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高等教育规划的生成过程与内在逻辑——基于美国加州1868—2023年系列教育规划的分析.pdf
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1、 年第 期现代大学教育外域检视基金项目:中国高等教育学会 年度“中国高等教育改革发展重大理论与实践问题研究”课题“高等教育现代化与本土化关系研究”,项目编号:。收稿日期:作者简介:邬大光(),男,辽宁锦州人,教育学博士,兰州大学高等教育研究院院长、教授、博士生导师,厦门大学教育研究院教授、博士生导师,从事高等教育学、高等教育管理研究;苏睿(),男,福建漳州人,兰州大学高等教育研究院高等教育学专业硕士研究生,从事高等教育学研究;兰州,。:。高等教育规划的生成过程与内在逻辑 基于美国加州 年系列教育规划的分析邬大光苏睿摘要:西方发达国家以制定教育规划的方式谋划本国高等教育发展是一个普遍做法。但是,
2、由于国情不同,不同国家制定规划的过程不尽相同,颁布后的规划产生的历史作用亦不尽相同。研究基于美国加州 年至 年间颁布的系列教育规划,采用历史制度主义理论的“历史结构行动者”分析框架,剖析了 加州高等教育总体规划的生成过程和内在逻辑。制度变迁的内在逻辑在历史维度上表现为路径依赖制约下的规划发展,在结构维度上表现为多种政治要素间的交互作用,在行动者维度上表现为行动者偏好引导的利益博弈。加州高等教育体系在形成过程中有 对值得关注的重要关系,它们分别是本土与现代、供给与需求、计划与市场的关系。本土与现代建构的价值体系是基本动力,供给与需求建构的实践机制是根本动力,计划与市场建构的管理模式是直接动力。关
3、键词:加州高等教育总体规划;高等教育;总体规划;历史制度主义;内在逻辑;动力机制中图分类号:文献标识码:文章编号:()一、问题的提出中华人民共和国成立以来,中国始终是以制定规划的方式推动社会各项事业的发展,高等教育也不例外。当前,中国高等教育已进入普及化阶段,如何谋划高等教育的未来发展成为重要的时代议题。年,国家发布 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 年远景目标纲要,提出要“构建更加多元的高等教育体系,高等教育毛入学率提高到 ”等多项宏伟目标。在此背景下,回顾美国加州于 年颁布的 加州高等教育总体规划(,以下简称 总体规划),将有助于中国在社会转型期重塑体现中国式现代化的高等
4、教育形态,实现高等教育的内涵式、高质量发展。需要说明的是,总体规划主要针对公立高等教育系统,不包括私立高等教育系统,但是,其产生的影响是整体性的,间接影响了私立高等教育机构。自 年 总体规划发布后,加州高等教育发展进入了快车道,在 年 美国新闻与世界报道()发布的排行榜上,该州高等教育质量在全美名列第三。可以说,加州高等教育发展到今天,离不开 总体规划的引导,其经验与做法值得认真研究。邬大光苏睿:高等教育规划的生成过程与内在逻辑加州拥有规模庞大的高等教育体系。相关数据显示,年,加州高等教育系统(可授予学位的高校)在校学生规模为 ,人,其中公立高校在校学生规模为,人,占比为 。过去几十年,国内外
5、学者对加州高等教育系统的研究较多,主要围绕 总体规划展开,集中在以下方面。一是关注 总体规划的发展历程及后续影响。如道格拉斯()、李政云 、刘宝存 、魏亚 等,介绍了 总体规划的源起与时代影响。二是关注 总体规划的实践价值。如赵婷婷通过对比研究加州高等教育分类体系与卡内基高等教育机构分类,发现高等学校分类是高等教育规模扩张后的必然要求。再如,何振海认为加州高等教育发展的基本模式在于实现了高等教育的规模化、优质化、多样化和协调化,其成就卓越。三是关注 总体规划的理论意义。如谭颖芳以生态共生的视角对加州高等教育系统进行分析,强调加州高等教育体系是通过中介组织的协调、资源的互补与共享以及畅通的衔接渠
