大数据时代网约车消费者个人信息保护模式研究.pdf
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1、第 36 卷第 1 期2024 年 2 月西昌学院学报(社会科学版)Journal of Xichang University(Social Science Edition)Vol.36,No.1Feb,2024大数据时代网约车消费者个人信息保护模式研究刘文慧,绳祎凡,宋远军摘要:现有网约车消费者个人信息保护的治理模式面临碎片化困境,治理规范分散化且各有差异,多种治理思路和治理手段各自为政,无法形成治理合力,“市场失灵”和“政府失灵”同时出现。整体性治理是应对和解决治理碎片化的有效途径,坚持问题导向和消费者需求导向,完善治理中的协调机制、整合机制、信任机制,统一治理规则,整合政府治理职能,促进
2、治理主体协同,创新治理技术手段,打造全方位、全流程保护网约车消费者个人信息的治理网络。关键词:网约车;消费者个人信息;个人信息保护;整体性治理中图分类号:D923.8 文献标志码:A 文章编号:16731883(2024)01008510收稿日期:2023-11-13作者简介:刘文慧(1989),女,四川九寨沟人,成都大学法学院讲师,博士,研究方向:法社会学,E-mail:;绳祎凡(2001),男,河北秦皇岛人,成都大学法学院本科生,研究方向:法社会学,科技法学;宋远军(1988),男,四川遂宁人,成都产业功能区投资运营集团有限公司法务合规部职工,博士,研究方向:司法制度。一、导言数字时代个人
3、信息流通会带来巨大的经济效益,个人信息的公共属性越来越鲜明,不仅附着了个人利益,还承载着其他公共利益,信息的广泛利用是不可逆转的时代潮流,科技进步增强了信息泄露的风险,加强个人信息保护成为信息利用的题中之义1。网约车顺应了中国经济发展趋势,作为市场交通的有益补充方式,缓解了出行供需矛盾,带来了巨大的经济和社会价值2。根据中国共享经济发展报告(2023)显示,2022 年网约车用户普及率为 38.54%,网约车客运量占出租车总客运量的比重约为 40.5%3。然而,在网约车行业快速发展的同时,消费者个人信息却尚未得到应有的保护。根据网信中国的通报,2021年7月4日,因滴滴出行App存在严重违规收
4、集使用个人信息问题,国家互联网信息办公室根据中华人民共和国网络安全法(以下简称网络安全法)相关规定通知应用商店下架滴滴出行DOI:10.16104/j.issn.16731883.2024.01.01185西昌学院学报(社会科学版)App;2021年7月5日,网络安全审查办公室对“运满满”“货车帮”实施网络安全审查;2021年7月9日,因滴滴企业版等25款App存在严重违法违规收集使用个人信息问题,国家互联网信息办公室根据网络安全法相关规定通知应用商店下架该25款App;2021年7月16日,国家网信办、公安部、国家安全部等多家部门联合进驻滴滴出行科技有限公司,开展网络安全审查。2022年7月
5、21日,国家互联网信息办公室依据网络安全法 中华人民共和国数据安全法(以下简称数据安全法)中华人民共和国个人信息保护法(以下简称个人信息保护法)中华人民共和国行政处罚法(以下简称行政处罚法)等法律法规,对滴滴全球股份有限公司处人民币80.26亿元罚款,对滴滴全球股份有限公司董事长兼CEO程维、总裁柳青各处人民币100万元罚款4。这一系列事件表明,网约车消费者个人信息安全面临着极大风险,这些风险不仅损害消费者合法权益,而且给网约车行业可持续发展和社会公共安全、国家安全带来严重威胁。加强网约车消费者个人信息保护治理已经迫在眉睫。二、大数据时代网约车平台侵犯消费者个人信息权益的类型及危害根据2021
