第三次国土调查及年度变更调查成果应用的探索与研究.pdf
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1、第4 6卷第4期2 0 2 3年7月现 代 测 绘M o d e r nS u r v e y i n ga n dM a p p i n gV o l.4 6,J u l.,2 0 2 3 项目来源:2 0 2 1年扬州市科学计划项目(Y Z 2 0 2 1 0 1 1)第一作者简介:孙涛,高级工程师,研究方向为自然资源调查监测、时空大数据应用等。第三次国土调查及年度变更调查成果应用的探索与研究孙 涛,何 乐,张玉川,王 婷(江苏易图地理信息科技有限公司,江苏 扬州2 2 5 0 0 9)摘 要 第三次国土调查(以下简称“三调”)是在二调成果基础上,全面细化调查全国范围的土地利用现状信息以及
2、重点专题要素的管理属性,准确掌握历年来自然资源总体变化趋势;逐年开展遥感监测并做好成果更新维护,切实保障国土调查成果的现势性和准确性。着重介绍在自然资源管理机构改革的大背景下,三调成果在自然资源调查监测、国土空间规划编制、国土空间用途管制、自然资源确权登记、国土监管和卫片执法、生态文明建设等各项工作中的应用前景,并探索实现成果信息化管理与共享应用的制度保障。关键词 第三次国土调查;年度变更调查;自然资源管理;共享应用中图分类号:P 2 0 8;F 3 0 1.2 文献标志码:A 文章编号:1 6 7 2-4 0 9 7(2 0 2 3)0 4-0 0 1 8-0 50 引 言三调工作是自然资源
3、管理体制改革后在全国范围实施的重要国情调查1-3,同时是一次关于自然资源的基础信息调查,按照全国统一标准,利用遥感、地理信息和互联网等技术,统筹利用既有资料,以数字高清影像为基础并结合外业调查,准确掌握地类的总体分布和利用现状,并逐级建立成果数据库和共享平台。但长期以来,自然资源管理工作存在部门职责交叉、概念内容不同、技术指标矛盾和成果资料分散等问题,难以满足现代化的管理和应用需求。针对三调成果的重要价值,应用潜力挖掘和共享机制构建将成为后期成果应用的主要研究方向,探索如何为自然资源系统和相关政府部门做好科学决策,为社会大众做好信息共享具有重要的意义。1 三调成果体系建设和更新维护三调工作于2
4、 0 1 7年在全国范围启动,历时三年时间全面完成。省市县各级分别建立了调查成果数据库和共享平台,县级三调成果体系如图1所示,三调成果已经验收并逐级对社会发布三调主要统计数据。后期将以年度变更调查和专项调查为手段保持三调成果的基础性、准确性和现势性,以便更好地应用于各经济社会发展领域。图1 县级三调成果的组成及分类1.1 国土调查数据库建设依据统一的数据库标准及建库规范,建立城市、建制镇、村庄和农村地区土地利用现状、权属及专题要素调查成果的综合管理。以县级成果为基础,逐级汇总建设市、省级国土调查数据库。三调成果集汇交数据库、高清影像、举证照片、技术文档、统计报表和各类专题图件为一体,是自然资源
5、系统运行的覆盖面最广、真实性最高、现势性最强的基础信息资源。1.2 共享服务平台建设基于国土调查成果数据库,利用大数据和云计算技术建设县市省三级的国土调查数据综合应用与共享平台,实现国土调查成果与基础测绘、耕地保护、空间规划、林业管理、审查报批和不动产等各类管理数据的交互分析和综合应用;结合自然资源管理需求开发相关应用分析功能,提升三调成果对管理决策的支撑服务能力。1.3 年度变更及成果更新维护开展年度变更和日常变更调查,做好三调成果的持续更新维护,本着“口径可比较、数据可分析、差异可处理”的原则,对历史调查成果进行分析完善;利用遥感监测成果、地籍调查和自然资源日常管理成果,通过实地调查举证全
6、面查清土地利用变化情况;做好国土利用变更与林业管理、增减挂钩、土地综合整治、高标准农田建设、生态修复、河湖治理等工作的衔接,确保地类变化情况及时更新到位。2 三调成果应用前景分析为做好三调成果的共享应用,在确保数据安全的前提下,要形成面向自然资源系统内部、政府相关部门和社会公众等不同层级的成果序列。2.1 面向自然资源系统的应用三调工作已经形成土地利用现状数据库和共享服务平台,通过集成各类专业数据实现统一管理和综合分析,为成果应用打下坚实基础。将调查成果与国土空间规划、生态修复、国土绿化、耕地保护、确权登记、执法监察、专项督察、重大建设工程选址选线等工作有机结合,不断提升自然资源治理能力。2.
