政府奖补政策公平竞争审查问题及解决路径.pdf
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1、62争政府奖补政策公平竞争审查问题及解决路径口李志文张磊政府奖补政策一直被作为产业发展政策的重要手段而被地方政府广泛应用。近年来,江苏省宿迁市各级政府基于促进本市社会经济发展、引导完善产业布局、落实社会经济公平等宏观目的,充分制定各类奖补政策,在促进经济增长等方面发挥了积极作用。但随着关于在市场体系中建立公平竞争审查制度的意见(以下简称意见)正式出台以及中华人民共和国反垄断法的修订,我国经济体制得以不断优化,公平竞争审查制度正式建立,地方政府奖补政策在制定、实施、监督等方面存在的问题也在逐渐显露。利用本市公平竞争审查制度贯彻落实的契机,宿迁市公平竞争审查联席办公室(以下简称“联席办”)组织、引
2、导政策制定机关清理废止了一批包括奖补政策在内的违反审查标准的政策措施,公平竞争审查工作在一定程度上实现了预期目标。然而随着审查的持续深入,我们也发现审查制度的落实还存在一些问题,进而导致仍有违反公平竞争审查制度实施细则(以下简称实施细则)审查标准的地方政府奖补政策被通过执行。通过地方政府奖补政策的视角分析,宿迁市政府为发挥政府职能,促进本市经济发展,结合本市实际出台奖励补贴政策确有必要,但应当在贯彻落实公平竞争审查制度的背景下开展制定、实施、监督工作。一、奖补政策适用公平竞争审查制度的意义自公平竞争审查制度实施以来,各级政府对公平竞争审查工作的落实尤为关注,该制度陆续被纳入法治政府建设考核、优
3、化营商环境考核中。地方政府奖补政策作为推动落实当地产业政策的重要抓手,具有较强的行政干预属性,与其他行政法规、规章制度、政策文件相比,各类奖补政策直接指向市场,对特定市场主体发挥效用,直接影响了市场竞争环境,同时政策制定机关掌握更为灵活的自由裁量权限和释明空间。在实践中,各类促进产业发展的奖补政策会对适用对象的规模和体量、用工人数、收入做出限制,排除小企业的参与,或明确规定为规模企业、入统企业。值得考虑的是,政府不应仅从政策实施效果、回报率等方面进行考虑,还需要考察该政策对市场竞争的影响。对政策适用对象进行不合理限定,就会导致行政权力的不适当适用,干预市场主体公平竞争,逐渐降低小微企业的经营信
4、心,在目前经济下行的背景下,加速了部分市场主体的淘汰,在一定程度上不利于营商环境的优化。政府部门制定的奖补政策,会随着社会经济的发展而产生适用问题,政府也会制定新的奖补政策予以更新。良好的政府奖补政策对于活跃市场、调整产业结构、促进产业升级和发展方向、扶持高新技术产业具有积极的促进作用,但是,政府制定的奖补政策存在公开公示力度不足、差异化明显等问题,甚至可能存在地方保护主义等不规范的情形,这些问题往往会对市场公平竞争环境产生潜移默化的影响,不利于市场经济的有序发展,也会降低政府公信力。根据实施细则,给予特定市场主体优惠政策、奖励补贴,会干预市场主体生产经营成本,违反公平竞争原则。在宿迁市近年来
5、公平竞争审查工作中,发现通过对涉及市场经济主体、市场活动中国价格监管与反断2 0 2 4 年增刊中国价格监管与反垄断2 0 2 4 年增刊63的增量和存量政策文件进行公平竞争审查,以切实维护市场公平为底线,能够在很大程度上帮助政府在制定该类政策时保持竞争中立地位,合理、合法释放市场活力,真正做到让市场在资源配置中起决定性作用。因此严格贯彻落实公平竞争审查制度,预估政府奖补政策对市场公平竞争的影响,并积极寻求一种协调机制,对充分发挥政府奖补政策的积极效用、预防负面因素的产生具有重要作用。二、7宿迁市奖补政策公平竞争现状(一)宿迁市奖补政策形式我国地方政府在实践中出台的奖补政策形式种类繁多,学术界