6、年8月20日全国人大常委会审议通过的个人信息保护法,个人信息是以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的自然人有关的各类信息(但不包括匿名化处理后的信息)。个人信息权益保护制度只能适用于具有持续性信息不平等的关系之间,个人信息权益只能针对商业性或专业性收集个人信息的主体5。本文讨论的网约车消费者个人信息保护主要在网约车平台与消费者的二维关系中展开。在目前的商业实践中,网约车平台侵害消费者个人信息权益,主要有如下几种类型:(一)网约车平台基于在交易中的强势地位,违法违规收集消费者个人信息一是违背授权同意原则,未经消费者同意即收集其个人信息。授权同意是世界各国个人信息保护立法所普遍确立的原则,个
7、人信息保护法第13条即对授权同意原则进行了规定。网约车平台违背授权同意原则收集消费者个人信息的情况时有发生。比如,在征求消费者同意时默认为“同意”,未经消费者同意在App版本更新时将用户设置的个人信息收集权限恢复到默认状态,未向消费者提供撤回同意的方式和途径。此外,根据网约车平台的设计,消费者在注册时必须勾选“阅读并同意”,但这些条款设计非常复杂,不少消费者或许根本看不懂;同时,如果不勾选“阅读并同意”,消费者可能根本无法完成账户注册。因此,这只是在形式上增加了个人同意的签名,对消费者个人信息的保护并不会产生实际意义6。二是违背最小必要原则,收集与消费者使用网约车无关的个人信息。根据个人信息保
8、护法第6条以及网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法第26条第2款之规定,收集消费者个人信息,应当限于实现处理目的的最小范围,不得超越提供网约车业务所必需的范围。在实际交易中,消费者向网约车平台提供手机号即可完成平台注册并足以保障正常使用网约车,但部分网约车平台广泛向消费者收集与使用网约车无关的姓名、身份证号、性别、年龄、职业、工作单位等信息,违背了最小必要原则。(二)网约车平台利用自身信息和技术优势,对消费者实施“算法暴政”在当前商业场景中,一些企业利用其所收集、掌握的消费者个人信息,对消费者进行画像,对不同消费者实施不同的定价策略。近年来,大数据“杀熟”引起了全社会的关注和声讨。其实,除了对
9、老客户实施歧视性定价以外,消费者的经济实力、消费偏好以及年龄、职业等特征也成为企业实施“算法暴政”的判定标准。在媒体曝光的企业利用算法实施歧视性定价的案例中,我们也经常看到网约车平台的86刘文慧,绳祎凡,宋远军:大数据时代网约车消费者个人信息保护模式研究身影,比如,媒体曾经就报道过,在相同条件下,“苹果手机打车比安卓手机贵”“手机越贵越容易被更贵车型接单”;而仅在2015年,所谓的“动态定价算法”即为网约车平台优步创造了68亿美元的利润7。(三)网约车平台违法违规对外共享或交易消费者个人信息根据个人信息保护法第23条之规定,网约车平台要向其他组织或个人共享或交易其所掌握的消费者个人信息,必须履
10、行明确告知义务并取得消费者单独同意。而在实际商业活动中,网约车平台违法违规共享或交易消费者个人信息的问题并未得到彻底遏制。消费者所使用的网约车App一般包含快车、专车、出租车、共享单车等第三方插件模块,美团等打车平台甚至还导入了“曹操出行”“神马出行”“阳光出行”等其他平台的网约车服务,同时,网约车App内一般还搭载有地图和导航软件。在消费者使用网约车App时,网约车平台会自动将消费者个人信息共享给上述第三方,这意味着第三方获取消费者个人信息并未获得消费者单独授权同意。(四)网约车平台违法违规向境外提供消费者个人信息世界各国对跨境数据流动的基本态度就是要实施一定的限制,防止个人数据的随意输出和
