制度-我国农村社会保障法律制度全集存在的问题及立法建议.doc

中央广播电视大学

毕业论文

题目：浅谈我国农村社会保障法律制度存在的问题及立法建议
专 业 法律本科
年 级 13春
学 号 1332101200980
学生姓名 袁小朵
指导教师 储海平

论文完成日期 2015年 4月
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目 录
一、农村社会保障法律制度的概念…………………………………1
二、当前我国农村社会保障制度现状………………………………2
（一）农村社会保障制度单一、水平低、覆盖面小………………2
（二）农村社会保障制度社会化程度低、保障功能差……………3
（三）缺乏统一管理、效率低下……………………………………3
（四）社会保障基金管理缺乏法律保障，被挤占、挪用现象严重3
三、我国农村社会保障法制建设中存在的问题……………………3
（一）立法滞后法律体系不健全……………………………………3
（二）立法层次低法律规范强制力差………………………………4
（三）现行社会保障法规适用范围窄………………………………5
（四）管理制度久缺监督机制薄弱…………………………………6
四、健全完善我国农村社会保障立法的建议………………………6
（一）我国农村社会保障立法应遵循的原则………………………7
（二）建立多层次的农村社会保障法律体系………………………8
（三）农村社会保障法要与其他法律部门的立法相衔接…………8
（四）加强农村社会保障的司法保护………………………………9
五、结语………………………………………………………………9
参考文献：……………………………………………………………10

浅谈我国农村社会保障法律制度存在问题及立法建议

【摘要】伴随着人口老龄化、农村市场化、民工潮等因素的影响，农村的家庭保障、土地保障功能日益弱化，农村居民迫切需要国家提供的社会保障来满足他们的保障需求。健全的社会保障制度是社会稳定的基石和市场经济健康运行的保证，因此，准确理解社会保障的基本含义，深入分析我国社会保障现存的问题并提出改进意见具有现实意义。
【关键词】农村社会保障法律制度 问题 对策 立法建议

从目前我国国情出发，广大农民群众的基本要求和愿望是实现 “生有所靠，老有所养，病有所医”。 因而，在农村社会保障的各项制度建设中，首要任务是集中精力建设农村社会救助中的最低生活保障制度和农村社会保险中的养老保险制度，医疗保险制度。
一、农村社会保障法律制度的概念
（一）社会保障是指国家通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金，为基本生活困难的社会成员给予物质上的帮助，以保证社会安定的一系列有组织的事业、措施、制度的总称。具体而言，社会保障的责任主体是国家;保障对象是全体社会成员;直接目标是为社会成员提供最基本的生活保障，最终目标是保持社会稳定、和谐可持续发展;手段是通过国民收入再分配及其他来源筹集资金;实施依据是法律法规，具有强制性，这也是我们用法律的角度来研究农村社会保障制度的前提和基础。
　　（二）社会保障法律制度是国家为了保证社会安定和经济稳步增长，保障特殊群体的基本生活安全，维护社会保障体系正常运行而制定的各种法律规范的总称。 李珍.社会保障理论[M].北京.中国劳动社会保障出版社，2001p5