6、一般根据奖补发生的环节进行分类。通过对宿迁市各级政府官网公示、公开的政策文件进行梳理,宿迁市出台的影响市场公平竞争的奖补政策主要分为以下几类。1.针对投资环节出台的奖补政策。该类奖补政策系政府招商引资、促进产业规划、调整或技术升级的常用手段,各级政府已经在实践过程中总结出了配套的制定、落实经验。为促进本地经济发展及扶持特定产业,政府会通过奖励补贴政策吸引外地投资或规划本地投资,比如泗阳县政府关于印发泗阳县促进现代服务业高质量发展实施意见(试行)(泗政发【2 0 2 2】2 9 号)的通知规定:“对新招引投资亿元以上的现代物流、科技综合体项目,通过市四新考核认定的,按照认定投资额的一定比例计算招
7、商引资实绩;”“规上服务业企业年度地方实际贡献首次超过5 0 0 万元、1 0 0 0 万元、2 0 0 0 万元、3000万元的,分别奖励2 0 万元、3 0 万元、5 0 万元、80万元;”“对新引进的跨境电商企业,给予跨境电商注册费8 0%的补贴”等等,这种类型的奖励补贴政策旨在利用资金奖补,吸引符合本地产业规划的外地企业在本地进行投资或引导本地资本流向特定产业,但如果该类政策在制定过程中审查不严格,设置以在本地投资或注册等为内容作为享受补贴和优惠政策的必要条件或对企业规模作不合理限制,则会妨碍商品要素的自由流动。2.针对生产经营环节出台的奖补政策。该类政策旨在促进特定产业发展、疫情后促
8、进复工复产,比如沐阳县政府关于印发沐阳县现代农业项目建设奖励办法的通知(述政发【2 0 1 8】3 7 号)规定:“基地面积5 0 0 亩(花卉苗木3 0 0 亩)以上,按建筑面积给予每亩1 5 0 0 元奖励;”“以上设施,如是培育花卉苗木的,奖补标准上浮2 0%;”“新建成的2 0 0 0 亩以上成方连片高效农业示范基地,给予建设主体每亩8 0 0 元;”“对新认定为国家级、省级、市级和县级设施种植、农产品深加工、农产品营销等各类农业产业化龙头企业,一次性分别给予2 0 0万元、2 0 万元、5 万元、5 0 0 0 元奖励”等。沐阳县政府办公室关于印发述阳县促进消费十二条措施的通知(述政
9、办发【2 0 2 2】4 7 号)规定:“对生产、生活性服务业增值税实施加计抵减,纳税人分别按照当期可抵扣进项税额加计1 0%和1 5%,抵减应纳税额;”“实行包容审慎监管,推行柔性执法,对个体工商户轻微违法行为,不涉及食品药品安全等重点领域、对社会危害不大的,依法不予处罚或从轻、减轻处罚;”“鼓励党政机关、国有企事业单位在财政支出定额范围内,按程序委托旅行社、酒店等企业承办培训、会议活动,委托餐饮企业提供用餐供配服务”。该类奖补政策,可以明显降低企业的生产成本,从而鼓励企业扩大生产、恢复经营。但如果没有对市场进行充分调查研究,也可能会产生负面影响,针对特定主体盲目补贴或进行不适当补贴,必然会
10、相对加重其他企业的生产成本。3.针对交易环节出台的奖补政策。该类政策旨在培育特定企业,尤其是龙头企业,采取对一定规模的企业进行奖补的措施,来提高该企业的竞争力,进而便捷地促进地方经济快速发展,比如关于打造“宿迁精品”品牌推动高质量发展的实施意见宿政办发【2 0 2 0】5 9 号等,该类奖补政策,会直接或者间接的降低企业的生产成本,可能会给特定企业带来定价优势,从而提高其市场竞争能力。某些政策也会存在差异化奖补的情形,给予不同企业不同层级的竞争优势。(二)宿迁市奖补政策公平竞争抽查情况在宿迁市政府的大力支持以及宿迁市市场监督管理局的指导下,本团队按照公平竞争审查制度实施细则中规定的审查基本流程
