、公共管理法律和公共管理监督。公共资源管理理论，主要内容包括公共人力资源管理、公共预算与公共财政管理、政务信息资源管理。公共危机管理以及公共管理技术与方法，主要内容包括公共危机管理、传统行政管理方法、当代公共管理治理的新工具（市场化工具、工商管理技术和社会化手段）、公共部门绩效评估。公共管理改革与发展理论，主要内容包括公共部门改革、公共治理新模式。（3）公共管理学的学科特征研究对象与范围的特征。公共管理学把研究对象扩大到立法机关、司法机关等其他政府机关和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。跨学科和综合性的特点。公共管理学的研究者来自各个不同的学科，充分吸收了当代各门科学的理论和方法。具体研究问题的特征。战略管理、公共管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任制及公共管理伦理成为公共管理学的核心主题。公共管理学既是实证的，又是规范的。案例分析成为公共管理的一种核心研究方法，有别于公共行政学过多地局限于规范研究。（5）更具现实性。公共管理学将其建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上。三、公共管理学的研究途径和方法1公共管理学的研究途径（1）P途径。强调与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。P途径的公共管理有如下特征：着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。（2）B途径。主张效法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量，新公共管理思潮是其代表。B途径的公共管理的特征如下：偏爱企业管理的原则；对公、私部门的差异不作严格区分；除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理；在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。（3）背景或基础P途径主要来自公共政策学院，并流行于“公共政策分析与管理学会”中，而B途径主要来自商学院，并为管理科学学院的公共部门管理学部以及美国公共行政学会所使用。共同点a强调政治因素在管理中的作用；b重视规范研究并关心改善管理绩效；c将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上；d尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重视经验性的材料。2公共管理学研究方法（1）实践抽象法。指通过分析公共管理人员怎样进行实际操作，抽象出公共管理的理论、原则、方法等，用以指导新的公共管理实践。（2）实体分析法。指在进行公共管理研究时，将公共管理的主体即公共组织作为一个实体来看待。（3）实验法。指通过设计模拟实验，将事物的各个因素、事物的发展过程再现出来，以找到这种事物在真实世界中的各种数据及面貌。（4）系统分析法。指根据客观事物所具有的系统特征，求得优化的整体目标的现代科学方法。（5）比较分析法。指把所要研究的对象与不同的或相似的事物放在一起作比较找出事物的本质或规律性的东西。（6）多学科交叉式的综合研究方式。强调各学科之间理论与方法的互补，运用各学科理论及其研究方法来解释与解决公共管理中实际存在的问题。（7）案例分析法。1.2 课后习题详解一、名词解释1公共管理学答：公共管理学是公共行政的一个分支学科，是指研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。公共管理学是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。公共管理在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部。2公共行政答：公共行政是指国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务所进行的管理活动。这个定义包括“谁在管理”、“如何管理”、“管理什么”三个方面。国家行政组织或公共行政组织是行政管理的主体，由于各国国家政治体制和行政体制各不相同，行政管理的主体也不相同；行政管理的主体并不是国家的最高权力机关，而是与立法、司法部门相对而言的行政执行部门或最高国家权力机关的执行机关；管理国家和社会公共事务突出了“公共”的特性，涉及到公共权力的运用、公共利益、公共政策、公共服务等问题。3公共政策答：公共政策是指拥有合法权威的，包括立法机关、行政机关、司法机关在内的政府，以及由其授权的有关机构或部门为了解决公共资源或者社会公共利益的分配等社会问题所作出的正式的决定或安排，这种决定或安排是确立一定社会生活的行为准则和行为依据。