7、1.1 为自然资源调查和监测奠定基础长期以来,我国自然资源调查与监测工作分属不同的管理部门,存在内容相互交叉、概念不统一、指标不一致,出台的技术体系和相关标准存在不协调,数据成果有矛盾等问题,严重影响自然资源管理与保护政策的制定。机构改革后,各类自然资源的调查监测评价职责统一到自然资源部,按照生态文明建设总体目标,紧紧围绕土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域海岛等自然资源,建立调查监测统一的管理体系和制度保障;整合基础地理、遥感影像、地质矿产、林草等各类历史管理数据,构建以三调成果为底版的自然资源一张图,融合衔接各类自然资源专项调查监测成果;探索优化自然资源分类体系 并 构建 与 之 匹 配
8、的 调 查 技 术 方 法 和 技 术指标。2.1.2 为国土空间规划编制提供唯一底版三调成果对二调及变更调查具有良好的继承性,反应国土利用现状历史演变的特征4。三调成果完全涵盖我国的国土空间,可以弥补城市总规数据在基础底图构建覆盖不全的问题,成为国土空间规划编制的唯一底版;通过三调成果的土地利用现状分类向国土空间用地分类初步转换并结合历史规划成果,为现状用地的底数构建提供数据源;分析三调成果所表达的土地利用现状特点、用地规模、空间布局并结合规划数据进行空间分析,辅助对生态保护、农业生产和城镇建设三大核心功能开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价,为国土空间开发保护现状和规划实施评估提供
9、支撑依据5;辅助三区三线的划定和国土空间规划分区,为国土综合整治措施出台奠定基础。2.1.3 为耕地资源保护提供底图资料利用三调成果中耕地图斑种植情况和耕地质量等级调查成果,分析耕地保护的现状及合理性问题,在对农业生产功能双评价和国土空间规划编制环节,提出耕地和基本农田的优化方案并调整到具体图斑;严格耕地用途管制,制止耕地非农化,防止耕地非粮化,强化耕地数量、质量、生态三位一体的保护。以三调成果为基础开展核实整改,形成长期稳定利用的耕地图斑,优先将优质耕地划入永久基本农田,达到数量不减少、质量不降低、布局更集中的总体要求。建立耕地动态监管机制,锁定三调的耕地和永久基本农田地块图斑,运用遥感监测
10、等信息技术手段并结合实地巡查,定期监测非农化和非粮化情况,研判趋势并督导整改。2.1.4 为自然资源资产清查提供专题要素开展全民所有自然资源资产清查的重要前提是准确做好实物量清查,以三调成果为基础并结合已开展的专项调查数据,提取全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水及海洋等资源信息,通过多源大数据整合、补充调查更新等手段,查清全民所有自然资源资产的位置、数量、质量、权属、用途、分布等情况;开展实物属性和价值属性清查,为后期编制平衡表以及经济价值估算做好基础工作。91第4期孙 涛等:第三次国土调查及年度变更调查成果应用的探索与研究2.1.5 为自然资源确权登记提供基础资料对自然生态空间内各类自
11、然资源进行产权登记是自然资源管理的基础环节,利用三调成果和自然资源专项调查资料制作工作底图,做好自然资源统一确权登记与自然资源权利清单、不动产登记成果、森林和湿地等各类专项调查、河湖管理划界、自然保护地整合优化与勘界定桩、国土空间规划、矿产资源国情调查等相关改革事项的统筹和衔接,划清“四条边界”,清晰界定产权主体及其法律责任。2.1.6 为建设用地审查报批提供地类认定标准以三调为基础的最新年度变更调查成果为建设项目用地审查报批的地类认定提供统一标准,在确保地类真实性的前提下,综合考虑地类来源的合理性、合法性进行审批。现状地类为耕地的需以耕地报批并实施占补平衡;现状地类为其他农用地或农业设施建设
