基层部门预算执行审计现状与思考.pdf

王文菊预算执行审计是国家审计机关永恒的主题，是各级审计机关最基本的职责。新预算法及国务院深化预算管理制度改革都进一步提出要严格预算编制、规范预算支出管理、强化预算执行和绩效管理，完善预算管理制度等要求，这也对预算执行审计指明了方向，提出了新的定位和更高的要求，部门预算执行审计也面临着新的挑战。近年来，审计机关认真贯彻落实预算管理改革意见，聚焦主责主业，深入开展预算执行审计，促使预算执行审计工作在加强预算管理、严肃财经纪律等方面发挥了重要的作用，取得了较好的成绩，全面提升了审计监督效能。但从审计实践来看，市县层面的部门预算执行审计工作还存在许多与新形势发展不相适应的地方，影响了预算执行审计的进一步深化，制约着预算执行审计的发展，总的来说表现在以下几个方面:（一）受财政体制影响，部门预算执行审计遇到瓶颈。市县审计机关在开展部门预算执行审计中，发现大部分单位都存在预算编制不完整、不科学等问题。审计提出问题后，被审单位虽认同问题的存在，但限于财力等诸多因素无法做到有效整改。审计查出的问题屡审屡犯，无法真正从根本上解决，预算编制审计在一定程度上受到影响。一是现行的财政体制下，地方财政压力较大，造成部门预算经费不足。1994年分税制财政体制开始实施，一定程度上提高了各级地方政府理财的主动性，但地方的财政收入多来源于征管成本高、难度大的中小税种，地方的财政收入不稳定，加之近年来不断加大对民生、基础设施建设等领域的资金投入，地方财政面临着巨大的财政收支压力。二是预算编制中基本支出定额标准多年未提高，影响预算编制的科学性。现行的定额标准有的已与当前的社会经济发展和物价水平不适应，公务用车运行维护费等支出的定额标准明显偏低，如我市行政单位每辆车每年2万元的标准、事业单位每辆车每年1.5万元的标准；30人以上的单位每年安排公务费20万元等，这些定额标准导致财政部门核定给各部门的正常经费支出预算不足，经常出现挤占项目经费，频繁调整预算、追加预算等问题。三是大部分单位编制专项资金预算时，将项目支出与基本支出混淆使用。在项目立项编制中，一方面对完成项目目标、任务所需的条件缺乏充足分析，盲目申请资金、依据不充分，造成虚报项目、高估冒算、超范围编制预算，项目资金未使用；另一方面又存在基本支出中的办公费、水电费等在项目支出中列支挤占项目经费的情况。（二）受审计理念影响，部门预算绩效审计效果不佳。近年来，审计署提出全面推进绩效审计，审计要逐渐从财务收支的合规性向效益型转变，在资金审计时要以绩效目标为导向，规范财政资金使用，促使发挥效益。但目前市县审计机关的预算绩效审计尚未完全开展或效果不佳。一是预算绩效审计基础薄弱。预算绩效审计实施时间短、基础弱，审计人员可借鉴、可操作性的指导意见不足，可借鉴经验不够。二是预算绩效自评价值不高。按照要求单位应对预算资金执行情况进行绩效评价，提交预算绩效报告。单位绩效自评中绩效指标较为宽泛，社会效益和经济效益很难衡量，评价结果不具体，针对性普遍比较差，单位绩效自评可用信息不多。三是预算绩效评价体系尚不健全。各单位职能不同，绩效目标设置也不相同，绩效评价的方法单一，主观因素判断占比较大，目前尚未出台对绩效情况统一的衡量标准，绩效评价的随意性较大，审计评价工作的作用也因缺乏详实量化的数据而大大受限。（三）受审计环境影响，部门预算执行审计质量不高。在开展部门预算执行审计中，审计发现的问题大多集中在收支预算管理不严格、财务管理水平不高、国有资产管理不规范等内容。一是审计环境发生了变化，预算单位财务逐渐规范。随着审计全覆盖的提出，对各单位的预算执行基本都进行了轮审，部门单位在财务管理方面逐渐规范。二是基层审计机关审计任务繁重和审计力量不足的矛盾依然突出。基层审计机关工作的任务越来越艰巨，审计任务重与审计力量不足的矛盾日益突出，特别是部分审计时效性强、任务重、要求高、难度大，审计人员疲于应付完成项目，对一些项目未深入思考，只是简单的按部就班开展工作。三是研究型审计未充分开展。在部门预算执行审计中，目前大多数审计人员在微观问题进行了重点关注，比如对预决算编制是否科学、合理，预算收支是否真实、预算执行是否到位等方面进行重点审计，无法真正从宏观角度去分析存在的问题，思考总结的少，对问题的形成因素和发生原因欠缺系统的思考，提出的解决策略针对性不高，不能从体制机制的高度给政府提出合理化建议。