关于深化街道管理体制机制改革的实践与思考——以鹤壁市为例 (1).pdf

行政科学论坛202403专题策划行政科学论坛基层治理是国家治理的基石。街道办事处作为县区级政府的派出机关，直接服务广大人民群众，其管理体制机制健全顺畅与否直接决定了基层治理水平。为全面提升基层治理能力，进一步完善街道管理体制机制，河南省鹤壁市委编办围绕职能配置、机构编制、运行机制、保障措施等内容，通过座谈、走访、实地查看等方式，全面了解街道管理体制机制运行情况和存在问题，进一步摸清街道改革的需求，厘清了下一步街道管理体制机制改革的工作思路和方向。一、基本情况2019年5月，河南省委办公厅、省政府办公厅出台了 关于进一步深化乡镇和街道机构改革的意见（豫办 2019 10号），鹤壁市根据改革意见精神，对全市45个乡镇街道的机构设置、权限下放、综合行政执法、便民服务、“减县补乡”等各方面进行了重点改革。2022年对全市19个乡镇的管理体制机制进行了改革，取得明显成效。目前，鹤壁市2县3区共有街道26个，编制总数1060名，其中行政编制249名，事业编制811名，街道一般设置机构810个，具体情况如下。（一）浚县浚县共设置4个街道：黎阳、浚州、卫溪、伾山。共核定行政编制60名，事业编制168名，各核定领导职数11名。统一设置10个机构，其中：党政部门6个，分别为党政办公室、党建工作办公室、城市管理办公室、经济发展办公室（生态环境办公室）、社会事务办公室、综合执法办公室（应急管理办公室）；事业单位4个，分别为党政综合便民服务中心（退役军人服务站、社会保障服务站）、社会治安综合治理中心（消防安全服务中心）、农业农村发展服务中心、文化旅游服务中心。（二）淇县淇县共设置4个街道：卫都、灵山、朝歌、桥盟。共核定行政编制79名，事业编制166名，各核定领导职数11名（其中灵山街道9名）。统一设置10个机构，其中：党政部门7个，分别为党政办公室、党建工作办公室、农业农村办公室（乡村振兴办公室）、经济发展办公室（生态环境办公室）、社会事务办公室、城乡建设发展办公室、综合行政执法局（应急管理办公室）；事业单位3个，分别为党政综合便民服务中心（退役军人服务站、社会保障服务站）、社会治安综合治理中心（信访工作站、消防安全服务中心）、社区服务中心（文化旅游服务中心）。朝歌街道城乡建设发展办公室挂朝歌古城文化资源管理办公室牌子，灵山街道独立设置文化旅游服务中心。王大葆 牛志红 魏嵩琪关于深化街道管理体制机制改革的实践与思考要要要以鹤壁市为例10行政科学论坛专题策划202403行政科学论坛（三）淇滨区淇滨区共设置6个街道：金山、黎阳路、九州路、长江路、泰山路、天山路。共核定行政编制30名，事业编制206名，各核定领导职数10名。统一设置10个机构，其中：党政部门7个，分别为党政办公室（督导考核办公室）、党建工作办公室、经济发展办公室（生态环境办公室）、社会事务办公室、应急管理办公室、综合行政执法局、城乡发展建设办公室（乡村振兴办公室）；事业单位3个，分别为党政综合便民服务中心（退役军人服务站、社会保障服务站）、社会治安综合治理中心（消防安全服务中心）、社区治理服务中心（文化服务中心）。金山街道特色设置农业农村服务中心（文化旅游服务中心）。（四）山城区山城区共设置7个街道：红旗街、山城路、长风中路、汤河街、鹿楼、宝山、大胡。共核定行政编制60名，事业编制142名，红旗街、宝山、大胡各核定领导职数10名，山城路、长风中路各核定领导职数8名，汤河街、鹿楼各核定领导职数7名。宝山街道、大胡街道统一设置10个机构，其中：党政部门7个，分别为党政办公室、党建工作办公室、农业农村办公室（乡村振兴办公室）、经济发展办公室（生态环境办公室）、社会事务办公室、社区治理办公室、综合行政执法局（应急管理办公室），宝山街道社区治理办公室挂文化旅游办公室牌子；事业单位3个，均设置党政综合便民服务中心（退役军人服务站、社会保障服务站）、社会治安综合治理中心（消防安全服务中心），宝山街道特色设置金融科技产业园服务中心，大胡街道特色设置文化旅游服务中心。