从“事”出发:城市基层民族事务治理分析新框架.pdf
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1、852024.2社会治理研究摘要:城市基层民族事务涌现是我国城市社会治理中出现的新现象和新要求。已有研究大多从组织视角切入,关注治理主体的功能和互动关系,无法突出城市基层民族事务的特殊性。从“事”出发,构建“对象主体过程”的城市基层民族事务治理分析新框架,城市基层民族事务的特性不仅要求治理主体多方协作而且要求治理过程上下贯通。从上海市基层民族事务治理实践经验可知,作为社会组织的民族联组织承担了对“事”的精准识别、及时收集和向上反馈的工作,扮演着桥梁、纽带和助手作用;区和乡镇街道两级党委政府承担了“治事”领导和组织工作,是城市基层民族事务治理的核心行动者。通过党政协同和政社协作,不仅可以畅通线上
2、线下办事渠道而且可以推动各方联动协同,解决少数民族人民群众需求,促进基层民族事务高效治理。关键词:城市治理;基层民族事务;民族联组织;治理机制中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1006-0138(2024)02-0085-09从“事”出发:城市基层民族事务治理分析新框架文李瑞昌 娜乌拜尔赛买提伴随着城镇化的快速推进,全国范围内各民族跨区域流动的趋势进一步凸显,我国少数民族人口分布格局也随之悄然改变。1与一般城市相比,直辖市、省会城市等超特大城市因更好的经济社会条件,更多的就业机会以及更加完善的公共服务体系,持续吸引着来自全国各地各行各业的少数民族人民群众。对比第六、第七次全国人口普查统
3、计数据,我国少数民族人民群众向城市迁移大幅度增长。如,上海 10 年内(20102020 年)少数民族人口实现了近 45%的增长,留居在超大城市的意愿正不断增强,城市基层(主要指乡镇街道和社区)民族事务持续增加。作为接纳方,超大型城市党委政府不仅要推动本地经济文化社会同步发展,还要为民族地区发展提供对口援助,同时承担属地内流动少数民族人口的管理、教育和服务工作。2然而,由于民族工作力量和经验不足,超大特大城市尚未建立健全与少数民族人口规模和发展趋势相匹配的治理机制,实基金项目:国家社会科学基金重大项目“基于大型调查数据的城市复合风险及其治理研究”(23&ZD143)作者简介:李瑞昌,复旦大学国
4、际关系与公共事务学院教授、博士生导师、公共行政系主任,上海市,200433;娜乌拜尔赛买提,复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生,上海市,200433。862024.2社会治理研究现在基层发现问题、解决问题的社会治理目标。具体而言,一方面,基层民族事务有较强的复杂性和模糊性特征,往往涉及社会治理的各个领域以及多个职能相异的部门;另一方面,从民族事务的管理而言,不同行政层级中民族工作主体设置不一,基层中并无专门职能机构承担民族事务的管理和服务职能,区(县)才设置民族宗教事务办公室等专责部门。现实中,涉民族因素的公共事务与一般性社会事务交叉重叠,往往一篮子交由基层党委政府处理。因此,如何将民族
5、工作融入超大城市基层治理,将复杂的基层少数民族人民群众之“事”分流至相关职能部门治理,构建多方合作、精准供给的治理体系,是实践工作者和理论工作者思考和探索的问题。一 “对象主体过程”:城市基层民族事务治理分析新框架现有研究多数站在战略层面考虑民族事务治理,如围绕城市民族事务的价值取向、治理模式、政策执行路径等,提出了社会工作协同治理、法治化治理、数字化治理、嵌入式治理等路径3,认为我国民族事务治理应该走在“党政领导下复合性治理”的道路,在党的领导和政府依法管理下拓展社会合作,提升党和政府培育、引导和吸纳社会性力量的能力,建立多元共治的治理体系4。这些是具有启发意义的创新路径和治理模式。已有研究