（一）树立宏观意识，促进重大政策措施落实到位。面对新形势，审计人员要提高预算执行审计的宏观性，当好重大政策落实的监督者。一要关注在部门预算编制中重大政策是否落实到位。要对预算编制中财政支出结构进行分析，比对一般性支出占比是否下降，总额是否减少，审查“过紧日子”要求在资金预算分配上是否得到落实。审查是否将论证不深入、审核把关不严等前期准备不充分的项目纳入预算，造成项目进展缓慢，形成资金浪费等问题。审查是否将上年结转结余资金、其他收入纳入本年预算，查看是否出现预算指标压减但实际支出不减等深层次的问题。二要关注预算执行中重大政策是否落实到位。重点关注单位在推进深化供给侧结构性改革、“放管服”改革等重点任务方面的职责履行和目标任务完成情况，特别是要聚焦减税降费、拖欠民营企业账款整治等政策落实情况，关注清理规范收费项目、中央八项规定精神等落实情况，及时发现和纠正弄虚作假、有令不行、有禁不止，以及重大履职不到位等问题，确保党委政府的相关政策措施落地见效。（二）创新审计方式，探索大数据、绩效审计和研究型审计。改进创新审计方式方法，将大数据审计、绩效审计和研究型审计理念贯穿于部门预算执行审计的全过程。一要开展绩效审计。部门预算审计工作应逐步从审查真实性、合法性向审查真实性、合法性和效益性的绩效审计2023 042023 04基层部门预算执行审计的现状切实提高部门预算执行审计质量的路径2023年第四期2023年第四期王文菊预算执行审计是国家审计机关永恒的主题，是各级审计机关最基本的职责。新预算法及国务院深化预算管理制度改革都进一步提出要严格预算编制、规范预算支出管理、强化预算执行和绩效管理，完善预算管理制度等要求，这也对预算执行审计指明了方向，提出了新的定位和更高的要求，部门预算执行审计也面临着新的挑战。近年来，审计机关认真贯彻落实预算管理改革意见，聚焦主责主业，深入开展预算执行审计，促使预算执行审计工作在加强预算管理、严肃财经纪律等方面发挥了重要的作用，取得了较好的成绩，全面提升了审计监督效能。但从审计实践来看，市县层面的部门预算执行审计工作还存在许多与新形势发展不相适应的地方，影响了预算执行审计的进一步深化，制约着预算执行审计的发展，总的来说表现在以下几个方面:（一）受财政体制影响，部门预算执行审计遇到瓶颈。市县审计机关在开展部门预算执行审计中，发现大部分单位都存在预算编制不完整、不科学等问题。审计提出问题后，被审单位虽认同问题的存在，但限于财力等诸多因素无法做到有效整改。审计查出的问题屡审屡犯，无法真正从根本上解决，预算编制审计在一定程度上受到影响。一是现行的财政体制下，地方财政压力较大，造成部门预算经费不足。1994年分税制财政体制开始实施，一定程度上提高了各级地方政府理财的主动性，但地方的财政收入多来源于征管成本高、难度大的中小税种，地方的财政收入不稳定，加之近年来不断加大对民生、基础设施建设等领域的资金投入，地方财政面临着巨大的财政收支压力。二是预算编制中基本支出定额标准多年未提高，影响预算编制的科学性。现行的定额标准有的已与当前的社会经济发展和物价水平不适应，公务用车运行维护费等支出的定额标准明显偏低，如我市行政单位每辆车每年2万元的标准、事业单位每辆车每年1.5万元的标准；30人以上的单位每年安排公务费20万元等，这些定额标准导致财政部门核定给各部门的正常经费支出预算不足，经常出现挤占项目经费，频繁调整预算、追加预算等问题。三是大部分单位编制专项资金预算时，将项目支出与基本支出混淆使用。在项目立项编制中，一方面对完成项目目标、任务所需的条件缺乏充足分析，盲目申请资金、依据不充分，造成虚报项目、高估冒算、超范围编制预算，项目资金未使用；另一方面又存在基本支出中的办公费、水电费等在项目支出中列支挤占项目经费的情况。（二）受审计理念影响，部门预算绩效审计效果不佳。近年来，审计署提出全面推进绩效审计，审计要逐渐从财务收支的合规性向效益型转变，在资金审计时要以绩效目标为导向，规范财政资金使用，促使发挥效益。