12、用地的,凡为历史耕地且未落实耕地进出平衡的按耕地地类报批并落实占补平衡。现状地类为建设用地的根据其来源合法性进行分类处理,已合法审批的范围按建设用地报批,未审批的范围按建设占用时的实际地类报批。现状为未利用地的,按照未利用地地类报批。2.1.7 为国土监管和卫片执法提供依据以三调和最新年度变更调查成果为基础,利用卫星遥感影像和专题资料定期开展土地、矿产执法工作,对土地利用现状疑似发生变化的区域制作监测图斑。通过执法综合监管平台和“国土调查云”下发给执法部门,重点监管乱占耕地建房、挖田造湖、挖湖造景、违建大棚房等耕地非农化和非粮化,非法用地采矿等生态破坏,城市更新中规划违规和未批先建等各类违规行
13、为,通过日常动态巡查和批后跟踪管理严格控制土地违法行为。2.2 面向政府相关部门的应用依托电子政务网,根据需求为政府相关部门提供所需的三调数据分析成果,更好服务各级政府科学决策。2.2.1 生态环境领域的应用坚持最严格的生态环境保护制度统筹生态建设,将三调成果应用到生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单等工作中,辅助做好数据分析,更好地为政府科学决策服务6。利用三调成果等基础资料,基于资源环境承载能力和国土安全要求,优化生态空间结构,科学划定生态保护红线,作为开发建设不可逾越的底线;根据三调成果的现状地类、坡度信息和管理属性,综合分析生态环境容量的空间特征,对不符合自然地理
14、格局的开发利用在后期逐步调整;依据三调成果形成的统一底图,在生态建设中进行系统性的空间布局,统筹推进山水林田湖草沙系统治理,按照因地制宜的原则统筹未来的国土绿化、自然地修复和退耕还林等生态建设任务。2.2.2 审计领域的应用在审计领域,三调成果已应用到资源环境审计、领导干部自然资源资产离任或任中审计工作中7,重点是资源环境法律法规执行、生态环保资金使用、资源集约节约高效利用、生态文明体制改革和自然资源资产管理和生态环境保护责任等。综合运用三调及历年国土变更调查成果、高清影像、审批和监管数据开展资源环境审计和领导干部自然资源资产审计,引导地方党政负责人树立正确的政绩观,从源头上保障自然资源的合理
15、开发利用和科学配置,降低资源成本、环境成本和生态成本,有效 维 护 生 态 环 境,促 进 自 然 资 源 节 约 集 约利用。2.3 面向社会公众方面的应用做好三调成果数据脱敏脱密工作,为公众开辟数据成果查询和浏览的渠道,最大限度满足成果共享应用的需求。2.3.1 提供多样化的成果服务方案提炼三调数据应用需求类型,制定多样化数据产品服务方案,丰富三调成果应用形式。广泛开展社会面宣传,鼓励支持将三调成果与各行业、各部门工作相结合,充分发挥更好的社会效益。2.3.2 助力公共服务资源整合优化三调摸清了农村土地利用现状,将为农村宅基地确权登记和管理提供重要依据,切实保护农民土地权益;三调首次细化调