　　（三）农村社会保障法律制度实际上属于社会保障法律制度的一部分。农村社会保障法律制度是指国家为了维护农村经济发展和社会稳定，通过立法设立的，以国民收入分配和再分配的形式，保证农民基本经济生活需要的制度，主要包括农村医疗保障法律制度、农村最低生活保障法律制度、农村养老保障法律制度。
二、当前我国农村社会保障制度现状
(一)农村社会保障制度单一、水平低、覆盖面小
目前，我国农村社会保障体系很不健全，保障的形式主要是农村社会救济，社会优抚和少数地方推广的农村社会养老保险为主。保障的对象基本上也是贫困的人，光荣的人，农村大多数人还无法享受社会保障。
（二） 农村社会保障制度社会化程度低，保障功能差
目前，农村以养老保险为重点的社会保障试点工作仅在小范围内实行，并没有法律规定凡是符合条件的地区农民必须参加。而且，养老保险基金的筹资渠道是以农民自我缴费为主，这样，本应由社会统一负担的保险待遇转嫁给了农民个人，与原有的家庭保障变化不大，使养老保险的社会性不能得到充分的发挥。
（三）缺乏统一管理，效率低下
我国目前农村社会保障工作管理混乱，表现在多头管理，条块分割，各自为政。从管理机构上看，部分在企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理，医疗保障由卫生部门和劳动者所在的单位或乡村集体共同管理，农村养老和优抚救济归民政部门，足以看出管理格局的混乱之处。加之这些部门在农村社会保障的管理和决策上经常发生矛盾，导致互相推诿效率低下的局面。
（四）社会保障基金管理缺乏法律保障，被挤占、挪用现象严重
由于目前农村社会保障基金管理体制尚未确立，社会保障尚未立法，更没有形成法律体系，使得农村社会保障基金管理工作无法可依，资金管理存在风险大，不能解决保值增值的问题。并且由于我国从事农村社会保障工作的一些基层领导人员素质差，私欲严重，把农民交来的钱挪作他用、私分、等现象层出不穷。
三、我国农村社会保障法律制度建设中存在的问题
长期以来，国家的立法理念和立法实践从来都以是城市人还是农村人而有所区别，在社会保障立法方面尤其表现出“城乡二元制”的特征，从而导致农村社会保障缺乏法律的规定性。存在的突出问题主要有：
(一)立法滞后法律体系不健全
立法滞后，制约了社会保障制度的建立和运行。从总体来讲，立法还缺乏合理的理念，社会保障立法的机制和程序也有问题。如法律法规的起草由不同的机关负责，社会保险的立法由劳动保障部承担，社会救助的由民政部门负责，这不仅使法律法规增加了很多部门色彩，有时甚至法律本身服务于部门利益。从另一个角度看，也是对制度非常不自信的表现，很容易造成各地各自为政、层次低、制度统一难等问题。尽管《宪法》对社会保障作了明文规定，但迄今为止，关于农村社会保障的立法在许多方面仍属空白。目前还没有《农村社会保障法》，仅有一部《农村五保供养工作条例》对五保对象作了较为明确规定，其他方面均缺乏法律的规定性。法律制度的欠缺给农村社会保障带来一系列问题，如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等，又如对权利的规定过于笼统，可操作性不强。法条用语多属于原则性的宣示，缺乏程序性保障等等，使农村社会保障工作无法可依，元章可循。

(二)立法层次低法律规范强制力差
现有的社会保障法律法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。社会保障法是我国法律体系中一个独立的法律部门，应该由全国人民代表大会及常务委员会制定社会保障的基本法律，其效力应该仅低于宪法。由全国人民代表大会制定的《社会保障法》仍处于起草阶段。国务院及相关部委颁布的行政法规和部门规章大多以“规定”、“决定”、“意见”、“通知”的形式出现，农村社会保障的相关内容，主要散见于政策文件、部门规章、相关机关发布的通知、命令等等。如民政部出台的《县级农村社会养老保险方案》、《农村社会养老保险基本方案》、《关于进一步做好社会养老保险工作的意见》；劳动与社会保障部办公厅颁发的(2002年农村养老保险工作安排》等。各地分散的地方立法使社会保障制度难以统一，它带来的结果将是社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性。关于农村社会保障的立法在许多方面仍属空白。同时，在我国已经制定出来的社会保障法规中，比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象，无法确保社会保障措施的有效实施。
(三)现行社会保障法规适用范围窄
从各种有关社会保障行政法规、规章的适用范围来看，其适用对象主要为城镇的各种企业。如1999年1月国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》中规定，基本养老保险、失业保险的征缴范围是企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。基本医疗保险征缴范围是企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。失业保险的征缴范围是企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，事业单位及其职工。广大农村未被纳入社会保障的范围。如《劳动法》中关于社会保险的规定简单、笼统，缺乏具体操作性，覆盖面仅限于城市的一部分人，农村劳动者等未被纳入保障范畴。正在起草的《社会保障法》等有关法律，也把广大的农民排斥在外，这种享受社会保障对象的有限性客观上剥夺了农民应当享有的宪法赋予的社会保障权。《社会保险法》中关于社会保障争议的救济制度主要可以概括为“一调一裁”两审，实质上是没有建立专门处理解决社会保险争议的机制，而是偱用劳动争议立法的规定。