但目前市县审计机关的预算绩效审计尚未完全开展或效果不佳。一是预算绩效审计基础薄弱。预算绩效审计实施时间短、基础弱，审计人员可借鉴、可操作性的指导意见不足，可借鉴经验不够。二是预算绩效自评价值不高。按照要求单位应对预算资金执行情况进行绩效评价，提交预算绩效报告。单位绩效自评中绩效指标较为宽泛，社会效益和经济效益很难衡量，评价结果不具体，针对性普遍比较差，单位绩效自评可用信息不多。三是预算绩效评价体系尚不健全。各单位职能不同，绩效目标设置也不相同，绩效评价的方法单一，主观因素判断占比较大，目前尚未出台对绩效情况统一的衡量标准，绩效评价的随意性较大，审计评价工作的作用也因缺乏详实量化的数据而大大受限。（三）受审计环境影响，部门预算执行审计质量不高。在开展部门预算执行审计中，审计发现的问题大多集中在收支预算管理不严格、财务管理水平不高、国有资产管理不规范等内容。一是审计环境发生了变化，预算单位财务逐渐规范。随着审计全覆盖的提出，对各单位的预算执行基本都进行了轮审，部门单位在财务管理方面逐渐规范。二是基层审计机关审计任务繁重和审计力量不足的矛盾依然突出。基层审计机关工作的任务越来越艰巨，审计任务重与审计力量不足的矛盾日益突出，特别是部分审计时效性强、任务重、要求高、难度大，审计人员疲于应付完成项目，对一些项目未深入思考，只是简单的按部就班开展工作。三是研究型审计未充分开展。在部门预算执行审计中，目前大多数审计人员在微观问题进行了重点关注，比如对预决算编制是否科学、合理，预算收支是否真实、预算执行是否到位等方面进行重点审计，无法真正从宏观角度去分析存在的问题，思考总结的少，对问题的形成因素和发生原因欠缺系统的思考，提出的解决策略针对性不高，不能从体制机制的高度给政府提出合理化建议。（一）树立宏观意识，促进重大政策措施落实到位。面对新形势，审计人员要提高预算执行审计的宏观性，当好重大政策落实的监督者。一要关注在部门预算编制中重大政策是否落实到位。要对预算编制中财政支出结构进行分析，比对一般性支出占比是否下降，总额是否减少，审查“过紧日子”要求在资金预算分配上是否得到落实。审查是否将论证不深入、审核把关不严等前期准备不充分的项目纳入预算，造成项目进展缓慢，形成资金浪费等问题。审查是否将上年结转结余资金、其他收入纳入本年预算，查看是否出现预算指标压减但实际支出不减等深层次的问题。二要关注预算执行中重大政策是否落实到位。重点关注单位在推进深化供给侧结构性改革、“放管服”改革等重点任务方面的职责履行和目标任务完成情况，特别是要聚焦减税降费、拖欠民营企业账款整治等政策落实情况，关注清理规范收费项目、中央八项规定精神等落实情况，及时发现和纠正弄虚作假、有令不行、有禁不止，以及重大履职不到位等问题，确保党委政府的相关政策措施落地见效。（二）创新审计方式，探索大数据、绩效审计和研究型审计。改进创新审计方式方法，将大数据审计、绩效审计和研究型审计理念贯穿于部门预算执行审计的全过程。一要开展绩效审计。部门预算审计工作应逐步从审查真实性、合法性向审查真实性、合法性和效益性的绩效审计2023 042023 04基层部门预算执行审计的现状切实提高部门预算执行审计质量的路径2023年第四期2023年第四期转变。建立一套科学完整可操作性强的预算执行审计指标评价体系，进一步完善制度，实现审计目标的量化体现，为科学、规范开展预算执行审计提供法律保障，保证绩效审计质量。同时深入研究带有共性的深层次问题，从资金效益的角度、风险的层面来分析，从管理上、制度上发现和揭露效益方面存在的问题，促进财政制度和规范管理。二要开展大数据审计。树立大数据审计理念，拓宽大数据审计范围。运用大数据审计方法，快速对审计数据进行深层次、全方位分析，通过数据分析形成疑点数据，发现审计疑点，锁定重点问题，揭示存在的问题，极大地提高审计效率，实现预算部门审计全覆盖。三要开展研究型审计。坚持把研究贯穿于审计项目始终，年初提出年度审计理论研究计划或方向，围绕研究确定审计项目；组织实施时，开展审计理论专题研究资料收集，对问题进行深入研究；撰写审计报告时，总结研究审计成果，系统分析影响改革推进、制约高质量发展的根本性和深层次原因，立足经济监督要求，坚持从财政财务收支情况分析研究，提出有针对性的对策建议。