6、较多讨论民族事务治理的宏观价值或特定组织的职责和功能,而较少站在少数民族群体的复杂需求思考民族事务治理,无法系统回应现实中的治理挑战。实际工作中,服务对象的需求,就是服务者的事务;做好了“一件事”也就可能满足了某部分人的需求。基于此,本文拟从“事”出发,构建我国城市基层民族事务治理的“对象主体过程”分析框架,基本思路是根据治理对象挑选出治理主体,然后再寻找更加适应治理对象的治理过程。其中,治理对象是复杂基层民族事务;治理主体是自治主体和党政主体,具体包括基层党组织、基层政府、基层自治组织以及基层社会组织;治理过程是自下而上自治与自上而下统治的过程平衡。从处理“复杂事务”而言,常规做法是从“主体
7、”出发,以组织任务和组织职能职责为基础自上而下地处理,并且借助信息与通信技术、数字技术和网络技术等多种技术手段,运用职图 1 “对象主体过程”城市基层事务治理分析框架872024.2社会治理研究责分事、授权分事、孪生分事和智能分事等多种方式细分事务,并传递给组织各个部分,最后由部门具体处理各自承担的事务。常规做法是一种自上而下的“分事逻辑”5。然而,与这种以组织任务为导向、以组织职能和结构为切入点的研究路径不同,本框架将研究对象落在具体的事务上,以“事”的特性以及依据其特性而安排“事”的处理流程为切入点,以事务治理为目标,呈现多元主体发挥各自组织优势,实现动态合作共治的过程,形成从“事”出发的
8、城市民族事务治理分析的新框架(见图 1)。二 治理对象:城市基层民族事务特性分析在我国,“民族事务”多指与少数民族人员相关的事务。从国家层面来看,“民族事务”是一个政治话语同时也是政策话语,涉及民族关系、经济社会发展、文化教育、民生保障等各个宏观领域。但在民族散居城市基层中,民族事务通常表现为与城市功能和非农职业的社会分工紧密联系的涉民族因素公共事务,6具有情境性、日常性、频复性等特点。7由于基层民族事务来源于城市少数民族人民群众的异质性需求,从类型上来看包括权益保障、经济生活、入学教育、风俗习惯等范畴。可见,城市基层民族事务具有综合性强、职能交叉、涉及范围广等特征。民族事务往往与民族身份相联
9、系在一起。少数民族人民群众的身份有最基本两个层次:一是国家公民身份;二是民族身份。其中,国家公民身份是普遍性身份,享受国家一般性公共服务;民族身份是特殊性身份,专享国家特殊性公共服务。以是否涉及到民族身份为划分依据,本文认为城市基层民族事务可以分两类:一是涉民族身份事务;二是一般性社会事务。一是涉民族身份事务。这类事务以保障和实现少数民族人民群众在社会生活中维持生命、延续后代、实现尊严等人权为目标,通过向个体和群体提供一定数量和质量的特殊公共服务(产品)来以维持个体生存增进社会福祉,应对的是少数民族人民群众在社会生活中的人道需求,体现的是政府公共事务治理的深度。这类事务有个体事务、群体事务和集
10、体事务,具有特殊性和复杂性,要求整体性治理。因此,治理涉民族身份事务需要突破政府单一治理的传统治理模式,以跨界思维在政府、社会组织、市场、人民群众之间形成治理共同体,共同参与治理。二是一般性民族事务。这类事务通常着眼于政策目标群体的整体性利益,将民族事务纳入一般性公共事务治理格局中,通过推进基本公共服务均等化,加强公共服务普惠性、基础性、兜底性、可及性来解决少数民族人民群众共同关心的最直接、最现实的利益问题。通常针对这类事务,政府管理体系中已经建立比较完善的制度性通道,有一定的制度性门槛,对公共服务需求者的文化素质和公共服务信息检索水平有一定要求。涉民族身份事务构成了城市基层民族事务的主要内容