16、查城镇村庄内部土地利用现状,将为城市居住、文化、养老、商业、体育等公共服务资源整合优化提供基础信息,创造更加宜居的美好环境。3 成果共享机制探索3.1 完善数据共享机制,加强应用制度保障统筹协调成立专班,由自然资源、规划、农业农村、水利、环境保护等部门共同研究三调成果应用共享法规,在符合国家对三调数据管理要求的基础上,协力推进数据共享法规的细化完善工作;制定三调成果共享实施方案,明确三调成果开放领域、公开平台、监督体系、公众反馈等要求。此外,严格保密制度同时兼顾应用需求,优化三调成果申请和使用政策,鼓励政府部门在数据共享方面先行先试,营造积极的成果应用政策环境。02现 代 测 绘 第4 6卷3
17、.2 开展数据脱密脱敏,健全分类应用体系三调成果是重要信息资源,在严格执行保密法规制度的同时合理界定调查成果、核查成果、基础地理信息资料等的保密等级,明确政府部门、科研院所、社会公众对三调成果申请、访问的权限及应用范围。针对成果体系中密级不同的要素,研究分类脱密、脱敏的技术和标准,制定面向不同主体的成果申请条件和程序,研发脱密、脱敏信息的申请和查询平台。3.3 推动三调成果应用,细化落实协同发展充分发挥三调成果在宏观调控和科学决策、经济发展和社会管理中的基础作用。在交通建设方面,将三调交通数据与路网管理数据集成,评估运输通道建设成效,深化骨干线路和重要站点建设;在公共服务设施配套方面,依靠三调
18、数据识别学校、医院、图书馆、公用绿地等公共服务资源短板,更新织补城市设施,修复空间环境和景观风貌,提升城市特色和活力;提取城市山体、河流、湿地、植被等受损的生态系统信息,针对性开展生态保护修复工作,恢复城市生态系统的自我调节功能,改善生态环境质量。4 关于三调成果体系应用的几点建议三调成果已经全面启用,主要统计数据已经向社会发布,为确保最大程度发挥三调成果应用价值,提出以下几点建议:(1)做好建设用地内部的细化调查三调属于基础调查,调查视角基于土地利用现状,对城乡建设用地内部的地块全生命周期监管考虑不够。三调成果虽能满足国土空间总体规划编制,但在详细规划、专项规划编制的应用有一定局限。建议在基
19、于三调成果的城市国土空间监测中做好建设用地内部的细化调查,并结合城市规划需要,承载城乡建设用地和城镇设施用地的管理信息。(2)做好城镇村庄内部的农用地管理三调对城镇村庄打开细化,内部种植蔬菜等农作物的地块按照耕地调查。鉴于现阶段对耕地的严格管理制度,农民在村庄内部的开发建设存在占耕问题,对城乡开发建设有一定的制约。建议研究并制定关于城镇村庄范围内的耕地、园地和林地等农用地管理和使用的相关政策。(3)做好与林草湿地管理数据的衔接三调成果中的林草湿地图斑与林业部门的管理数据在项目审批中无法有效衔接。国家明确以三调地类进行报批,但实际工作中存在三调成果为林地图斑但林业部门的管理数据不属于林地,不能出
20、具林业用地手续的情况;同时也存在三调成果为非林地图斑但林业部门的管理数据属于林地,林业部门需要出具林业用地手续的情况。建议上级主管部门尽快统一地类认定标准和程序,解决项目审批中的实际问题。(4)做好成果的持续更新维护由于三调作业过程中技术标准变化、技术手段的局限性和基层的调查人员对政策理解不同,在成果后期应用中会发现调查中存在的一些问题。建议地方主管部门及时梳理和总结,在下个年度变更调查中修改完善和更新维护。(5)做好成果使用的安全保密强化对三调成果的保密意识,继续完善并落实各项保密规章制度,使事前行为得到规范,堵塞可能发生的安全隐患。建议积极探索电子留痕、数字水印等高新技术,进一步加强对三调
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