“小马”变“大马”：经济发达镇财政资源扩充的逻辑.pdf

692024.2基层治理研究摘要：基层政府有限的治理资源与日益增多的治理任务之间存在张力，原有的均衡治理格局随之被打破。尽管受制于财政等各种约束，经济发达镇仍可在一定的自主空间内通过土地依赖、主动引资、外部汲取三大路径获取财政资源。在此过程中，经济发达镇构建利益共同体以整合资源，通过问题呈现、优势引领、利益洽谈、角色转化四个具体行为机制，对可控的财政收入增长点进行提升及驱动，对制度内外治理资源进行统合、优化与再造。由此回应行政范畴之外镇级经济能力与政府财政能力提升对行政能力的改善，从而推动镇级治理能力的提升。关键词：自主性；财政自主性；经济发达镇；财政资源；治理能力中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1006-0138(2024)02-0069-08“小马”变“大马”：经济发达镇财政资源扩充的逻辑文叶贵仁 廖 格基金项目：国家社会科学基金一般项目“基层政府事权承接的现状、逻辑及优化路径”（22BZZ108）作者简介：叶贵仁，华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师，广州市，510000；廖格，华南理工大学公共管理学院研究生，广州市，510000。一 问题提出及研究回顾随着经济环境变化与多项政策适时助推，我国涌现出大批经济发达镇。此类乡镇呈现“两大一高”的特征：一是经济总量大，年财政税收高于 10亿元；二是人口规模大，常住人口超 30 万；三是城镇化水平高，公共服务职能不断增扩。“县级的人口”与“市级的经济”决定经济发达镇面临超出传统“镇级的体制”所需应对的公共管理任务类型与规模，1经济社会转型与国家治理权下移导致经济发达镇治理任务多样化、目标多元化以及职能扩大化现象，它所承担的基层治理任务异常庞杂。22022 年 5 月，国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见（国办发202220 号）强调，要充分调动省以下各级政府积极性，以增量改革为主、适度调整存量结构，优化权责配置和财力格局，增强财政体制的适应性和有效性。调研中发现，在治理资源有限而任务超载的情况下，经济发达镇依旧维持其运行状态。其原因在于，经济发达镇拥有一定的自主性以扩充财政资源，从而提升行政能力完成治理任务。本文的研究核心问题是：在当前“资源任务”匹配存在差异的治理现实下，经济发达镇如何发挥自主性以扩充财政资源？背后的行动逻辑是什么？702024.2基层治理研究基层自主空间受到国家治理制度空间与社会空间的双重约束，3我国行政体制改革的重心是中央行政、经济管理权力下放及地方自主权的增强。4在“层层发包”的治理机制下，每一层级政府都允许下级掌握较大的自由裁量权。5相较而言，发达地区财政权限保留在乡镇一级，“吃饭财政”的比重较小，6乡镇政府能在与上级讨价还价的过程中获得财政创收自主权以及自主支配财政收入的空间。7在对于中国国家治理体系的理解中，理顺关系往往被嵌入至机构改革与职能转变里进行表述。8对乡镇治理能力建构的讨论，目前重心仍倾向于“以行政改变行政”，即以行政制度建构、组织运行、职能设置、机构调整等行政改革发展促进行政效能提升，9未跳出既有的体制设定范围。并且，停留在宏观视角的制度分析在一定程度上难以观察乡镇的真实运行。在行政体系中，各乡镇政府结构与机制存在较高的趋同性，需要把管理函数带回基层政府行为本身。10本文以经济发达镇这一特殊主体为研究对象，选取长期关注的一个珠三角经济发达镇为案例进行分析，从财政资源获取的自主性行为切入，探讨其财政资源扩充的具体行动路径，构建行为机制以剖析其利益共同体的形成过程，阐述经济发达镇财政资源扩充的自主性行为逻辑，回应学界目前鲜少关注到的行政范畴外乡镇经济能力与政府财政能力提升对行政能力的改善，从而推动乡镇政府运转与治理效能提升。