(四)管理制度欠缺监督机制薄弱
管理机制欠缺，监督机制薄弱。合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制，有力的监督机制都不够健全。当前，由于缺少农村社会保障的管理和监督体制，农村社会保障基金管理不规范，混乱无序，缺乏约束，影响了农村社会保障基金在运行过程中的保值增值和安全可靠。一些地方政府利用掌管的社会保障基金的便利条件而挤占、挪用和挥霍的情况时有发生，有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有甚者利用职权贪污、挥霍，致使农民的“保命钱”大量流失，严重影响了基金正常运转。当前农村社会保障工作缺乏法律依据和严谨的操作管理程序，无法可依，无章可循，监督机制极为薄弱，随意性大，给社会带来不应有的消极影响。社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施；对非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处，保险基金的运营处于不安全状态。

四、健全完善我国农村社会保障立法的建议
在我国，要建立起适应农村经济和社会发展的具有现代意义的农村社会保障体系，就必须立足现实，放眼未来，借鉴当今世界各国在农村社会保障立法方面的经验和教训，制定出一整套集科学性、前瞻性、可行性、操作性为一体的具有中国特色的社会保障法律体系。应当把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律制度的重要组成部分，放在突出的位置上，加快完善我国农村社会保障法律制度。
(一)我国农村社会保障立法应遵循的原则
农村社会保障立法必须立足农村实际，建立起符合农村经济发展状况的农村社会保障制度，因此，应该坚持的基本原则应该是立足农村实际、实事求是原则 蒋莉君：《完善我国农村社会保险的立法思考》，2011年7月14日，
。具体而言，应当从当前我国农村的实际出发，在进行农村社会保障的立法时应坚持“全覆盖”、“低水平”、“与社会经济发展相适应”和“社会保障一体化”等具体原则。“全覆盖”要求社会保障立法必须考虑全体公民的平等性，不得把广大农民排斥在外，以便让所有中国公民都充分享受宪法赋予的社会保障权。“低水平”要求在农村社会保障法规明确规定，农民在保障水平方面只可以享受到基本生活水平的保障，并承认不同地方社会福利和救助水平的差别。“与经济社会发展相适”要求充分考虑社会经济发展对社会保障的宏观要求，既要从经济发展水平和发展程度出发，又要体现出社会保障同经济社会的相互协调与相互促进。“一体化社会保障”要求社会保障体系必须是符合我国国情的统一的社会保障体系，农村社会保障应与城镇社会保障有所区别，但理论体系、社保项目、资金管理办法等规定必须相互衔接且立法一致。

(二)建立多层次的农村社会保障法律体系
首先，尽快制定《农村社会保障法》。全国人大必须把制定《农村社会保障法》提到立法的议事日程上来，对农村社会保障应遵循的原则、受保人与社会保障机构的权利和义务、农村社会保障的主要内容及形式、管理体制、社会保障的监督及法律责任等方面作出明确规定，依法对农民实行社会保障 马述忠：农村社会保障理论基础，《法制日报》20011年9月。
。其次，根据《农村社会保障法》的要求制定相关条例，国务院应根据《农村社会保障法》的要求，制定《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村生育保险条例》、《农村失业保险条例》、《农村社会福利工作条例》、《农村社会救济工作条例》，《农村优待抚恤工作条例》等条例，使农村社会保障主要内容的法律规定具体化，以增加其可操作性。第三，根据各地农村实际情况，抓紧地方立法。由于中国农村地域广阔，地区之间经济发展和社会结构等方面存在不平衡性，因此各地在农村社会保障基本法未出台前，用地方法来规范农村社会保障工作极为重要。即使基本法出台后，各地区也可根据基本法的精神，结合本地实际，制定出适合当地情况的地方法规和规章制度。

(三)农村社会保障法要与其他法律部门的立法相衔接
解决农村社会保障的立法问题，不仅需要制定相关领域的专门法，还要解决其他法律部门的协调问题。社会保障法律制度的立法内容应当与其他法律部门的立法内容相衔接，以保证社会保障法律规范的有效实施。主要表现在社会保障法要与物权法、劳动法、侵权法、刑法等法律相衔接、相配合才能达到立法的预期效果。由于没有相应的法律规范制裁违法挪用、挤占社会保险金的行为，所以，至今无法追究挪用、挤占保险基金行为人的法律责任。为保证社会保障法律规范的有效实施，在修订《中华人民共和国刑法》时增加对挪用、挤占社会保险基金的行为情节严重构成犯罪的制裁措施等内容。