通常可以表现为法律、政令、计划、方案、程序等形式。4政治行政二分答：政治行政二分由威尔逊最早提出，他认为执行宪法比制定宪法更要困难。为了使政府不走弯路，应把政府划分为两个领域，即“政治”与“行政”，认为就政府应当做什么而言，政治领域就是由大多数选举出来的代表来决定各种选择；行政领域就是政府贯彻执行经过合法程序所通过的各种规定，这种执行过程不是政治干预。行政学科应当建立在单一的组织原型的基础上，能普遍运用于一切政治制度；任何良好的行政科学必须使其从政治学领域中分离出来；行政科学的指导价值是效率；有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心；建立独立的公共行政学的目的就是“使政府不走弯路，使政府专心处理公务和少作政治干预，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉”。5B途径答：B途径是公共管理学研究途径之一。B途径重视的不再是内部行政管理的机制与过程，而是受管理主义的影响，主张效法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量，新公共管理思潮是其代表。在这一派的理论中，许多概念是直接从企业管理借鉴过来的，如民营化、企业型政府、全面质量管理、绩效评估等。B途径的公共管理的特征如下。偏爱企业管理的原则；对公、私部门的差异不作严格区分；除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理；在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。B途径主要来自商学院，强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。6P途径答：P途径强调的是与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。但P途径的公共管理对政策分析强调计量分析与经济学应用的思路不满，更看重政治和管理的层面。P途径的公共管理有如下特征。着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。P途径主要来自公共政策学院。P途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话；P途径和B途径有很多共同之处是二者眼光并不局限于行政机关内部，而将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上；都尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重视经验性的材料。二、简答题1分析公共管理与公共行政之间的内在联系与差别。答：（1）公共管理与公共行政的联系公共管理学是公共行政的一个分支学派，是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部。（2）公共管理与公共行政的差别公共管理与公共行政之间的差别如下：公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程；公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。2关于公共行政、公共管理的研究，存在着以下几种观点：第一，有人认为公共管理是公共行政的一个学派；第二，有人认为公共管理在实践上就是以市场化和企业精神为主要特征的公共行政改革，在理论上就是为改革提供支持的理论与观点，主要包括管理主义、新泰勒主义、全面质量管理理论、绩效管理理论等；第三，有人认为公共行政已经发展到公共管理范式阶段，公共管理已经成为一个独立的范式。请分析评价以上的观点。答：现针对以上三种观点作如下阐述：（1）公共管理是更广泛的公共行政领域的一个主要部分，公共管理是公共行政学中一个涉及技术和方法的子领域，关注的是效率、责任制、目标的获取以及大量的其他管理方法和技术问题。研究的是作为一种职业的公共行政和作为这种职业实践者的公共管理者如何将思想和政策转变为行动的管理工具、技术、知识和技巧。公共管理是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。它关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划、经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用等。所以，从工具理性角度来说，公共管理是公共行政的一个分支学派。（2）尽管公共管理学在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面仍然与公共行政保持一致。