二 经济发达镇财政资源扩充的具体路径（一）案例选取B 镇属 E 市 A 区，是极具代表性的一个经济发达镇。E 市于 2022 年被赋予部分省级经济社会管理权限，所属 A 区作为改革试验区，占据 E 市经济的最大份额。镇级经济是县域经济的基石，B 镇是 A 区经济总量最大的镇，在2022年成为广东省第二个GDP超千亿元的镇（表1），目前全国仅有 4 个千亿镇。作为全省甚至全国经济发达镇，十年来，B 镇 GDP 从 2012 年的366 亿元增长至 2022 年的超千亿元，年均增长超 9%，已经达到发达国家（地区）的水平。笔者的调研始于十年前，案例材料主要源于长期以来对 B 镇的跟踪观察。该镇是珠三角地区一个典型的经济发达镇，其治理资源与任务匹配状态变化与其他经济发达镇具有一定的共性，上下级之间的权力分配、财政分成返还与政策调整，以及对于治理变化的应对行为与协调方式也存在同质性，以其为案例进行经济发达镇研究具有一定的代表性。（二）路径描述1.盘活已有资源土地依赖型土地依赖型的本质是政府主动盘活土地资源，以土地出让的方式获得财政分配收入。在自上而下的财政分配体制中，镇级处于被动地位，镇领导必须努力扩充财政来源，通过对辖区内土地出让获取一定的收入便是其中一方面。“取之于民，用之于民”的政府性基金收入属于地方财政中稳定且占比较重的部分，其中占比最大的一部分便是国有土地分成收入。图 1 为2009 年至 2022 年 B 镇国有土地分成收入与财政收入对比变化图。2009 年以来，除 2021 年及 2022 年以外，其余年份财政收入与国有土地分成收入具有强相关性，两者的波动变化趋势基本一致。镇领导表示，成功出让并拥有土地分成收入则当年财政较为充裕，未能完成出让或出让收入较少的年份则财政较为紧缺。广东省在 2018 年 12 月印发实施关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革试点的实施方案，其中规定五年内基建投资、新增财政收入、土地出让金等按比例返还给发达镇，基础设施配套费、城市维护建设税可全额返还。2022 年 5 月，国务院办公厅关于进一步推进表 1 B 镇概况（2022 年）辖区面积（平方千米）户籍人口（万人）常住人口（万人）GDP（亿元）一般公共预算收入（亿元）一般公共预算支出（亿元）A 区806162.4321.44166.4265.65269.39B 镇9216.637.7100019.6520.57资料来源：2022 年 B 镇政府官方网站及第七次人口普查数据。712024.2基层治理研究省以下财政体制改革工作的指导意见（国办发202220 号）中提及，依旧可以通过规范的转移支付安排各类区域的财政收入全留或增量返还政策。访谈中了解到，镇级目前面临的最大问题是财政不可持续，对土地财政的依赖度太高。而城镇化、工业产业发展、外来人口聚集均推动当地土地增值，可观的土地出让金为基层政府提供了大量资金来源。为获得更多财政收入，从 2018 年开始 B镇大力推动农村旧村庄改造（即村改），具有前瞻性及后期收益连贯性。村改是土地资源集约化过程，镇级成立专门的工作小组，联合与协调多部门开展工作；通过盘活分散的土地，以求达到连片开发土地的目的。但是，村改具有项目链条长、投入资金多的特性，镇政府需要在短时间内完成包括土地清理、拆迁、补偿等大量工作。在前期，村改对镇级财政消耗巨大，相当于在一两年时间内提前透支未来十年的资金；后期才会有相当一部分连片土地资源，进而可以通过土地出让反哺地方财政。至2020年，B 镇村改完成拆除整理土地超万亩，助力所在辖区完成土地整理任务。