11、滥用8。根据网络安全法以及个人信息保护法等相关立法规定,网约车平台所收集个人信息应当存储在我国境内;确需向境外提供的,应当通过国家网信部门组织的安全评估或经过国家主管机关批准;同时,还应向消费者明确告知境外个人信息接收方的相关情况,信息处理的目的、方式、种类以及个人向境外接收方行使相关权利的方式等事项,并取得消费者单独同意。但是,资本的国际化增加了网约车平台擅自向境外提供消费者个人信息的风险:自2012年开始,美国证监会即要求会计师事务所必须向其提交赴美上市的中国公司的审计底稿,而审计底稿中必然就包括用户数据。在这样的背景下,网约车平台公司会不会为了赴美上市而在未经消费者同意也未经相关国家机关
12、审查的情况下向美国证监会提供其所掌握的消费者个人信息,是一个令人担忧的问题。(五)网约车平台因未尽安全保护义务,导致消费者个人信息泄露网络安全法以及个人信息保护法等均明确规定了对个人信息处理者应当如何尽到对个人信息的安全保护义务。而近年来国内外不断发生的用户信息泄密事件足以引起我们对网约车消费者个人信息安全的担忧。为了降低消费者个人信息泄漏风险,信息处理者对消费者个人信息进行匿名化、去标识化处理,是一个重要的途径。但是在当前,各大网约车平台尚未向社会公布其是否对收集的消费者个人信息(特别是敏感个人信息)进行匿名化和去标识化处理,网约车平台加工、存储消费者个人信息的过程仍然是外界难以了解其真实内
13、幕的“黑箱”。如果消费者个人信息未进行匿名化和去标识化处理,这本身就是一个巨大的安全风险。网约车消费者个人信息权益遭受侵害,不仅会对消费者的其他合法权益造成伤害,而且最终会给网约车行业的正常发展带来严重负面影响,甚至危及社会公共安全和国家安全:第一,侵害消费者其他合法权益。首先,网约车平台过度收集以及违法违规使用、存储、交易、提供消费者的个人信息,让消费者的姓名、职业、家庭住址、工作单位、行程等隐私随时处于被网约车平台乃至其他第三方窥视之下,消费者的隐私权受到了严重侵害。其次,网约车平台的“算法暴政”让消费者遭遇价格歧视,导致消费者在交易过程中的知情权、公平交易权受到伤害。再次,一些敏感个人信
14、息的暴露,还可能危及消费者的人身安全。网约车平台违规收集、存储的关于消费者家庭住址、工作单位、实时位置等敏感个人信息,一旦被网约车平台提供或泄露可能导致消费者的人身安全问题。87西昌学院学报(社会科学版)第二,影响网约车行业的健康发展。首先,“算法暴政”下的算法价格歧视损害了消费者利益和社会公共利益,符合我国中华人民共和国反垄断法(以下简称反垄断法)第17条第6款“对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件实行差别待遇”规定的行为特征,是一种典型的行业垄断行为。网约车平台的这种垄断行为违背了价格平等原则,抑制了网约车市场的公平竞争,造成消费者损害和第一线损害9。其次,算法价格歧视影响网约车平台
15、的声誉乃至整个行业的长远发展。研究表明,以大数据“杀熟”为典型代表的算法价格歧视,对顾客信任、感知价值和顾客忠诚度有显著的负向影响,会直接导致老顾客的大量流失,造成负面口碑影响10。若大面积失去消费者信任,网约车行业的发展将难以为继。第三,危害公共安全甚至国家安全。如果网约车平台违法违规收集、加工、存储、提供消费者个人信息,一旦发生数据泄露,将可能给诸如地下个人信息买卖、电信和网络诈骗、人身伤害等违法犯罪行为提供便利,危及公共安全。此外,向境外违法违规提供海量国民个人信息特别是一些特殊群体的个人信息,可能还会直接危及国家安全。比如,2015年7月,“滴滴出行”通过对国家部委出租车、快车、专车使