但公共管理并不能替代公共行政的全部。公共管理更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程；公共管理更加强调管理的、经济的手段；更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。相应的反映在理论方面，公共管理理论吸取了现代经济学和私营管理的理论与方法，包括从“理性人”的假设中获得绩效管理的依据；从公共选择与交易成本分析理论中获得政府公共部门应以顾客为导向，提高公共服务的效率、服务质量、公共责任和社会公众满意程度的依据；从成本效益分析中获得确定政府绩效目标，测量与评估政府绩效的依据；从私营管理中吸取管理的具体方法，提出在公共部门的管理中也应引进市场与竞争机制，采取绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发、服务承诺制、决策与执行分开等方法。这些做法与手段给公共行政注入了新的活力，这些新的活力则鲜明的体现在市场化和企业精神。所以说，公共管理在实践上就是以市场化和企业精神为主要特征的公共行政改革，在理论上就是为改革提供支持的理论与观点，主要包括管理主义、新泰勒主义、全面质量管理理论、绩效管理理论等。（3）通过上述阐述，我们可以看出公共管理在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以相互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部，具体体现在其实施方法方面。公共管理学是公共行政实现其目标的新的手段。两者之间的差别不存在价值层面本质区别。两者之间的区别只是在于因为工具方法的不同所造成的事实的分异。所以我们也可以认为公共管理学是公共行政自我完善进化的产物。基于此，我们不能认为公共管理是一个独立的范式。3关于公共行政的研究，历来存在着两种不同的取向：一种是宪政主义的取向，它秉承政治学和法学的传统，关注民主、社会公平等价值，强调公共权力的制约和限制；另一种是管理主义取向，它秉承管理学和经济学的传统，关注效率问题，强调公共行政的工具理性。请你分别列举两种不同研究取向的代表人物及其理论观点，并加以分析评价。答：在公共行政学研究中，宪政主义与管理主义呈现出钟摆式运动的轨迹，现对两种研究途径分述如下：（1）管理主义研究取向传统公共行政学时期是管理主义的形成阶段，该时期以管理学作为理论基础，以追求效率作为最高目标。其标志是“政治行政”二分理论和韦伯官僚制的提出，以及科学管理运动的兴起。1887年美国学者威尔逊发表了行政学研究一文，在文中提出了“政治与行政”二分的理论，阐述了建立公共行政学的必要性并大致框定了公共行政学研究的独立领域，奠定了公共行政学研究的管理主义取向。韦伯在他的官僚制组织理论中提出的“非人格化、合理分工、层级节制”等原则，从组织体制的角度为公共行政学的创立提供了理论框架。行为主义公共行政学时期是管理主义的发展阶段。行为科学代表人物西蒙对传统行政学的所谓行政原则进行猛烈的批判，运用逻辑实证主义的方法进行研究，提出了完整的行政决策理论。西蒙的决策理论无疑是对传统行政学的一次方法论的革命，但是逻辑实证主义的研究模式遵循价值中立，拒绝对研究对象做出“应然”的判断，仍奉“经济、效率、效果”等工具理性为目标。另外，西蒙对传统管理主义关于行政管理层级模式的观点也表示赞同。在这些方面西蒙的行为科学坚持了管理主义的取向。然而，以管理主义为焦点的公共行政理论（从威尔逊到西蒙）对行政过程的效率问题的过于关注，并且通过集权和控制机制来促进效率，与民主理想背道而驰。（2）宪政主义的研究取向20世纪70年代初，以美国为代表的西方国家连续出现了一系列社会、经济与政治危机，传统的以管理主义导向的行政理论所倡导的效率至上原则受到了越来越多挑战，由此以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派登上了历史舞台。新公共行政理论用“社会性效率”代替了“机械性效率”，主张效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。新公共行政理论将“社会公平”作为公共行政的目的，新公共行政提出了民主行政的模式，强调以伦理、民主、政治互动、公民参与以回应性等观念为基础的制度设计，以增进社会公平。方法论上，新公共行政理论认为实质价值较实证分析更为重要。尽管新公共行政论对传统公共行政理论主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式，但是这并不意味着它是对传统公共行政理论的全盘否定。从理论视角来看，它本质上是对传统公共行政理论的一种扬弃，它试图吸收传统公共行政理论的合理内核，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。另一方面。公共行政的可操作性受到人们的质疑。