其他街道统一设置9个机构，其中：党政部门6个，分别为党政办公室、党建工作办公室、经济发展办公室（生态环境办公室）、社会事务办公室、城市管理办公室、综合行政执法局（应急管理办公室）；事业单位3个，分别为党政综合便民服务中心（退役军人服务站、社会保障服务站）、社会治安综合治理中心（消防安全服务中心）、文化服务中心。（五）鹤山区鹤山区共设置5个街道：中山路、中山北路、新华街、鹤山街、九矿广场。共核定行政编制20名，事业编制129名，各核定领导职数9名。统一设置8个机构，其中：党政部门5个，分别为党政办公室、党建工作办公室、经济发展办公室（生态环境办公室）、社会事务办公室、综合行政执法局（应急管理办公室）；事业单位3个，分别为党政综合便民服务中心（退役军人服务站、社会保障服务站）、社会治安综合治理中心（消防安全服务中心）、社区治理服务中心（文化服务中心）。二、存在的问题（一）职责权限方面1.街道和县区权责不对等。街道办事处作为县区级政府的派出机构，并非一级政府，不具备行政执法权、行政处罚权，但在实际工作中承担了很多应该由县区政府部门承担的主体责任。在拆除违建、环境保护、城市管理、经济建设、社会保障等工作中，区直部门多依“属地管理”原则，将很多工作交由街道负责，街道却由于专业能力不足，对有些工作只是疲于应付。县区政府部门仅充当“督导员”“评判员”，单纯地督导、检查街道落实情况，难以实现责、权、利相统一。一旦出现了安全、稳定问题，街道往往被追究责任，造成相应工作难以开展。2.街道仍承担招商引资工作任务。2019年乡镇街道机构改革时，改革文件明确提出了“取消街道招商引资职能及相应的考核指标”的要求，但为了经济发展、增加财政收入，街道在实际工作中仍然承担招商引资考核任务，占用了街道干部的大部分工作精力。街道干部在招商引资工作中，无论是专业程度、政策把握还是人脉资源等方面都存在明显不足，虽然投入了大量时间、精力和资金，但招商引资效果不佳。11行政科学论坛202403专题策划行政科学论坛3.街道综合执法体制机制不够完善。2019年乡镇街道机构改革中为街道成立了综合执法机构，做到了“有机构、有人员、有场所”，但实际工作中体制机制不够完善。一是执法权限受限。目前街道办事处没有行政处罚权限，却在城市管理、环境治理、安全生产等方面承担了大量具体业务，街道只能通过排查、下发整改建议书等方式进行工作，对于部分违法行为无法起到有效的震慑作用，许多工作推进力度不大。二是协调执法机制不健全。街道与县区执法部门目前存在执法权限界限不清、配合不顺畅等问题，需联合执法时，往往只能由街道分管工作的科级干部依靠个人魅力去协调县区直相应部门安排人员共同执法。协调机制不健全导致联合执法和依法行政工作效率不高。三是执法人员综合素质亟待提升。街道工作人员文化素质参差不齐，同时各街道司法所人员一般在县区司法局集中办公，很少深入到乡镇街道具体工作中，加上街道执法队伍人员在理论、法律法规方面的专业培训较少，队员执法水平提升较慢，难以适应街道复杂具体的执法事务。还有部分街道综合行政执法人员为合同制人员，不具备相关执法资格，很多工作不能有效地开展。（二）机构编制配备方面1.街道总体编制资源不足。近年来，街道在经济发展、城市管理、综合治理、社会稳定、民生保障、舆论疏导及疫情防控等多方面的工作职责越来越多，基层“人员少、工作多”的矛盾日益突出。目前，鹤壁市26个街道，平均每个街道行政编制只有9名，有的街道仅有3名行政编制；平均每个街道事业编制31名。由于行政编制严重不足，很多街道行政编制数仅够甚至不够配备领导班子；事业编制人员混岗工作现象普遍。2.街道机构职责存在交叉。部分街道的内设机构和事业单位存在职责交叉现象，如经济发展办公室要监督企业做好劳动用工工作，而社会保障服务站也要负责人力资源和社会保障方面的法律法规政策宣传和咨询，不同机构对应了同一上级部门的职责，工作中有分工不清的问题存在。3.街道机构设置冗余。目前部分街道实际机构设置与“三定”规定有差距，街道领导习惯按照工作任务块状分工，抽调人员组成议事协调机构开展工作。