2021 年以后，镇级土地财政收入大幅度下降，镇领导又从长远视角出发谋划招商引资。2.增加税收总量主动引资型主动引资型的本质是政府主动争取项目、招商引资、调整产业布局，以拉动经济增长的方式增加税收总量，最终以一定比例获得财政分成。从长远发展角度看，为了镇政府长期有效运转，发展经济是镇领导考虑的首要任务，经济的快速发展不仅能带来可观的税收收入，亦能吸引上级政府资金支持与倾斜。图 2 为2009 年至 2022 年 B 镇税收分成收入与财政收入对比变化图。2009 年以来，税收分成虽均未有超 10 亿元的年份，但总体呈现逐年上升的态势，占财政收入的比例均为 10%以上，2012 年达 45%。尽管受当时疫情影响，B 镇 2020 年继续积极引资；新引进签约项目 14 个，投资总额超 300 亿元，总量巨大。如果说土地财政追求的是短期效应，那么招商引资则是长远考虑下的一系列连贯性政府行为，包括项目争取、招商引资、产业布局。一是项目争取，主动争取市或区的支持，引进优质项目，以扶持及优待政策吸引项目注资，图 1 2009-2022 年 B 镇国有土地分成收入与财政收入对比变化（单位：亿元）资料来源：镇政府官方网站财政预决算文件。图 2 2009-2022 年 B 镇税收分成收入与财政收入对比变化（单位：亿元）资料来源：镇政府官方网站财政预决算文件。722024.2基层治理研究若重要项目落地，还可起到龙头带动作用。如2023 年 B 镇机器人谷智造产业园机器人产业发展扶持办法中提及，在投融资方面，区财政可通过产业引导基金给予相关企业投融资额 10的跟投，后续区财政投资退出收益的 50奖励给企业，剩余 50%实际上也是政府财政的投资获益。二是招商引资，B 镇主动打通企业与市场之间的沟通渠道，联合三方设置多场交易展览会，加大招商力度，与企业深入打交道以争取项目落地。2016 年 9 月，辖区内的国际会展中心建成投用，为交易展览会提供平台，吸引优质企业入驻，为 B 镇带来企业进驻并推进招商工作。三是产业布局，主要围绕四大产业建成九大工业产业园区，吸引各企业进驻，改善镇级经济产业布局及产业结构，以促进经济转型，带来更长远的收益。2022 年推动百亿级数字科技产业园落地，完成工业投资 71.4 亿元，同比增长35.1%。在上下级的土地规划协商下，B 镇的土地利用及规划也更为科学合理，土地资源大部分被标为工业用地或产业用地，如工业园、产业园、创意园等；而商业用地如商业综合体、住宅等类型比以往大幅减少。除了规避资金链断裂的风险，还能借助产业调整和转型升级促进经济增长，达到“放长线钓大鱼”的长远经济发展目标。3.缓解自身压力外部汲取型外部汲取型的本质是各主体的资源与兜底，虽不直接产生财政资源，但能有效缓解资金压力及职能压力。经济发达镇政府积极与各社会主体产生密切联系，以各方力量解决财政资源缺口问题，减少自身的财政及任务负担。区别于逆向软预算约束向企业与个人收取税费，也区别于 PPP 模式的社会资本深度建设投入，该路径主要聚焦于村联社、国资公司等固定关联主体，与镇政府合作并进行资源供给。其利用自身资源针对性解决民生所需，一定程度上缓解了政府部分服务职能供给压力，使资源灵活下沉。一是村经济联社以非资金形式提供帮助。经济发达镇所处辖区存在大量“村改居”遗留产业，由村集体组成的经济联社负责资金统筹与组织管理，镇政府与村经济联社存在一定的资源补给关系，村联社通过使用自身资金以支持镇政府。以 X 经济联社为例，因规定不得以实际资金形式进行帮补，其转换为向 B 镇提供非资金形式的帮助，主要是乡村振兴、应急物资、综治维稳三大方面。乡村振兴方面表现为以镇政府名义进行定点帮扶，每年花费近 30 万元；应急物资方面表现为购买物资或企业代金券赠予镇政府，转换形式帮助镇政府解决资源难题的同时，也以购买辖区内企业产品的方式帮助企业发展；综治维稳方面则以聘用形式进行，原本该由镇政府提供的人员经费转由村经济联社支出。