6、道达到系统内部的协调。陈霞玲则通过对美国加州、得克萨斯州、乔治亚州高等教育系统的研究,认为组织系统的管理方式,如对高校进行分类管理,是保证高校安于定位和实现内涵发展的有效制度设计。不难发现,虽然以往的研究较为丰富,但仍缺乏对 总体规划产生的前因后果以及内部发展逻辑的研究。应用历史制度主义理论,“把对个人行为和团体组织具体规则的微观制度研究与国家或跨国制度的宏观制度研究贯通起来”,能够全景式呈现 总体规划颁布后加州高等教育从相对混乱走向成熟的发展过程。因此,本文基于历史制度主义理论,对 总体规划产生的历史全景和高等教育体系变迁进行梳理,进而归纳出加州高等教育体系形成的内在逻辑和动力机制,并进一步
7、对其动力机制进行分析和总结。历史制度主义有其成熟的研究范式,主要包括个维度,即历史维度、结构维度和行动者维度。首先,从历史维度来看,加州高等教育体系的形成时间长、跨度大,采用历时性框架对 总体规划的历史脉络进行研究能够更好地解释其内在因果关系。历史制度主义所指的历史是某种事件发生的时机和环境,任何一个政治事件的展开都是在某一特定的历史进程中出现的 。有学者认为 :制度系统有其独特的时间维度,如果不对历时性的制度现象进行具体研究,这些维度就常常显得不那么明显。重大的结果也许就不会被观察到,因果关系也有可能被曲解。历史制度主义者还强调路径依赖是制度变迁的逻辑起点,这意味着在制度形成后,制度本身将会
8、持续进行自我强化以保证自身的稳定。由于路径依赖的存在,新制度生成后将会进入制度存续的正常阶段,这一阶段的制度与环境、制度内部的各要素均保持平衡,制度相对稳定。因此,厘清历史脉络和解析路径依赖现象能够增强分析的有效性和还原真实的历史情境。其次,从结构维度来看,历史制度主义对结构的定义并没有达成共识。有学者认为:“制度与结构意义相同,可以相互替换。”也有学者认为:“相互关联的制度组成的制度体系被称为结构。”还有学者认为,结构是指在某种稳定的形式中相关角色、人群之间固定化的关系的一种形式,强调的是影响政治结果的各变量之间的关系,或者说变量之间的排列方式。综合上述观点,本文认为结构是由相互关联的制度组
9、成的、与多种政治要素紧密关联的复杂系统,把握结构关系对理解制度逻辑至关重要。同时,历史制度主义强调制度的二元性:一方面把制度视为因变量,从而揭示影响制度变化的因素;另一方面反过来把制度视为自变量,从而透视既有制度对社会现实的影响路径。二元性能够揭示制度的结构特征,研究其具体表现形式有助于解析加州高等教育的发展历程。基于此,本文通过分析制度的二元性,进一步探究各要素的结构关系。最后,从行动者维度来看,行动者在历史制度主义理论范畴内被定义为参与制度设计或有意对制度变迁施加影响的团体和个人。历史制度主义吸纳了理性选择主义关于行动要素的思想,认为不同行动者之间的力量对比、利益博弈与纷争的结果决定制度性
10、质,并影响后来不同行动者的行为和制度变迁 。理性选择主义认为不同的决策者会根据自身特质、先天禀赋形成不同的偏好函数。美国学者阿罗()和西蒙()修正了经济学理性人假设,提出有限理性假设,认为人们在行动中并非一味寻求最大或最优效益,在大多数情况下只是寻求满意的准则。基于已有研究,本文认为 总体规划所涉及的各个行动者会基于自身偏好与信息,做出自身利益最大化的决邬大光苏睿:高等教育规划的生成过程与内在逻辑定。因此,对行动者偏好和利益博弈进行分析有助于增强解释力。通过对历史制度主义理论框架的梳理,本文构建了“历史结构行动者”三维分析框架用以分析 总体规划变迁的情况(如图 )。历史维度历史脉络结构维度行动