新公共行政以来尽管提出许多有价值的想法，但是大多是一种美好的愿景，与理论上的价值阐述，并没有在现实中发展出一套可行的办法，所以更未提出独立的完整的理论体系。（3）对两种研究取向的综合评述管理学和政治学是公共行政学的两大理论来源。行政学是从政治学中分离出来的，与政治学有天然的联系；而行政学又是在管理学理论的催生下发展起来的，所以又与管理学有着千丝万缕的联系。管理主义和宪政主义正是体现了两大学科对公共行政学的影响。两大思潮相互消长，使得行政学像钟摆一样向两极摆动，呈现出回复式发展的态势。管理主义与宪政主义相互批判、回应、继承，从而推动公共行政学取得不断的发展。两者间是相互交叉与融合的，区别是相对的而非绝对的。没有哪个行政学者的思想是纯管理主义或者宪政主义的。行政既是一种管理活动，又涉及政治活动。划分管理主义和宪政主义的目的在于整合浩如烟海的行政学知识，而不在于分裂行政学。在相互的借鉴与吸收中，两种途径在操作层面的分歧越来越小，并在某些方面达成共识，相互融合。两大途径都体现了公共事务的治理中心由政府单一中心发展到多中心。传统行政学认为政府作为唯一合法的公共事务的治理主体，主要通过管制的方法来管理公共事务。而新公共管理则提倡治理中心应该多元，通过多种手段如契约外包，提供公共产品和公共服务。二者的本质区别在于对理性的态度。管理主义可以认为是一种理性模式，它假设人是理性的或有限理性。宪政主义者则认为理性模式偏离现实，他们更重视人类基本价值诉求，利用价值批判的方法对管理主义进行批评。4比较分析公共行政学研究途径与公共管理学研究途径的差异。答：（1）公共行政学和公共管理学的研究途径公共管理学的研究途径：公共管理学是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有不同的研究途径、方法或观点。首先，公共管理学可以从不同的社会科学学科的框架中来加以研究，在西方（美国）公共管理学的发展中，形成了较有影响的学科途径，有管理学途径、政治学途径、法学途径和经济学途径。其次，可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发来研究公共管理过程，由此形成的研究途径更是多种多样。研究途径、方法的不同，导致对公共管理过程做出不同的描述或解释，从而形成了不同的公共管理理论。公共行政学的研究途径：公共行政学有三种主要的研究途径，即管理途径（包括传统的管理途径和新公共管理途径）、政治途径和法律途径。（2）公共行政学和公共管理学的研究途径的差异研究范围不同公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而公共行政学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。研究对象不同公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而公共行政学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。研究焦点公共行政学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而公共行政学则更强调“纯粹的”公共部门对社会公共事务的管理。第2章 公共管理的理论发展2.1 复习笔记一、公共行政理论的演进1威尔逊的“政治行政”二分法（1）背景19世纪末20世纪初，资本主义已进入了上升阶段，随着经济和社会的快速发展，社会公共事务日益增多，政府的职能不断扩大，而且更加复杂、更加困难。（2）内容公共行政是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。行政不同于政治，公共行政是置身于政治所特有的范围之外的。公共行政的问题并不属于政治问题。政治是政治家的特殊活动范围，而公共行政则是技术性职员的事情。政策如果没有公共行政的帮助就将一事无成，但公共行政并不因此就是政治。公共行政的领域是一种事务性的领域。公共行政作为政治生活的一个组成部分，公共行政却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上。2韦伯“官僚制”的基本特征（1）合理的分工，指根据分工的要求规定每一职位均有特定的权责范围；（2）层级节制的权力体系；（3）依照规程办事的运作机制，指根据合理合法的原则制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为；（4）形式正规的决策文书，指在实行官僚制的组织中，一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达，并且要记录在案；（5）组织管理的非人格化，指管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范人的行为的，公私分明，对事不对人；（6）适应工作需要的专业培训机制，指必须为其成员提供各种必需的专业培训，以便使其具备和增强处理事务和解决问题的能力；（7）合理合法的人事行政制度，指必须遵循任人唯贤、注重实绩、奖勤罚懒、依法办事的基本原则。