11、,需要基层政府额外分配工作力量和注意力,主动向前一步满足少数民族人民群众差异化需求,从加强民族团结的政治站位认识城市基层民族事务治理的价值。在实际生活中,基层民族事务可以简单地分为涉民族身份复杂事务和一般性政策事务,它们各有侧重,但它们在实践中是结合体,且不同面向中包含众多具体事务。于是,涉民族身份事务以及由此衍生出的其他具体事务具有较强的复杂性、异质性、模糊性等特征。总的来说,多元文化的交流交往交融,一方面丰富了城市文化元素,另一方面也因需求分散给公共管理和提供公共服务带来了挑战。在实践工作中,可见规律是,少数民族社会群体与城市主流社会之间的经济、文化、身份认同级差越低,基层政府所要付出的管
12、理成本和注意力就越低,反之则管理成本和治理资源需求越大,且越需要基层政府充分拓展纵向和横向合作网络,多方共治民族事务。这也是基层民族事务治理困境的成因。身份对于城市少数民族群体有着特殊的政治意义,他们既因民族身份获得相应的政策性权益保障,又因其他政策身份、其他社会身份等的累积叠加实现自我重塑,缩短与城市主流文化和制度通道之间的距离。这主要体现在:少数民族社会群体在城市社会生活中有着实现“政治权利”和“经济社会权利”两重需求。其882024.2社会治理研究一是以知情权、参与权、表达权和监督权构成的政治权利;其二是以经济和物质利益构成的生存与经济社会权。两种不同的权利诉求在不同人群中的分布呈现出复
13、杂特征。一方面,这两种权利诉求可能分布在少数民族人民群众的某一亚群体中,也有可能被同一少数民族社会群体运用于不同社会情境中。另一方面,随着经济社会发展,用少数民族身份公民为表现标识的政治诉求以多重形式和多面内容出现,一揽子呈现且含糊不清。一个可见的趋势是,城市少数民族社会群体的需求和权力诉求向日益多元化和复杂化的路径演化,需要政府依据客体对象“事”的特征“分事治理”,借助不同的治理主体来应对不同群体的需求。上海有 56 个民族成分人口,共有约 50 万少数民族人口,其中,来沪少数民族流动人口数量已经连续多年超出常住少数民族人口数量,属于典型的人口输入型民族散居城市。少数民族流动人口增速快、来源
14、广、分布分散等特点决定了上海的民族事务跨越了政治、经济、社会、民生等多个职能领域和不同行政层级,较中西部城市而言更复杂、更特殊,呈现出基层治理难题和复杂民族事务交叉套叠的治理情景,是城市政府公共管理和基层社会治理交叉的重要工作领域。三 治理主体:城市基层民族事务治理的结构分析针对城市基层民族事务的特点,在社会治理重心下移的背景下,党政协同和政社协作治理基层民族事务走向成熟。党政协同治理中,通过纵向层级贯通、横向部门协同延伸了民族事务国家治理的链条;在政社合作治理结构中,通过在市、区、街镇三级设立少数民族联合会(下文称为“民族联组织”),增加了民族事务社会化治理触角。具体而言,基层民族事务治理主
15、体包括基层党组织、基层政府、基层自治组织、社会组织等。(一)基层党组织民族工作是政治性、政策性都很强的工作,民族工作能不能做好,最根本的一条是党的领导是不是坚强有力。党对基层民族工作的领导作用体现在通过“民族工作领导小组”高位推动民族工作,强化领导协调机制;突出各级党委在民族工作中的主体责任,并强化责任考核;突出党委统战部门的协调和统筹职能、提高全社会各职能部门共同参与度等方面。为了加强党对民族工作的集中统一领导,2016 年上海市成立的由市委书记任组长的统一战线工作领导小组,统筹全市民族工作;并将 19 个职能部门纳入领导小组,建立起民族(宗教)工作协作机制,确保“重要信息及时沟通、重大问题
16、集体商议、重点任务及时督办”。目前,上海全市 16 个区及下辖街镇都实现了统战工作领导小组和民族工作领导小组全覆盖,其中,市级领导小组负责顶层设计和统筹规划全市民族工作,通过下发制度性文件指导有关部门、单位和基层政府形成职责分工方案,按照分级负责、属地化管理和责任追究制度推进民族工作。党组织是基层民族事务治理中不可或缺的核心领导力量,基层党组织则是统筹地方社会治理资源,补充基层政府和职能部门薄弱环节,加强各部门协同配合,保障民族工作主线落实到位的关键主体。在基层,街镇一级民族工作领导小组由党工委书记任组长,分管民宗事务的副书记任副组长,由党委统战委员以及党建办宣统科抓落实和统筹谋划。其职责是通