11、者维度历史制度主义结构关系路径依赖利益博弈行动者偏好二元性图 “历史结构行动者”三维分析框架二、历史脉络:总体规划的形成与发展制度变迁的阶段划分是历史制度主义的关键内容之一。基于阶段划分,可以深入阐述制度变迁的历史脉络。本文以影响加州高等教育体系的几个重要文件为切入点,将 总体规划的产生过程和制度变迁划分为以下阶段。(一)总体规划的萌芽期:年至 年加州高等教育的历史可以追溯至 年成立的加州大学()。在此之前,尽管加州吸引了大批“淘金者”,但是,由于高等教育资源不足,加州各行业的专门人才匮乏。随着 年联邦政府颁布 莫雷尔法案(),州政府顺势通过 年组织法案(),推动私立高校如加利福尼亚学院()向
12、公立大学(即加州大学)转变。此后,加州高等教育进入快速发展期,初级学院、州立学院也应运而生。世纪末 世纪初,美国各地兴起的初级学院运动()推动了初级学院的创立与发展,初级学院主要承担职业教育和转学教育的责任,为加州高等教育普及化做出了重大贡献。州立学院的起源被认为是 年成立于旧金山的师范周校(),该校于 年改组为州立师范学校(),并在 年州政府出台 州立学院法案()后,升格为州立学院,实现了从单一师范教育向四年制综合文理学院的转变。可以看出,在加州高等教育发展初期,加州大学、州立学院、初级学院三者是相辅相成的,共同构成加州高等教育体系。但是,州立学院教育层次的提升及职能的不断扩张,在一定程度上
13、改变了三者的平衡状态。加州大学与州立学院之间的职能定位出现了重叠,二者由此产生利益纠纷,导致加州高等教育内部的效率损耗,高等教育机构间的矛盾日益凸显,促使州政府开始思考更合理的高等教育制度。年,州 政 府 出 台 了 苏 扎 洛 报 告(),该报告从管理、财政、职能 个方面对加州高等教育体系进行分析,指出高等教育管理上的诸多问题,明确提出划分不同类型公立院校职能、重设高等教育管理机构两大建议。尽管 苏扎洛报告因其倾向性饱受诟病,且未被采纳,但是,其职能划分、协调管理的理念得以保留。在 苏扎洛报告影响下,州政府进行了包括 年加州大学合并圣芭芭拉州立学院()的计划、年 贾卡报告()、年 公平均衡法
14、()在内的一系列举措。虽然这些法案与报告在一定程度上缓解了加州高等教育机构的管理困境,却并未在本质上解决加州大学与州立学院间的矛盾。(二)总体规划的准备期:年至 年 年,州政府成立战后规划委员会(),该委员会经过一系列调查,于 年 月公布 战后加州高等教育的目标()。尽管该报告对公立院校的调查较为详实,但是,由于缺乏具体措施的支撑,最终夭折。第二次世界大战后,大量的退役军人让加州高等教育面临巨大的入学压力。年,加州大学校长斯普劳尔()向董事会提议,成立一个由董事会和州教育委员会()共同组成的联络委员会,并组建以斯特耶()为主的调查小组,于 年发布 斯特耶报告(),由此推动了制定 总体规划的进程
15、。斯特耶报告围绕 个方面展开并探讨了加州高等教育现状。一是各类公立院校的职能分工。报告明确提出:初级学院应当提供转学教育;除师范教育外,州立学院也提供普通教育与职业教育,并为计划转入大学的学生提供专业前课程;加州大邬大光苏睿:高等教育规划的生成过程与内在逻辑学则保持“造就高水平学者、博士生教育、延伸知识以及知识应用的边界、培养高素质的专家”的职能。二是各类公立院校的招生与校区建设。报告提出要注重高等教育机构的地区分布,要优先在落后地区举办初级学院和州立学院,并在不建设新校区的基础上充分发挥加州大学的招生潜力。三是各类公立院校的管理与协调。报告指出初级学院的具体事务仍应由学区教育委员会负责,州立