11、、审查标准以及例外规定,结合本市公平竞争审查经验,制定了关于2 0 2 0-2 0 2 3 年度出台的政府奖补政策抽查、统计表,随机抽取区县6 家单位进行调研工作,对奖补政策审议层级、目前效力情况、有无合法性审查、有无公平竞争审查、是否落实特定机构统一审查工作模式等相关重点要素进行调查、汇总,共计抽查奖补政策文件6 0 件,具体情况如下。1.奖补政策以内部自行审核为主,联席办审查为辅。宿迁市区县各政府单位遵循“谁制定,谁审查”的原则,针对其所需出台的奖补政策文件,以自我审查为主。同时,因该类政策文件一般属于政府部门行政决策内容或对上级产业发展文件的贯彻落实,政策制定部门对该类政策的审查严格程度
12、较低,通过率极高。在抽查的6 0 件文件中,审查层级为自我中国价格监管与反垄断2 0 2 4 年增刊64审查的共4 2 份,占文件总数的7 0%,且其公平竞争审查通过率达到1 0 0%,因争议较大或主动移送联席办审核文件6 件,占自我审查文件数的1 4.2 8%。根据调研情况,部分区县政府部门自我审查通过并出台的政策文件,存在因联席办主动审查或他人提出异议而被建议修改的情形,需要给予关注。2.公平竞争审查程序基本流畅。自公平竞争审查制度实施细则(国市监反垄规【2 0 2 1】2 号实施以来,宿迁市政府尤为重视公平竞争工作的推进,宿迁市市场监督管理局多次组织召开会议,对实施细则开展学习、研讨。2
13、 0 2 1 年至今,宿迁市市场监督管理局在依法组建的专家库中,选聘律师、高校教师等专业人士在各区县巡回开展培训,旨在提高各成员单位及各部门公平竞争审查技能。同时,市联席办组织各区县联席办就公平竞争审查程序、制式文件的使用、归档,均作了业务指导。但是,部分政府单位在落实公平竞争审查过程中操作不规范,且仅停留在上传下达的形式层面,部分奖补政策审查档案中并未制作公平竞争审查表,同时存在与区县联席办对接障碍,审查工作较为被动。其次,部分政府单位不能准确理解“相关单位”“利益相关人”的含义,导致部分奖补政策仅移送上级政府或相关政府部门征询意见,未能完成社会公示或未严格征询利益相关人意见。3.特定机构统
14、一审查工作模式基本形成。依照公平竞争审查制度实施细则(国市监反垄断【2 0 2 1】2 号及相关文件,宿迁市政府大力推动各级政府部门公平竞争审查“特定机构统一审查工作模式”,组织召开公平竞争审查工作部署会议、推进会议,就“特定机构统一审查工作模式”作重点阐释,要求在全市范围内贯彻落实“特定机构统一审查工作模式”,据走访县区多家政府单位,严格落实“特定机构统一审查工作模式”达到1 0 0%,指定审查的内部特定机构略有不同,但均以法规处及办公室为主,审查能力保障程度较高。三、宿迁市奖补政策公平竞争审查工作难点对奖补政策进行公平竞争审查,需要审查者评估奖补政策对市场竞争的实质影响,识别政策中可能存在
15、的排除、限制市场竞争的内容,予以禁止或适用例外规定予以免除,最终保留促进市场竞争的奖补政策,正面发挥政府职能,使市场竞争政策与产业、经济政策同时良性发展。但目前各地政府对奖补政策的公平竞争审查存在各种问题,宿迁市对奖补政策的公平竞争审查工作也需要逐步完善。(一)与合法性审查相比,对公平竞争审查重视程度不够公平竞争审查制度建立以来,政府部门在制定涉及市场主体的政策文件时,应当将公平竞争审查作为单独的审查类目进行体现。审查是否符合上位法,是否违反法律、行政法规的强制性规定,应当归属于合法性审查,而合法性审查不能代替公平竞争审查。或者在审查表中就公平竞争审查直接签署“同意”“无”“通过”等字样,不能
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