同时，一些部门以某项工作考核为由，要求街道设置相应机构、加挂牌子，导致街道机构设置冗余，存在频繁加挂、更换牌子现象。（三）日常工作机制方面1.考核机制有待完善。部分上级部门在制定对基层的考核标准时，未全面结合基层实际情况和工作人员的整体能力水平，设置的考核事项多、一票否决事项多、属地管理事项多，致使考核标准与基层实际工作不匹配，基层工作人员疲于应付、无所适从。比如，县区部门直接对街道进行经济发展、项目建设、招商引资等指标的考核，虽权重不大，但部分街道实际开展的相关工作较少，导致为了考核将工作重点放在总结汇报上。2.财税激励机制不健全。财政收入是街道最重要的经济指标和经费来源，但是近年来受疫情、减税降费等大环境影响，街道的财税压力比较大。街道没有自己的财税体系，所有经费都需要财政拨款，有时受财政压力影响，存在着资金不能及时到位的现象，导致在有些亟待解决的事项上资金受限。3.社区工作任务较重。社区作为最基层的单位，事务繁杂，文明城市创建、卫生城市创建以及居民各种诉求都需要社区出面解决，但是社区目前存在人员力量不足、因工资待遇低留不住人的现象。同时社区服务职责和社区服务人员管理职责界定不清，比如，浚县民政局设有事业单位社区服务中心，但未发挥社区服务和社区服务人员管理职能，是由街道主要负责社区服务职责及社区服务人员管理、工资发放等工作。（四）资源保障方面1.经费保障力度不够。街道没有直接的收12行政科学论坛专题策划202403行政科学论坛入来源，全部依靠县区财政和街道争取的项目资金。目前街道承担的职责大体和乡镇相当，但在经费保障方面有较大差别，人均办公经费和服务企业经费与乡镇相比相差一半，也没有像乡镇一样的各种补贴；而且编外人员的聘用也占用了街道一部分经费支出。经费不足导致街道在公共基础设施和社会事业方面的投入受限，政府购买服务事项难以拓展，影响了部分民生工程的推进。2.办公用房紧张。有的街道成立较晚，没有自己的办公用房，同时上级部门的派驻机构对办公用房有数量要求，导致街道的办公用房紧张。比伾如，浚县山街道办事处本身办公用房和功能室用房紧张，但是综治中心规范化建设要求房屋10间，武装部“三室一库一部”要求房屋5间，纪检监察机构要求功能室8间，司法所要求10间，派出所又占用房屋15间，致使街道的办公场所更加紧张。3.街道干部队伍结构不合理。基层工作事情多、任务重、待遇低、晋升空间小，招不来人、留不住人，在编干部老龄化严重，懂政策、懂经济、懂服务、精业务的干部短缺，导致中坚骨干不足。目前通过“减县补乡”补充到街道的人员，普遍年龄偏大、积极性不高，难以适应街道的高强度工作。同时，专业、文化知识结构的不合理，在很大程度上也制约着街道工作人员在新时代社区管理、公共服务工作中发挥作用。4.事业人员和社区干部晋升途径狭窄。目前，街道事业单位都是股级，事业编制人员晋升途径狭窄，“身份壁垒”难打破，“同工不同身份、同工不同酬劳”问题突出。关于城市社区干部能否参照机关干部提拔晋升，目前也没有相关政策，影响了部分社区干部的工作积极性。三、意见建议（一）进一步明确街道主业主责1.明确街道职责任务。进一步推动街道集中精力抓党建、抓发展、抓服务，重点突出党的建设、社会治理、公共服务、公共安全、城市管理、安全稳定等职能。在街道的职责定位上，可以按照城市街道和涉农街道进行区别定位。比如：涉农街道可以充分借鉴乡镇机构改革的相关经验做法，兼顾涉农职责；城市街道则要在职责定位中弱化涉农职责，强化社区管理、综合执法、城市管理等方面的权力，推动街道将工作重心转移到城市管理、社区管理、社会稳定等主业主责上。2.厘清街道职责边界。建议参照 河南省乡镇职责参考目录，全面梳理街道的职责目录，制定街道的属地管理事项清单，建立县区向街道的职责下放准入机制，把不属于街道承担的职责交由相关部门负责，对把不该下放的职责下放街道的追查相关部门的责任，落实“权责法定”原则，切实为基层“减负”。对涉及招商引资等职能责任，均由县区职能部门牵头负责，街道只需配合工作，避免反复出现“先减再增”的恶性循环。3.进一步理顺综合执法体制。一是建议综合考虑街道的实际工作需求与承接能力，统一将直接服务于群众、基层治理迫切需要的执法权限赋予街道。