16、学院的财务管理权应由教育管理部门让渡给院校,加州大学则继续保持公共托管机构的地位,保留自治权。由于 斯特耶报告关注了各高等教育机构的需求及对公平的考虑,因此受到广泛认可。有学者认为 :这是一份不仅在加州而且在全美都具有相当创新性和极大影响力的高等教育规划。在当时的美国,除了加州,还没有哪个州如此努力地对其高等教育体系的未来发展进行过规划。世纪 年代后,加州经济的快速发展对高等教育的需求超出了预期。一方面,加州大学无法提供充足的入学机会;另一方面,加州大学却拒绝州立学院承担部分工程教育的职责。高等教育机构之间再生间隙。年初,加州议会()授权联络委员会组建一个“再次研究”小组,该小组于 年 月公布
17、 关于加州高等教育需求的再次研究()报告(以下简称 再次研究报告)。该报告被认为是对 斯特耶报告的修订与发展,主要是对加州的高等教育需求进行修正性预估,提出新的公立院校建设方案,推动了 年 增补中心报告()的问世。总之,斯特耶报告与 再次研究报告既满足了加州当时的迫切需要,也为后来 总体规划的出台奠定基础。(三)总体规划颁布后的成熟期:年至 年在 斯特耶报告 再次研究报告等诸多前期政策支撑下,总体规划出台的时机基本成熟,再加上 年苏联卫星成功发射以及美国爆发的全国性经济危机,引发美国人民对本国高等教育的不满,而入学人数的逐年攀升,直接影响加州财政状况,促使州政府加强对高等教育的关注。教育需求的
18、增长与办学经费的减少加剧公立院校间的竞争,高等教育机构为了自身发展被迫加入无序竞争。在严峻的州内、国内、国际环境之下,年 月 日,议员多纳荷()等人联名向议会提交一份议案,要求议会授权联络委员会 :为初级学院、州立学院和加州大学及其他高等院校的高等教育设施、课程及标准的发展、扩张与整合制定一份总体规划,以满足加州未来 年乃至更长时期的高等教育需求。在以州长布朗()、加州大学校长克尔()与议员多纳荷为代表的一批重要人员的大力支持下,总体规划于 年正式落地,标志着加州高等教育的发展进入了一个新阶段。总体规划并非一个单独的文件,而是 个不同的文件,即 总体规划 多纳荷法案()与参议院 年第 号提案,
19、其中包括成文法规、宪法修正案与未受法律认可的常规协议。总体规划对以下政策给出了建议。一是成立协调委员会。多纳荷法案提出,一个独立于原有高等教育机构的协调机构能够有效改善加州高等教育机构间信息流动不畅的现象,从而减少冲突,法案倡议建立加州高等教育协调委员会()以提供咨询服务。二是建立州立学院董事会。为提高州立学院的教学质量,多纳荷法案与州立宪法修正案将州立学院应建立自己的董事会作为法案条款。三是细化高等教育机构职能。多纳荷法案完善了高等教育机构功能划分的思想,具体表现为:保留初级学院转学教育的重要职能;扩大州立学院的硕士人才培养资格;保留加州大学博士学位授予权的唯一性(州立学院只能在与加州大学的
20、联合培养中授予博士学位)。四是提出扩招政策。加州高等教育的扩招措施主要涵盖制定入学标准、提供财政支援与新高校设施建设 个方面,这一系列举措在独立法规与非法规性的文件中均有体现。自此,加州为民众提供了广泛、平等且优质的高等教育机会。(四)总体规划的改革期:年至今自 总体规划实施以来,州政府对该规划进行多次检查与修订,其中最为重要的一次修订是 年公布的 加州教育总体规划(,以下简称 教育总体邬大光苏睿:高等教育规划的生成过程与内在逻辑规划)。其背景是 世纪 年代后,少数族裔受教育水平下滑、企业界对教育的应用性要求提高等问题涌现,总体规划不再能保障美国高等教育的规模与质量。尤其是在 美国高等教育评估