二是国资公司的项目兜底。在基层政府所需完成任务与所存续资金冲突的情况下，国资公司则被安排使用自身资金接手项目以完成任务。如 B 镇某停车场建设，起初为镇政府项目，但因镇级后期存在资金筹集困难的问题，便交由某国资公司接手剩余工程并完成收尾工作，后期停车场的所有收益均由该国资公司获得。国资公司考虑到自身营利成本及后续项目发展，对镇政府的短暂让利可获得该项目长期收益，多番考量下便接手项目，实则为双方互相博弈的过程。三 经济发达镇财政资源扩充的逻辑阐释资源流动的层级差异性决定组织资源获取无法与体制脱钩，自上而下模式和自下而上模式实际上都是关注政府主体行为。但在当今的行政生态中，基层政府作为政策落实方及实施方，其行为值得重视。图 3 揭示了经济发达镇政府统合其他行动主体以扩充资源的逻辑，通过核心与非核心主体间的互动、利益共同体的形成及行动机制的构建，具体展现了经济发达镇政府在财政资源扩充中的主动性行为。（一）经济发达镇政府主导下的利益共同体构建基层政府处于行政体制末端，可获得的既有治理资源较上级而言更为有限，当外部治理环境发生变化时，其将做出反应并通过自身已有的治理资源产生积极作为。基层政府的治理行为受到上级政府一定程度的约束与干预，但也存在制度内外一定的自主空间以保证治理行为的有效实施，基层政府则在自主空间范围内732024.2基层治理研究对治理状态进行改善与优化处理。在未改变现有制度设定及未超出上级约束范畴的前提下，基层政府通过积极行为对治理要素进行统合、优化与再造。自主性是基层政府在自主空间范围内得以施展作为、实施行动的前提，而财政资源的扩充则是基层政府经济与发展职能促使下的主动性行为，主要包括核心行动主体、其他主体以及资源要素。核心行动主体便是经济发达镇政府及其具有一定决策权的镇级领导，其他主体则包括村集体、企业、村经济联社、国资公司等具体组织，与经济发达镇政府这一核心主体进行合作。资源要素则包括财政资源及土地资源，财政资源作为核心的资源要素，在利益共同体中发挥重要作用，是各行动者得以联结的起因与网络构建最终实现的目的。经济发达镇在既有条件、主观意愿方面存在一定的优势，使其区别于普通乡镇，拥有更加强烈的资源争取能力及意愿，上级政府所赋予的自主空间使其可以自主决定行为范畴，由此联合各行动主体构建利益网络。利益共同体构建过程中，各行动主体并非简单加总或组合，而是通过问题呈现、优势引领、利益洽谈、角色转化等行动机制实现强关联，被重新界定、安排、赋予新的角色和地位。区别于网络治理中的多主体参与模式，该利益共同体的构建对于核心与非核心主体、主体与资源要素存在明显的区分差异。核心行动主体与其他行动主体之间产生互动的目的是获得资源要素，主体之间基本均为单线循环关系，只有核心行动主体即经济发达镇政府接收的是双向反馈。（二）利益共同体构建的行动机制行动机制是经济发达镇财政资源扩充行为中的核心部分，使得利益共同体中的核心行动主体、其他行动主体及资源要素结合起来。本文根据 B 镇实际资源获取行为，将其概括为问题呈现、优势引领、利益洽谈及角色转化。1.问题呈现经济发达镇随经济发展与社会变化产生诸多问题及矛盾。一方面，企业进驻及基础设施优化吸引流动人口快速聚集，使得 B 镇人口大幅增加。在 2020 年的第七次人口普查中，B 镇常住人口 38 万人，比 2010 年增加约 11 万人。实际上，流动人口的数量远不止于此。人口的快速聚集衍生一系列矛盾，在政府财政支出领域，面临如保障性住房、学校教育等资源的供需分配矛盾；还面临外来人口的管理及治理等压力。另一方面，镇级治理资源分配格局固化，治理资源并未随治理任务的增多而产生分配倾斜，镇级政府为解决治理任务只能聘请大量编外人员，“混编混岗”在经济发达镇表现明显。