16、用数据进行分析,精准勾勒出外交部、公安部、国防部、国土资源部、中央纪委监察部等国家部委工作人员在该年7月13日、14日两天的加班情况,还根据网约车使用数据推断出相关部委工作人员距离单位远近、出行使用交通工具偏好等信息,甚至结合其他信息推断出相关部门当时正在开展的重点工作11。“滴滴出行”是否掌握更为全面、细致、深层的相关信息,能否根据其掌握的信息获知或者推断出相关国家部委工作人员的姓名、家庭住址、行程、实时位置、正在参与的具体工作、短期及长期工作计划等其他更为敏感的情报,我们不得而知,但是,上述公开报道表明,网约车平台所掌握的消费者个人信息的广度、深度和精度以及数据收集、分析能力可能远超我们普
17、通人的想象。而2021年7月的“滴滴出行”App下架并被多个国家部门联合进行网络安全审查事件,进一步加剧了社会公众关于网约车平台的个人信息处理行为是否会危及国家安全的担忧。三、网约车消费者个人信息保护治理的现有模式及治理困境个人信息保护法是我国第一部旨在保护个人信息的专门法律,对保护包括网约车消费者在内的公民个人信息有着巨大的意义。然而,法制的完善只是有效保护个人信息的必要条件而远非充分条件。在个人信息保护法出台之前,中华人民共和国民法典(以下简称民法典)网络安全法 中华人民共和国电子商务法(以下简称电子商务法)以及其他相关法律、行政法规、部门规章等已经在不同层级、从不同侧面对消费者个人信息的
18、保护进行了规定,但网约车平台侵害消费者个人信息权益的事件却依旧禁而未绝。因此,网约车平台消费者个人信息的保护绝不是一个简单的、通过立法即可解决的问题,而是一个系统性的治理命题。在当前,网约车消费者个人信息保护呈现出碎片化的特征,治理资源和治理力量未得到有效整合,治理效果差强人意。(一)现有治理模式下保护网约车消费者个人信息的三条进路根据治理主体的不同,将现有模式下保护网约车消费者个人信息的治理思路总结为如下三种类型:1.网约车行业自治型学术界认为,行业组织应当成为个人信息和隐私数据保护的重要机构;并建议设立专门的数据保护认证机构,监督信息处理者对个人信息和隐私数据的保护12。我国相关立法也有类
19、似规定,比如网络预88刘文慧,绳祎凡,宋远军:大数据时代网约车消费者个人信息保护模式研究约出租汽车经营服务管理暂行办法第33条规定,出租汽车行业协会组织应当加强网约车行业的自律;个人信息保护法第58条规定,提供重要互联网平台服务、用户数量巨大、业务类型复杂的个人信息处理者应当成立主要由外部成员组成的独立机构对个人信息保护情况进行监督。但是当前行业自治的治理效能是相当有限的,其原因在于:第一,网约车行业组织的发展还相当滞后。除了全国层面成立的中国城市公共交通协会网约车分会之外,各省市也仅有广东、山西、成都、昆明、福州等地成立了类似的行业组织,大多数省市尚未成立专门网约车行业组织。第二,网约车行业
20、的头部效应明显,行业自治难以取得实效。根据披露的信息,滴滴公司从2015 年6月到2022年7月共存在16项违法事实,包括违法收集、过度收集、擅自分析、未对个人信息采取加密措施等违法违规行为,持续性的违法处理包括人脸识别信息、精准位置信息、身份证号等敏感个人信息在内的个人信息多达647.09 亿条13。而一家独大的“滴滴出行”,从侧面印证了行业自治面临的艰难局面。2.网约车消费者私法权利救济型当个人信息权益遭受网约车平台侵害时,消费者可以按照民法典或中华人民共和国消费者权益保护法(以下简称消费者权益保护法)的相关规定,要求网约车平台承担侵权责任或违约责任,比如停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿
21、损失。如何以侵权法14或消费者权益保护法15来保护消费者个人信息及个人隐私,也是不少学者所关注和研究的重要课题。网约车平台违法违规处理消费者个人信息的行为,直接侵害的是消费者的相关合法权益,消费者有权根据现有法律的规定维护自身合法权益;同时,消费者作为网约车平台的使用者和网约车经济的参与者,其也应当是参与行业治理的重要主体;然而,当前消费者单打独斗的维权模式不能真正激发消费者的维权热情,也无力从整体上改变网约车平台时常侵害消费者个人信息权益的局面。其根本原因就在于消费者维权成本过高、维权收益过低、维权能力不足。以网约车平台过度收集消费者个人信息为例,由于技术能力的限制,作为个体的消费者很难全面
22、收集相关证据,而投诉、调解、诉讼等程序将耗费大量时间、精力甚至经济成本,但从最终结果上看,即便消费者达到了预期的维权目的,其所能得到的结果也仅仅是网约车平台停止侵权行为、赔礼道歉或者支付少量的经济赔偿。所以在实际的交易活动中,消费者即便怀疑甚至发现网约车平台侵害其个人信息权益,真正付诸维权行动的实在是少之又少。3.政府监管型国家在宪法上负有保护公民个人信息的义务,不仅应履行尊重私人生活、避免干预个人安宁的消极义务,而且还应通过积极保护,支援个人对抗个人信息处理中尊严减损的风险16。世界各国普遍将个人信息权界定为公法权利,通过设立专门、独立、权威的个人信息保护执法机构来提供有效保护;而对于公法权
23、利,国家有义务建立有效的事前事中政府监管和行政执法制度,有效预防损害发生,保护公民权利17。由于行业自治以及消费者司法维权所存在的天然缺陷,在保护网约车消费者个人信息权益方面,政府更应当承担主导责任、发挥核心作用。近年来,不论是相关法律法规、行政管理规范的密集出台,还是相关国家部委对“滴滴出行”等网约车平台重拳进行整治,都说明政府监管的力度正在不断加强,监管效果也正在不断彰显。但从目前来看,政府监管仍然存在不足,其主要表现有二:一是过于依赖事后惩治,事前防范和事中监管力度不够。比如,“滴滴出行”(前身为“滴滴打车”)在2012年就投入市场,其违法违规处理消费者个人信息并非一朝一夕之事,这说明主
24、管机关在风险防范和日常监管上仍然存在89西昌学院学报(社会科学版)缺漏。二是存在多头管理和运动式执法。对网约车平台处理消费者个人信息的监管,涉及网信、市场监管、交通运输、公安等多个部门,而监管职能的分散可能导致相关职能部门在履职时的顾虑甚至推诿。在遇到突发事件或者社会公众反应强烈时,相关部门又会开展一些专项联合整治行动。多头管理和运动式执法会让监管经常处于一种不稳定状态之下,影响了执法尺度的统一性和执法监管的持续性。(二)碎片化治理模式的局限性我国网约车消费者个人信息保护的现有治理模式呈现出碎片化的特点,上述三种治理思路和手段各自为政,未能形成治理合力,同时出现“市场失灵”和“政府失灵”。碎片
25、化的治理模式存在以下局限:1.治理规范分散化且各有差异在当前,保护网约车消费者个人信息的相关法律法规、部门规章、行业规范等分别由不同的机关、部门牵头制定,且在一些具体规定上存在差异。比如,民法典 网络安全法 个人信息保护法等相关法律对个人信息、个人信息处理等概念的具体规定并不一致,网约车平台对消费者个人信息进行处理的要求和义务、消费者在此过程中享有的权利也各有差异。与其他行业的平台和商家相比,网约车平台侵害消费者个人信息权益的行为及其危害在很多方面具有极强的特殊性,但是,当前并无专门治理规范对网约车平台消费者个人信息保护进行规定。由于缺乏完整、统一的治理规范,相关政府部门、行业组织、消费者等在
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