3泰勒的科学管理理论科学管理的中心问题是提高劳动生产率，而要提高劳动生产率，就必须在工厂企业推行“科学管理”。其主要内容有：（1）实行预先计划；（2）用科学的方法挑选工人；（3）对工人进行科学教育和培训以使他们掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，在标准化的作业环境中，完成经测算规定的工作定额；（4）管理部门和工人之间保持密切友好的合作关系等。4怀特的系统化行政理论（1）行政具有共性，“行政为单一之程序，无论何处所见到之重要特质，均大体相同”；（2）管理是公共行政学的实践基础，“行政之研究应始自管理之基础，而不宜始自法律之依据”；（3）公共行政是科学，是实践的技术，即“行政在大体上，仍系一种技术，但于转变之为一科学之重要趋势上，极端重要”；（4）公共行政十分重要。5古利克和厄威克的科学化公共行政原则（1）古利克把行政机关所具有的职能总结为“POSDCORB”这个首字母缩略词，这个缩略词的字母代表行政机关的职能，即计划（planning）、组织（organising）、人事（staffing）、指挥（directing）、协调（coordinating）、报告（reporting）和预算（budgeting）。（2）古利克建议行政改革应该遵循的指导原则相关的工作应该作为一个单元来完成；所有的机构应该合并成一些部门；每一个单元的行政工作都应该由单独的一个根据能力、专业知识和经验选举产生的负责官员来指挥；部门领导的权力与其责任应该相称；每一个大部门的领导都应该有一个负责工作评估的参谋机构；每一种职能的责任都应该归属于一个具体明确的官员；应该减少民选官员的人数；委员会不应该用于行政工作，只应该承担准立法职能和准司法职能；所有的行政工作都应该由单一的首长来领导，这个单一的行政首长应该由选民或选民代表直接选举产生并且对他们负责；行政首长应该有权任命和免除部门领导的职务并且有权指挥他们的工作；行政首长应该有一个研究参谋机构来汇报各部门的工作和探究更好的工作方法。（3）厄威克的行政组织的管理原则目标原则；人员与组织结构相适应的原则；“一人管理”原则，指在一个组织中应该由一个领导者承担管理职责；“专业参谋和一般参谋”共存的原则；“授权”原则，指行政领导者要能够把某些职权授予下级人员；“责权相符”原则，指有权必须有责，权责必须相符；明确性原则，指各种职责都应当有明确清晰的界限；“控制幅度”原则，指每一个上级直接领导的下属的人数应有一定的限度，宜小不宜大。6新公共行政学（1）“新公共行政学”的基本内容对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批判。对社会公平价值观的提倡。对传统“政治行政”二分法的突破。对动态、开放组织观的强调。新公共行政学派提出，公共行政组织设计方案应该基于一下两个目标：a顾客导向的组织形态，指将公众（接受公共服务的顾客）的需求作为组织存在和发展的前提；b应变灵活的组织形态，指加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激做出迅速的反应。（2）对新公共行政理论的评价不论是在理论研究还是在行政实践方面均对当代公共管理理论的发展做出了重要的贡献。不仅在研究方法上另辟蹊径，使公共行政科学的面貌焕然一新，而且基于社会公平原则所提出了诸如减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求做出积极回应以及面对面的沟通等观念和主张。从公共服务的平等分配、公务员权利的解放、利益与价值代表的多元化、参与观念的增强、内省伦理道德意识的建立以及人事行政的分权化等方面，均对当代西方国家政府及其行政管理产生了重大影响，促使许多国家的政府在参与性、分权化以及变通性等方面进行了一系列行政管理体制的改革。推动了新公共管理运动的兴起和新公共管理理论的诞生。二、现代公共管理理论的发展1公共选择理论（1）经济人的人性假设与公共选择公共选择理论以“自利”为出发点来解释人类的行为。其分析的出发点是：人是理性的自利主义者。任何个人，不论是购买商品的消费者，还是提供商品的生产者，或者是某一政治团体的领袖，行为动机都是自利的，时刻关注的是自身的利益。在行动上，是理性的，能够最充分地利用他所能得到的来最大化自身的利益。这种理性的自利主义者，就是经济人。政治要通过公共选择来达到帕累托最优。公共选择是运用经济学的分析方法来分析集体行动，也即非市场的决策。作为一个独立的研究领域，公共选择被解释为“对非市场决策的经济学研究”。作为公共管理中的一个思潮或流派，公共选择的特点是用经济学方法来研究政府公共管理活动及各个领域公共政策的制定和执行，因此它又被称为“官僚经济学”。