11尽管一直强调“财随事走”，但实际上镇级所得资源与国家政策文件所规定的资源配给存在一定差异，尤其是经济发达镇的治理资源并未随治理体量的扩大而发生明显变化，面临着财政不可持续的难题。由于治理任务繁重，经济发达镇政府对财政资源的诉求相对较高，此为财政资源扩充下经济发达镇联合各主体获取财政资源的出发点。就目前庞大的治理规模与碎片化的治理任务而言，需要更多资源以驱动治理的良性发展。问题呈现是核心行动主体为建成利益共同体的出图 3 经济发达镇扩充财政资源的自主性逻辑742024.2基层治理研究发点，即 B 镇自身面临治理资源缺乏而治理任务繁多的矛盾问题，“资源任务”匹配差异的治理现实不可忽视，急需其他行动主体参与以实现资源扩充的目的。2.优势引领发达镇不仅承担着多项改革任务，也是经济改革的排头兵，创新发展的先行者。经济发达镇自身拥有强大的吸引力，对各主体进驻具有一定的感召力。对接企业与项目主体时，以经济发达镇的产业基础、经济实力与发展潜力，加之政策倾斜、营商环境打造，经济发达镇长期以来都是企业与项目注资的首选。实际上，经济发达镇自身的主客观优势是一直存在的，也是其作为核心行动主体建构利益共同体的前提。在财政管理体制方面，珠三角地区经济发达镇的财政是镇级自主管理，基本具备独立的一级政府财政职能。B 镇所属市级政府对镇级均明确了收入划分体制，尽管受到财政体制约束，但收支相对普通乡镇自由度更高。在区位条件方面，B 镇所处位置为粤港澳大湾区核心区域，在经济发展、产业转型升级方面均收到一定的辐射效益，且其本身就拥有较为完善的生产配套、丰富的项目管理经验及雄厚的产业和资金基础。在领导人重视方面，由于 B 镇对上级的财政贡献大，因此，上级也相应给予了更多的自主空间。镇级经济地位高低会影响上级领导注意力分配，从而改变资金投入偏好及项目入驻地选择偏好，或向经济发达镇释放相应的自主权力及优惠政策。在创收观念方面，区别于普通镇的“汲取型”行为，经济发达镇一直主动谋求自身经济发展，靠自主性行为推动经济发展，对新业态的接受度及社会创新能力强。加之长期根据经济发展实况出台相应的创新性政策，始终走在普通乡镇的前列，敢为人先。3.利益洽谈政府以公共利益为先，其他社会主体侧重关注组织自身利益，聚焦点存在差异的前提下如何洽谈以促成双方正和博弈的实现，是构建行动机制中的关键。经济发达镇和各主体沟通的最终目的是增加财政收入，洽谈是突出确认利益关系是否可能的过程。在利益洽谈过程中，双赢是前提，一定的利益让渡在洽谈中频繁发生，且此番让渡是双方利益磨合的共同结果。在固定的财政分成比例设置下，中央、省、市、区及基层各级政府均占有一定的分成份额，基层政府便设法通过提升整体收入的方式以增加自身财政分成。在土地依赖型的资源获取路径中，基层政府对村集体进行相应的资金或安置房补偿，而村集体与村民得以改善原有的居住条件与生活水平，同时也是政府资源要素中碎片化土地的有效整合、土地高效利用趋势下的必然性行为。在主动引资型的资源获取路径中，政府对企业与招商项目给予一定的优惠政策或打造一流营商环境，降低企业发展阻力，使之得以持续创新发展，以税收缴纳的形式进行回馈。在外部汲取型的资源获取路径中，镇政府对村经济联社有相应政策倾斜，对国资公司的项目利益让渡。与此同时，村经济联社会在其力所能及的范畴内对镇政府给予一定的支持，从而使其减轻支出负担；国资公司也会为镇政府进行兜底，保证项目正常推进。4.角色转化在中国治理体系的语境中，正和博弈是双方合作开展的基础，利益洽谈后的双赢局面符合两方利益的情况下，最后一步便是构建关系网，重塑并明确利益共同体中的角色关系，赋予不同主体差异化的资源任务与使命，以在此过程中充分发挥作用释放资源。在高质量发展背景下经济发达镇自主性的出发点并非为了寻租或谋私利，更多的是存在公共服务动机，这种谋求地方发展的自主性行为，具有很强的使命感和责任性，是顺应经济社会运行趋势，优化政府职能角色的行为。