二是建议建立由县区执法部门牵头、街道联动的综合执法协调机制，形成执法监管合力。对于执法权限责任主体明确的，由县区相关部门及派驻机构负责管理，街道主要负责配合执法和监督工作；对执法权限责任主体涉及多部门协同解决的，由街道对县区相关部门及派驻机构进行统筹、协调、考核、督办。三是及时为街道补充执法力量，引入法律专业人才，建立健全综合执法工作机制，真正做到“一支队伍管执法”。（二）进一步优化街道机构设置和编制资源配备1.分类配置机构编制资源。街道的机构设置和编制配备，不仅要对应县区部门，而且要以服务居民为目的。建议参照乡镇管理体制机制改13行政科学论坛202403专题策划行政科学论坛革精神，科学划分街道规模，根据街道人口、经济、管理面积等指标，将街道划分为大、中、小三类，有针对性地对街道机构、编制和领导职数实行差异化配置，进一步清理规范部门要求街道设置的机构、加挂的牌子，除必设机构外，给予街道23个机构限额的自主权，保障不同街道的发展需求。2.优化街道人员编制管理。参照乡镇管理模式，同样实施编制分类管理、人员统筹使用，仅核定街道机关行政事业编制总数，不再分配到具体内设机构，提高编制的使用效率，打破行政和事业一般岗位限制，赋予街道更加灵活的用人自主权。3.建立机构编制激励机制。结合县区实际，增设街道副科级事业单位，按照设置标准和考核条件对机构进行实地验收，打通事业人员成长渠道，激发干事创业的热情和干部队伍活力。（三）进一步建立健全日常管理工作机制1.完善街道考核评价机制。一是探索取消县区部门对街道的直接考核。建议对街道的检查和考核由县区党委、政府统筹安排，县区部门一般不直接对街道进行单项考核，确需开展的考核由部门按“一事一议”报批。二是逐渐减少对街道的经济考核。渐进式加大对公共服务、公共管理等方面的考核权重，把街道工作的公众满意度作为考核的重要评价指标。三是用好逆向考核指挥棒。考核评价工作需树立基层导向，县区部门党组织评先评优可征求街道意见，联系帮扶单位、驻辖区单位可定期向街道通报工作开展情况。2.进一步创新社区管理体制。一是优化网格管理工作，建议建立街道社区党员干部包联网格、走访群众制度，健全群众诉求闭环办理机制。合理确定网格的监管任务和事项，科学配置网格员力量，实行定人、定岗、定责。二是对于社区自治类的事务，由街道领导授权或委托社区党组织、居委会等组织开展日常的自治工作，县区相关部门及派驻机构做好配合、支持工作。三是界定街道和民政部门在社区服务及管理方面的职能，明确社区服务人员的管理、考核和工资发放途径，提高社区工作人员工资待遇。（四）进一步加大资源保障1.加强财政资金扶持。一是建议财政部门因地制宜、科学合理核定街道财政经费预算，按照财权和事权一致原则，增加街道为民服务的经费投入，保证街道正常运转的合理支出需求，提升街道服务性能。二是健全完善街道税源培植优惠政策和奖励返还机制，鼓励街道创新挖掘、培育辖区优势税源，适当提升对街道完成税收计划的反馈比例，增加街道的可支配财力，让街道、社区开展工作时“说话有人听、干事有人跟、服务有资金”。2.进一步加强街道工作人员力量。建议省级在进行公务员招录和事业单位招聘时向街道倾斜招录数量，可加大从优秀社区（村）“两委”干部定向考录力度；对基层急需的专业人才适当放宽招考条件，可降低招考条件、设定服务年限，提高待遇保障，让基层留得住人才；提升街道干部队伍知识专业化水平，建立健全定期培训机制，为街道干部及时补充新知识、新技能。鼓励政府购买服务，建议多向街道提供公益性岗位和服务性强、专业性强的劳务派遣人员。3.进一步提升街道工作人员各项待遇。一是注重从基层一线发现使用干部，同等条件下优先提拔使用基层党员干部，加大对街道、社区（村）优秀干部的表彰力度，强化正向激励，建议出台文件明确城市社区干部管理、考核、晋升办法。二是加快推进街道的事业单位管理岗位等级晋升，适当增加街道事业单位的专业技术岗位设置，同时建议联合财政部门下发文件，为事业单位人员增加车补等专项补贴。（作者单位：鹤壁市委编办）责任编辑 朱亚娟14