边境地区突发事件应急管理研究.pdf
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1、理 论 探 索19CHINA EMERGENCY RESCUET h e o r y D i s c o v e r y2024 年/第 1 期/总第 103 期边境地区突发事件应急管理研究郭其云1 郭瑞2摘 要我国边境线漫长,邻国众多,边境治理呈现出长期性、复杂性、敏感性和艰巨性的特点,边境地区的安全是关乎边境地区社会稳定和谐发展的核心问题,关系到整个国家的社会稳定和发展。当前,边境地区突发事件诱因多样,境内外突发事件交叉传播的风险现实存在。因此,研究边境地区突发事件的特点、困境及应对策略,对边境地区的治理具有深远的历史意义和重大的现实意义,对贯彻落实总体国家安全观具有重要的促进作用。关键词
2、:边境地区 突发事件 应急管理Research on Emergency Management of Incidents in Border AreasGUO Qiyun,GUO RuiAbstract:China has a long border and numerous neighboring countries,and border governance presents characteristics of long-term,complexity,sensitivity,and arduousness.The safety of border areas is a core iss
3、ue for social stability and harmonious development in border areas and affects the social stability and development of the entire country.At present,there are various triggering factors for emergencies in border areas and cross-transmitted risks between domestic and international emergencies.Therefo
4、re,studying the characteristics,difficulties,and coping strategies of emergencies in border areas has profound historical and practical significance for the governance of border areas,and plays an important positive role in applying a holistic approach to national security.Keywords:Border areas;emer
5、gent incidents;emergency management我国与邻国山水相连,陆地边界线全长约 22000 多千米,海岸线长 14000千米,同 14 个国家接壤,是世界上边界线最长、邻国最多、边界情况最复杂的国家之一。边境地区是我国对外开放开发经济合作的重点区域,边境地区人员货物往来频繁密切,受限于边境地区特殊的地理环境及社会经济发展水平,在应对边境地区的突发事件时往往会存在诸多的困境与难题,应当引起我们的高度重视与警觉,未雨绸缪,及早深入开展相关研究。1 我国边境地区突发事件的主要类型和特点突发事件就是在某种必然因素支配下出人意料地发生,给社会造成严重危害、损失或影响且需要立即
6、处理的负面事件1。2007年11月1日正式实施的 中华人民共和国突发事件应对法明确规定:“突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”由此观之,一般来说,突发事件具有不确定性、共生性与耦合性等特点,极易给国家财产和人民群众生命安全造成重大损失,严重影响社会稳定与发展。边境地区的突发事件,基于共性与特性的视角,分为一般性和特殊性突发事件。一般性突发事件包括:自然灾害类突发事件,比如西南边境地区的洪涝、滑坡、地震、山崩、泥石流,西北地区的沙尘暴、森林草原火灾等灾害事件;事故灾难类突发事件,比如发生在广西靖西的交通事故,造成
7、 11 人遇难,其中包括 9 名越南人;公共卫生类突发事件,比较典型的如传染病,新冠疫情期间,因缅甸北部疫情爆发,多批次传入云南边中 国 应 急 救 援CHINA EMERGENCY RESCUE20 中 国 应 急 救 援理 论 探 索T h e o r y D i s c o v e r y境德宏瑞丽、临沧耿马等地;社会安全类突发事件,比如突然发生的重大刑事案件等。由于地缘的特殊性、民族多元性和个别边境邻国国内政局不稳,相较内地而言,边境地区突发事件还具有其特殊性,比如涉及国与国之间纠纷的中印对峙事件、“三非”人员引起的突发事件、避战边民涌入突发事件和其他存在但较少发生的突发事件。边境地区
8、突发事件,在具备上述特点的同时,还具有以下三个明显特点:1.1 复杂性影响边境地区突发事件的因素既有民族文化各异、生活习性不同、地理环境特殊、跨境婚姻往来、宗教信仰差异等国内因素,还有近年来我国对外交往合作加速,边境地区社会经济开发力度的加大,边境口岸升级及增多,国与国之间交流频繁、跨境民众往来日益密切等国际因素。边境地区频发突发事件,虽然一方面有其内在的因素,人们在一定程度上可以预见它的发展趋势,掌握它的发展规律,比如边境地区避战边民的涌入、跨境疫情的传播、跨境火灾的蔓延等。但很多时候,边境地区的突发事件是毫无征兆的,一旦爆发就会迅速蔓延,事件的发展、可能造成的影响往往无法判断和估量,使人们