17、过定期召开领导小组会议研究、讨论和安排部署属地内的民族事务,解决民族工作的重大事项和问题并推动民族工作纳入属地治理全局,即充分利用基层数字化治理平台掌握民族事务领域内的动态,处置涉民族纠纷矛盾,反映问题,形成上下联动,互相配合、协调有力的管理工作机制。(二)基层政府基层政府在民族事务治理中承担属地管理责任。基层政府主要指乡镇街道等最为底端的一级政府。诸多城市确定市、区、乡镇三级政府和市、区及区政府派出机构的街道等二级政府,其中,乡镇街道就是基层政府。1997 年始,上海城市管理重心不断下移并逐渐形成了“两级政府、三级管理”的格局。与城市管理体制改革同步,民族工作重心也逐渐下移至基层街道和乡镇,
18、告别了以“单位”为基础开展民族892024.2社会治理研究工作的时代,“社区”成为了城市民族工作的新的最小治理单元。2018 年以来,上海市在民族工作领域大力推进“三级网络、两级责任制”,不仅首次以法规公文的形式明确了基层民族宗教事务分级负责、属地管理和责任追究制度,还梳理出街镇、村居两级政府在民族宗教事务治理中的责任清单,明确了包括掌握基本情况、信息上报、宣传培训、联谊交友、慈善帮困、问题处置以及工作评估等工作任务,清晰描述了各项工作的内涵和流程。(三)基层自治组织居村委是基层自治组织。居村委一级民族工作小组由居民区(村委会)党支部书记任组长和第一责任人,并将其少数民族人民群众代表纳入工作小
19、组,共同研究讨论属地社区内的民族工作。作为基层民族事务治理的“神经末梢”,村居组织贴近群众、能够及时掌握信息。因此,村居组织主要任务是第一时间发现问题、第一时间解决问题。(四)基层民族联组织民族联组织是因基层民族工作而产生的社会组织,是面向同级党委政府、少数民族人民群众和社会公众服务的桥梁、纽带和助手。在民族散居地区,基层政府中并没有专门承担民族事务职能的科室,民族事务统一归口党(工)委统战部负责,具体事务则散落在不同职能部门之间。也就是说,基层政府虽有属地责任,承担基础数据排摸、信息上报、突发事件和矛盾处置等任务,但实践中因缺乏相应工作力量而无法详尽掌握少数民族群体的在册基础数据,从而给民族
20、事务的日常管理、信息核查、政策传导等方面带来不少困难。为了更好指导基层政府开展民族工作,解决基层民族工作中面临的既有体制机制困境,上海市、区两级民族事务管理部门主动培育、引导、支持和运作市、区两级民族联组织,并由市、区两级民族联组织指导和支持基层民族联组织运作。这样,既帮助基层政府规范民族联组织运作,更好发挥其自治功能;又增加了民族事务部门在基层中的工作触角,创新了基层民族事务治理体系,有效提升了城市基层民族事务治理效能。自 1987 年上海市民族联成立至今,该市已发展出了市、区、街镇三级组织体系,16 个行政区及 195 个街镇均成立了地方和基层民族联组织。组织性质上,市、区级民族联组织属于
21、正式登记注册社会团体,其业务主管单位分别是市民宗局和区民宗办,理事和会员是社会各行各业的少数民族精英及代表人士,在同级会员代表大会下产生。而街镇层面的基层民族联组织则属于备案型社区社会组织,组织和会员规模相对较小,由社区内热心民族工作的各民族志愿者组成,在街镇党(工)委的领导下开展活动,向社区提供互助互益的志愿服务。各级民族联虽然在组织性质、人员规模以及活动内容等方面有所差异,但均在所属层级党政机关的领导下开展活动,面向全市少数民族人民群众提供公益性社会服务。民族联组织是以少数民族人民群众为基础、具有统战性质的社会团体,在基层社会治理中发挥着独特的作用。与其他参与民族事务治理的社会组织相比较,
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