（三）加强审计全过程管理，提高预算执行审计质量。部门预算执行审计是一项宏观性非常强的工作，要提高审计成效，必须从审计工作的各个环节入手，加强预算执行审计的全过程管理，坚持把好“五关”。一要把好审前准备关。按照部门预算执行审计工作要求，收集相关资料，学习财政等相关政策法规，详细了解被审计单位相关数据及业务工作流程，编制科学精准、针对性较强的实施方案，为项目开展做好前期准备。二要把好现场实施关。审计实施是审计质量好坏最为关键的一个环节，应坚持“全面审计、突出重点”的方针，根据实际情况随机应变的调整工作思路和审计重点。部门预算执行审计内容涉及面宽，加之有些违规违纪问题手段隐蔽，审计中要善于利用延伸审计，将问题一追到底，查深查透。同时指出的问题要真实准确，分析原因要深刻细致，要充分听取被审计单位和相关方面意见，落实“三个区分开来”，客观审慎作出评价和结论。三要把好报告撰写关。审计报告是审计成果的最终体现，直接反映审计质量高低。要对审计取证进行充分详细的分析汇总，根据查明的事实合理得出审计结论。撰写报告时要统筹谋划好审计报告布局，报告反映的内容要全面翔实，在紧扣预算执行财务收支合法合规的基础上，将政策落实、任务完成等情况纳入报告内容，向报告使用者提供内容可信可靠、真实完整的审计报告。四要把好审计建议关。对审计发现的问题，要追根溯源，进行从现象到本质，从微观到宏观的深层次剖析，并从体制机制、完善制度、强化管理、防范风险等方面，探讨解决途径和提出宏观建议，以便制定更切实可行的预算管理制度，确保预算科学化、规范化，推动被审计单位工作提质增效。五要把好审计整改关。督促被审计单位对审计发现的问题加大整改力度，深刻认识预算执行中存在的缺陷和不足，促使预算单位纠正问题，改进工作，提高单位在未来预算执行中的科学性和规范性，进一步实现部门预算的约束力，推动提高财政财务管理工作水平。2023 04（作者单位：汉中市审计局）刘宁博我国普通高校内部审计管理体制过去一直是采用单一的行政管理模式，即高校设立独立的内部审计机构为学校二级行政管理部门，在校长直接领导下（或其他校领导协助管理）开展内部审计监督工作，对校长负责并报告工作。主要对学校及所属单位的财务收支、经济活动、内部控制、风险管理等实施独立、客观的监督、评价和建议，发挥的作用主要包括：监督经济业务合法合规，保证财务收支与业务资料的真实，检查业务活动的合理有效，提高内部控制质量，提高资金使用效率，改善高校整体的管理水平，对风险进行预警等。而在学校附属单位层面，基本上没有设立独立的内部审计机构。以陕西省属高校为例，从审计调研结果分析：绝大部分高校都建立了内部审计机构或设置了内部审计职能，从内部审计机构的独立性来看，大多数高校内部审计机构非常独立或比较独立，个别高校完全不独立。从内部审计机构的领导体制来看，审计部门多数由校长主管，部分高校由纪委书记主管，少数是由党委书记、总会计师、其他校领导主管。从设立党委审计委员会来看，大多数高校未设立，只有少部分高校已经设立或准备设立。从实际情况来看，在陕西省高校中，无论是教育部直属高校、陕西省属高校、各地（市）属高校，还是民办高校等其他各类高校成立党委审计委员会的状况都不容乐观。普通高校内部审计领导体制改革的推进程度比较缓慢，高校党组织全面加强对内部审计工作的领导尚未很好地落实，建立健全高校党对审计工作领导的机制还未落地。党中央确定了高等学校要全面实行党委领导下的校长负责制的总体要求，按照中共中央办公厅关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见，党委领导下的校长负责制是党对国家举办的普通高等学校领导的根本制度，是高等学校坚持社会主义办学方向的重要保证。党委领导下的校长负责制是一个不可分割的有机整体，必须坚持党委的领导核心地位，保证校长依法行使职权，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，合理确定领导班子成员分工，明确工作职责。领导班子成员要认真执行集体决定，按照分工积极主动开展工作。现状分析体制重建2023 042023年第四期2023年第四期