作为整个利益共同体中的核心行动主体，镇政府主导及推动财政资源的产生及获取，包括问题源头、财政资源获取路径构建、各主体的联系与协同等。其他主体在此过程中也超出原有角色设置，从单一主体转化为财政资源扩充过程的一环。各行为主体的参与是通过盘活资源、增加总量、缓解压力的方式达成目的，财政体制及其收入分配使地方政府得到相应的财政利益，由此引导地方政府发挥积极性。752024.2基层治理研究（三）总结概述整体上来看，治理资源的提升需遵循两个逻辑：第一，自上而下地通过制度化建设增强镇级的治理能力，即国家权力向基层延伸的过程，这是目前学术界关注的主要方向；但在国家治理过程中，事权下放是上级授予下级政府的权宜之策，不具有稳定的制度安排，随时可能被收回。第二，自下而上的非制度化探索，在既有体制约束下，让基层政府适度打破科层制约束，进而通过非制度化再造来调整适合自身的行为机制。经济发达镇的自主性运作在一定程度上能够有效解决资源与需求不对等的问题，为地方灵活性提供空间，使其能够扩充自身治理资源以维持基层政府正常有序运转，甚至在短期内打破“小马拉大车”的困境，承担起部分超越自身能力的公共事务。经济发达镇依托制度化和非制度化机制盘活和争取资源，并在制度弹性空间内合理有效地进行制度化与非制度化再造。财政资源扩充实际上是对于治理权的突破、对自致资源的扩充以及对治理任务的回应，即在一统体制与有效治理中灵活周旋以适应变化中的发展状态，对于已有财政制度的资源分配进行补充。“小马”何以成为“大马”，从财政资源扩充方面看，是在已有体制范围及上级允许的情况下，通过本级自主性的发挥，在正式财政收入制度内把握可提升的财政收入增长点，在制度外则积极调动镇内多主体资源，以增加本级可支配财政资源，从而提升治理效能以完成更多的治理任务。从资源变化角度而言，对财政资源的扩充是经济发达镇政府主动适应“资源任务”匹配差异变化，对组织资源状态的积极性应对，是组织与环境交互及适应的必然结果，是提升组织对社会敏感性和自身适应能力的途径，高效利用人、财、信息等资源，以自身的适应性程序化解外界冲突，保障整个系统的稳定运行。从资源存量角度而言，经济发达镇的自主性行为使制度内外部组织已有资源得以充分调动，镇级政府对正式制度与非正式制度下的资源空间进行灵活性统合，根据自身承载能力利用与吸纳制度内外部资源，同时兼顾存量与增量的资源转化，为“小马拉大车”提供新的思路和可能。从资源结构角度而言，发达镇补充并提升了可获得财政资源量，得到了超出制度范畴外的资源，资源结构体系得以有效优化及能动性再造。四 镇级政府资源获取能力的进一步讨论 区别于一般意义上的乡镇，经济发达镇在自主空间中对财政资源进行扩充的意义在于：一是治理能力及意愿，内生驱动力极大地提升了治理行为发生的积极性与主动性；二是治理状态，经济迅速发展、社会急剧变化引致的“倒逼”作用异常强烈，资源有限及任务增多的矛盾愈发突出；三是自主空间，独特的经济地位使上级对其倍加重视，并能够满足其部分合理诉求；四是治理行为，在应对机制成熟且反应链条高效的情况下，治理行为发生、目的达成速率及落地产生实效所需周期大大缩短。20 世纪 50 年代，B 镇是 A 区内最落后的区域，长期与其他镇存在巨大的经济差距。20世纪 70 年代以来，其依靠家电企业开启发展之路，形成包括家电、金属材料以及机械设备制造等的支柱产业，逐渐构成自身独特的经济发展路径与产业体系。目前 B 镇雄厚的经济实力也为其治理事务增多、治理能力提升提供了重要支撑。毋庸置疑，经济发达镇财政资源得以扩充后，治理能力也得以大幅度提升，这也是它区别于普通乡镇的标志；在获取财政资源后，经济发达镇政府也会将争取到的政策资源反哺于经济发展，从而形成良性的治理格局。