21、报告 ()中,加州高等教育仅获得中等水平评价,并且在入学准备、支付能力、学业完成等多个方面都陷入了困境,其质量、速度和水平令人们对高等教育发展前景感到担忧。为应对这一困境,州立法机关于 年通过了参议院第 号决议,呼吁制定新的教育总体规划。带着这一使命,加州开始了新世纪的蓝图规划 提供一个贯穿终身的教育体系,即 教育总体规划。该规划秉持以学生为中心与机会均等的基本原则,构建了两个主要目标。首先,为每个家庭提供所需的信息、资源、服务和支持,为每个孩子提供尽可能好的学校开端。其次,为每一所公立院校提供必要的资源,确保所有学生都能接受优质的教育,为他们在余生成为一个自我启动、自我维持的学习者做好准备。
22、在继承 总体规划系统化发展的基础上,教育总体规划体现出 个新特点。一是扩大覆盖范围。州政府认为国家必须有一个全面、连贯且灵活的教育体制,涵盖学前预备班到高等教育所有学段,构成一个协调一致的集成系统。二是重视绩效并引入问责制。州政府通过明确划定所有参与者的角色和责任,建立完善的绩效评价体系,从而建立高效的问责制度。三是增加审查频率。州政府认为该规划应每 年进行一次全面审查,并且应每到 年进行一次范围更有限的中期审查。四是强调家校协同。州政府将儿童义务教育视为国家和学生乃至家长之间的契约,使家长成为孩子教育的全面合作伙伴。五是关注教师教学质量。州政府认为教师质量不仅仅取决于证书或学位,更应动态性地
23、考虑能力、信念、合作等多方面的综合素养。教育总体规划的颁布是加州高等教育历史上的又一次里程碑,这一规划采用绩效管理的模式保证基本质量,同时构建适应性强的新型教育体系,其影响已然超越高等教育本身。三、逻辑分析:总体规划变迁的内在逻辑 总体规划的内容主要是根据一定时代背景下地方财政、社会需求与区域发展战略而制定,同时受到路径依赖、政治要素结构与行动者利益博弈的影响。具体而言,总体规划的形成过程遵循以下逻辑。(一)历史逻辑:路径依赖制约下的规划发展纵观 总体规划的历史脉络,不难发现,规划始终处于路径依赖的制约之下。自 总体规划颁布后,后续变化仅涉及细节上的调适。例如,州政府在 总体规划的萌芽期制定
24、苏扎洛报告,对加州高等教育体系展开全面考察,并首次提出系统化发展、注重职能划分与关注机构协调等诸多理念,其思想内核深远地改造了加州高等教育,形成了制度路径。虽然 世纪加州民众对教育的旺盛需求使得高等教育系统遭遇多次危机,但是,后续政策均是遵循前期政策留下的“车辙”开展工作,最终形成独特的加州模式。当加州高等教育的发展面临巨大的入学压力时,斯特耶报告与 再次研究报告在关注提高高等教育供给能力的同时,持续强化系统化思想,将不同类型高校的职能写入文件。在 总体规划的成熟期,加州高等教育一方面要应对学生规模不断扩大,另一方面将视线更多放在科研质量上。由此,总体规划多次指出加州大学在州内的科研领袖地位,
25、而州立学院则更多是作为科研辅助机构存在。为进一步提高效率,这一时期还成立了加州高等教育协调委员会进行管理。加州高等教育于总体规划的改革期增速放缓,提高人才培养质量成为这一阶段的教育工作重心。为实现这一目标,教育总体规划将初、中等教育一并纳入原有制度体系内,进一步建设层次分明、职能明确的教育系统。总体规划的路径依赖现象可以归因于部分制度所具有的报酬递增特性,即长期实施该制度将会导致总体收益逐渐变高,该特性会强化政府对制度的信心并进行大规模推广。实际上,报酬递增是由于这些制度相对于其他制度而言具有独特优势,能够带来更高收益。州政府基于本州实际,协调多方力量,不断调试高等教育制度,最终形成的制度模式
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