（2）政府规模扩张与公共选择对政府职能扩张的成因的解释有：瓦格纳、皮考克和维斯曼以及马斯格雷夫和罗斯托对政府规模扩张的解释a随着社会的发展，生产效率的提高，政府更多的介入经济活动，为了保证市场机制发挥作用所必需的社会“环境条件”，满足社会对公共物品或劳务增加的需求，政府职能迅速扩张。b在现代化启动的早期阶段，政府投资往往要在社会总投资中占有较高的比重，需要政府职能的扩张；中期阶段，由于市场的失灵，政府的职能因逐步转入对经济的干预而扩展；进入成熟阶段，政府职能转向以教育、保健和社会福利为主的公共服务和支出，促使政府职能的结构性扩展。帕金森定律a官员想要增加的是下属而不是对手；b官员们相互之间制造工作。公共选择公共选择运用种种经济学的理论、模型和方法对政府公共管理活动面临的困境及其原因做出了诊断与分析，具体如下：a政府机构的关键性特征之一是其产出的非市场性质。b政府机构产出的质和量难以测定和量度，加上在垄断服务的同时垄断了信息，公众和民意机关难以对它们的工作效率实施有效的监督和控制。c公共机构内部的规章制度严格而又死板，缺乏有效的激励机制，公共机构失去了追求效率的内在动力。d历史原因和技术上的困难，政府预算未能与效率联系起来，产生了预算的误导作用。e理想的官僚已不复存在，追求个人利益的最大化成为公务员的普遍心态。公共选择理论提出解决问题的主张：a组织类型的理性选择，指特定情况下对特定的服务来说，某一类组织会比其他组织干得更好，由此产生了组织类型的理性。b市场机制与个人选择，指公私组织之间，公共组织之间的充分竞争。这种竞争给公众提供了“用脚投票”（即自由选择服务机构）的机会。c分权化。d公共服务组织小规模化。四条标准：便于控制、利于提高效率、政治代表性、体现地方自治。e自由化。主要表现是放松管制-包括放松对市场和社会的管制。对公共选择的评价：a公共选择理论为西方国家行政改革提供了重要的理论指导。b西方国家行政改革过程中推行的以市场化为取向的改革、重新定位政府职能的改革、放松对市场和社会管制的改革等，都充分体现了“市场价值的重新发现和利用”这一公共选择的核心理论观点。c公共选择理论对于中国社会主义市场经济条件下以确定政府职能及其行为方式、促进政府职能转变、完善公共管理体制为主要内容的行政改革，也具有较大的借鉴意义。2新公共管理理论（1）概念新公共管理又称“管理主义”、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场为导向的公共行政”等，是“管理主义”或“新管理主义”运用于公共部门的结晶，是公共管理的“一场革命”，是一个多维度的宽泛概念，表明了作为公共管理之传统理论形态的公共行政理论正在普遍化为一般管理哲学的理论倾向。新公共管理理论与公共选择理论一样，都尊崇市场力量、市场作用、市场机制。（2）新公共管理蕴涵的两大基本理念管理的自由化，指为改进公共官僚制的绩效，管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来，要解除规制和分权，使管理过程如预算、人事、采购等合理化。管理的市场化。市场取向的管理有两个基本概念，一是竞争，二是私营部门管理的普遍化。（3）对新公共管理理论的批评企业家政府模式引用法国经济学家萨伊对企业家概念的定义并试图将这一定义简单地推广为任何人、任何公务员或公共组织可以仿效的行为准则，这是对美国政府及其治理模式的极大偏离；偏离将会引起诸如“三权分立”体制中的制度关系、法治、制度稳定与整合、分配效应以及富有活力的政治社群的维持等传统政治问题。3公共治理理论治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化以满足公众的需要。治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。（1）公共治理理论的内容公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。主体不仅包括政府部门，而且还包括诸如私营部门和第三部门等非政府部门的参与者。公共管理的责任边界具有相当的模糊性。多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系，指参与公共管理活动的各个组织，无论其是公共组织还是私人组织，都不拥有独立解决一切问题所需的充足知识和充足资源。治理语境下的公共管理，指多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理。治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色，指政府承担着建立指导社会组织行为大方向的行为准则的重任，被视为“同辈中的长者”。（2）治理理论的评价不仅更新了公共管理的基本内涵，拓宽了公共管理的参与主体，而且也延展了公共管理的职能范围，充实了公共管理的方式手段。不仅为反思传统公共管理理论和超越新公共管