9、难以准确地把握事件的起因、规模、事态的变化、影响深度和广度,继而使得边境地区突发事件的应对复杂化。1.2 涉外性边境地区作为国家领土的边缘地带,与周边国家紧密接壤,发生在边境地区的突发事件在很多时候会不受控制地蔓延到邻国,引起涉外事件。其次,作为在边境地区活动的边民等对象,由于历史原因,生活习俗、地理环境以及民族联系等因素,他们与国外的边民存在着千丝万缕的联系,其活动无时无刻不与国外发生着联系2。最后,周边国家(地区)的安全形势、社会治安状况直接影响着边境地区,境外发生的突发事件,都会对边境地区的安全稳定、社会秩序、人员生命财产安全造成影响。2017年中蒙 629 边境草原火灾,大火从蒙古国境
10、内持续蔓延至我国呼伦贝尔中蒙边境地区,导致内蒙古大兴安岭北部原始林区乌玛林业局西口子林场等森林受灾。2005 年松花江水污染事件,由于松花江水污染,俄罗斯对中俄界河黑龙江(俄方称阿穆尔河)造成的影响表示关注,中国向俄道歉,并提供援助以帮助其应对污染。1.3 敏感性“边境无小事,事事通中央”,边境地区特殊的地域性使发生在边境地区的突发事件具有政治上的高度敏感性。边境地区突发事件与内地突发事件相比,具有向境外蔓延、衍生、耦合等多种演变形式,事件处置通常会上升到国家外交层面,因此形势更严峻、情况更复杂、影响力更强、处置难度更大,在应急处置时间上更具有紧迫性。事件发生后,对事件的应对与处置不可避免的会
11、引起国际社会的广泛关注,尤其是涉及双边国家主权、社会稳定、民族荣誉、社会文化、风俗习性等事件,在处置过程中若考虑不周,会引起邻国的不满与抗议,破坏双边国家正常友好关系,更严重的,很可能会被有些国家利用以达成其不正当的目的,影响国家的政治稳定和国家声誉,影响国家对外关系大局。2 边境地区应对突发事件存在的主要问题与原因分析近年来,随着国家政策的支持和边境地区的不断发展,边境地区危机处理能力有了一定的提升,但形势仍不容乐观,依然面临许多新情况新问题,还有许多不适应新形势任务需要的薄弱环节,突出表现在:2.1 边境基层应急建设理念落后预防处置危机的关键是要树立正确的、先进的应急理念,不能停留在有事就
12、解决,无事就不管的观念。基层一线是应急救援的细胞和神经末梢。如果基层政府能够妥善做好应对危机事件的预防处置措施,将会极大地降低危机发生的概率、减轻危机造成的影响。边境一线的基层组织,特别是乡、镇、村一级,危机预防的意识往往较为薄弱。据实地考察,边境乡镇的领导干部通常认为所处的地方比较闭塞,和外界交流较少,不会发生什么大事。虽然边境地区经常有外国边民往来,流动人口成分复杂,但缺乏危机事件的统筹谋划,对危机工作停留在常规性的开会、报材料,在上级有要求时,象征性地开展一下应急处置演练。而生活在边境一线的边民危机意识则更落后,他们很多与境外边民世代友好相处,生活习性相同,语言相通,防范应对意识较差,当
13、突发事件发生时,对社会经济生活、人民生命财产安全的威胁更大。新冠疫情期间,云南瑞丽就因境外新冠病例输入多次封城。此外,边境一线边民缺乏参与危机应对意识,大多数边民没有危机事件的理 论 探 索21CHINA EMERGENCY RESCUET h e o r y D i s c o v e r y2024 年/第 1 期/总第 103 期概念,认为处置突发事件是政府部门的责任,与己无关,参与度较低,自发组织结合起来应对突发事件的意愿不强。2.2 边境基层应急联动机制不完善应急联动考验的是参与危机事件处置各方协同配合、信息交流机制等方面的能力。2018 年我国成立了应急管理部,负责组织编制国家应急
14、总体预案和规划,指导各地区各部门应对突发事件工作,推动应急预案体系建设和预案演练,指导安全生产类、自然灾害类应急救援等3。公共卫生事件和社会安全事件的应对处置目前主要分别由卫健部门和公安机关负责。现阶段,虽然形成以国务院为最高行政领导机构,国务院各部门机构和地方各级人民政府具体负责的领导机构,但在实际中,有的机构之间的沟通对接还不顺畅。尤其是在边境地区,无论是在信息流通、资金技术、还是人员配置上,都受到极大制约,无法建立处置突发事件的应急管理综合部门,没有一个统一领导、统一协调、统一指挥的应急联动中心。在边境很多地方,每当群众遇到突发危机事件时,往往都只会拨打公安机关报警电话,不会根据危机的类
15、别分门别类的向专职机构求救,或者没有建立求救专线电话,群众遇事只需要拨打一个电话,就能够得到相应的救助。此外,及时的信息沟通能够提高对危机的反应速度,但边境地区尚未建立统一、高效、快捷的信息沟通渠道,信息传递交流不及时,存在延误的可能,导致在具体的突发事件处置中,组织指挥混乱。2018 年 6 月 24 日,受到强降雨的影响,中越之间的北仑河水位突然快速上涨,一艘运货船失控撞到东兴口岸的中越大桥,口岸附近的许多货物和车辆都被洪水冲走。由于东兴口岸各部门与交管、气象等部门交流合作不够深入,相互之间的配合缺少默契,导致这次自然灾害造成的损失高达 150 万元4。另一方面,由于边境地区所处地缘位置的
16、特殊性,再加上双边条约及协作机制不够健全,当发生跨境突发事件时,往往要向上级有关部门请示、汇报,极易贻误突发事件的最佳处置时机。2.3 边境地区应急处置力量比较薄弱应急队伍与任何组织机构一样,都是由人组成的统一整体,对目标的确立、人的管理、对职责的划分,就形成了组织体系5。在边境地区,一般县级的突发事件应急处置预案中,应急力量的组成要素包括担任领导机构、指挥机构的政府,公安、民政、医疗、应急管理等县政府有关部门组成的工作机构和专家组。在应急管理部印发的乡镇(街道)突发事件应急预案编制参考 村(社区)突发事件应急预案编制参考中提到,乡镇应急救援队伍可以包括本地区基层警务人员、乡镇消防队员、医务人
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