(四)加强农村社会保障的司法保护
我国农村长期以国家救济和农民互助为主体的社会保障制度，农民的权利意识淡弱，更缺乏法律知识，由于权利主体的强势地位，难以投入大量的时间、精力和昂贵的诉讼费用，因此，还可在农村建立专门的社会保障争议仲裁和调节机构，既节约司法成本又可以省去农民的讼累和诉讼费用。

因此，建立健全农村社会保障法律体系更具有重要的现实意义和深远的历史意义。建立和健全有中国特色的农村社会保障制度已成为当前中国的一个现实问题，具有相当的紧迫性。

五、结语
全面实现小康社会目标，重点是农村，关键是农民。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出了加快推进以改善民生为重点的社会建设六大任务，其中建立覆盖城乡居民的社会保障体系、保障人民基本生活、探索建立农村养老保险制度是其核心内容之一。农村社会保障是社会主义新农村建设的重要组成部分，对和谐社会建设起着重要的推动作用。近年来，我国的社会保障事业取得长足的发展，但到目前为止，仍然是城镇人口社会保障水平较高，而农村则存在着相当大的差距，成为我国社会保障制度建设的薄弱环节。可以说，农村社会保障的缺失已经严重阻碍了农村经济社会的发展，影响到整个农村乃至整个国家的经济安全与社会稳定。建立健全农村社会保障体系是社会主义新农村建设的基本要求，建立和完善农村社会保障，特别是建立健全农村最低生活保障制度、农村医疗保险制度、农村养老保险制度，对于深化农村改革，培育社会主义市场经济体制，促进农村社会经济持续快速稳定地发展具有极为重要的意义。

参考文献：
【1】李珍.社会保障理论[M].北京.中国劳动社会保障出版社，2001：5
【2】赵著湘.建立我国农村社会保障制度的系统思考.广东行政学院学报2003.（2）
【3】欧阳仁根.赵新龙.中国农村社会保障法律制度研究[M]北京：人民出版社2009
【4】邓大松、刘昌平.新农村社会保障体系研究[M]北京人民出版社2007

附件三
中央广播电视大学
毕业设计(论文)评审表

题 目浅谈我国农村社会保障法律制度存在问题及立法建议

姓 名 袁小朵 教育层次 本科
学 号 1332101200980 省级电大 南京电大
专 业 法学 分 校 溧水电大
指导老师 储海平 教 学 点 溧水电大

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附件四
学生毕业设计(论文)评审表

学生毕业设计(论文)终稿(由学生填写)

当前我国农村社会保障制度存在着一些问题，主要表现在：社会保障制度残缺不全，保障项目较小，发展模式不够清楚；政府投入少，保障范围窄，覆盖面小，保障水平低，管理不够科学和规范；农民无力承担农村社保费用，自学参与社保的意识薄弱。这些问题都碍于社会保障功能的正常发挥，要解决这些问题，政府必须承担起主要责任，加大对农村社保的投入；要加快发展农村经济，夯实农民参加社保的经济基础；大力宣传农村社会保障制度，使农民群众充分认识到该制度的优越性，提高农民社会保障意识；要加强农村社会保障立法，完善农村社会保障法律体系，使农民各项社保工作有法可依；完善公共财政，促进农村社会保障制度建设。最后在储海平老师的热心指导下完成了这篇论文。

学生(签名): 袁小朵
2015年5月10日

中央广播电视大学毕业设计（论文）教师指导记录表
省级电大 南京电大 分校 溧水分校 教学点 ∕ 指导教师 储海平
学生姓名
袁小朵
学 号
1332101200980
专 业
法学
第
一 次 指 导
指导时间:2015年2月1日
指导内容:选题及提纲符合,可写论文.
第 二 次 指 导
指导时间:2015年3月15日
指导内容:对关键词进行指导、修改，建议用本文出现频率比较高的词语作为关键词。
第
三
次
指
导
指导时间:2015年4月22日
指导内容:对文章作了方向的指导，从而使思路更清晰明了。从逻辑结构分析论点论据，要求查找资料修改完善。
第
四
次
指
导
指导时间:2015年5月10日
指导内容:建议对论点再作更详细的论述，并对该内容作出重新调整，强化中心主题。
第
五
次
指
导
指导时间:2015年5月18日
指导内容:在全文的结构上建议增加完善建议及具体实施方法。
第
六
次
指
导
指导时间:2015年5月25日
指导内容: 对全文的结构提出修改意见，在内容摘要、关键词上作了修改，并对字体、字号、参考资料等提出具体要求，修改后定稿打印。

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