经济发达镇财政资源扩充的自主性，是对自身行政能力的提升，也是对治理自主性范畴的延伸与拓展。目前，学界对于乡镇治理能力的研究仅聚焦于行政本身，如制度建构、组织运行、职能设置与机构调整等。从行政角度出发提升自主性看似简单，但制度的修订、贯彻与完善具有严格的程序性与周期性，科层体制、权利分配、条块关系等既有政府运行要素在短期内难以有效重构。如何内外兼顾、多方合作以寻求治理能力提升的途径与渠道，是亟待学者研究与探讨的深刻话题。本文试图从财政资源的扩充中寻求行政能力提升的路径。基层政府治理能力主要体现在762024.2基层治理研究职能履行、治理事务处理效率以及镇域可持续发展方面，对其治理能力的评判亦从此三方面入手。在职能履行方面，经济发达镇为一级财政体制，收支上相较于普通乡镇具有更强的可支配性与自主性，在财政资源扩充的状态下，其对财政走向有一定的自主把握空间。依据本地治理实际调整资金分配及使用情况，形成差异化与个性化的财政支出方式，使治理重心放置在经济社会发展的关键职能上。在行政效率方面，能依据治理事务所需雇用一定量的编外人员以解决基层简单事务，缓解杂事琐事对编内人员的限制，方便其聚焦于复杂性与专业化事务的处理，从而提升基层办事效率；或是购置一批高效率设备、聘请专家设计智慧政务系统、购买第三方服务等等，资金充足赋予经济发达镇政府事务处理以更多的可能性，从而促使治理效率稳步提高。在可持续发展方面，源源不断的项目引入造就了良好的产业基底，经济发达镇项目更迭下的产业升级才具备可持续性。经济发达镇对于高风险项目的把控能力较强，其充足的财政资金能够有效兜底，相对雄厚的经济实力，得以让其在复杂的治理实际中寻求更多的解决路径。地方政府的财政状况在一定程度上决定和影响着地方治理能力。12“以政领财，以财辅政”，财政支出不仅服务和服从于政府的治理任务，也反映政府的决策和工作方向，其多寡与基层政府运作、政府职能、民生保障之间有着密切联系。无论是基层政府中的人、物或事，都需要一定的资金维持协调。拥有充足的财政资源才能维持基层政府的基本运行、保证政府所承担的职能实现、确保各部门有效运转。基层政府治理处于转型之中，各地复杂的治理需求演化出兼具复杂性与差异性的治理模式。总体来说，基层治理过程中多重治理目标的达成，需要通过对自身的灵活调整以实现既执行上级政策，又主动谋求地区经济发展的良好兼顾。因而，合理统筹使用资源，既要遵循科层制的规章制度，也要把握好正式制度范畴内的弹性空间。注释：以上数据及材料均来源于 B 镇政府官方网站。参考文献：1 叶贵仁、欧阳航：“小马拉大车”何以可能：经济发达镇的非制度化再造，中国行政管理2019 年第 7 期。2 叶贵仁：“复合治理型”政府:简政放权视野下的乡镇角色转型，学术研究2020年第 5 期。3 王敬尧、郑鹏：基层政府自主性的形态演化、类型划分与实践逻辑，南京大学学报（哲学 人文科学 社会科学）2023 年第 4 期。4 周黎安：转型中的地方政府官员激励与治理，上海：格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2017 年，第 77 页。5 黄晓春、周黎安：政府治理机制转型与社会组织发展，中国社会科学2017 年第11 期。6 周飞舟：以利为利：财政关系与地方政府行为，上海：上海三联书店，2012 年，第 191 页。7 陈永正、陈家泽：论中国乡级财政，中国农村观察2004 年第 5 期。8 何艳玲：理顺关系与国家治理结构的塑造，中国社会科学2018 年第 2 期。9 叶贵仁、陈燕玲：约束型自主:基层政府事权承接的逻辑，中国行政管理2021年第 1 期。10 陈那波、李伟：把“管理”带回政治任务、资源与街道办网格化政策推行的案例比较，社会学研究2020 年第 4 期。11 叶贵仁、蔡蓥卉：职能特征视角下“混编混岗”的配置样态、效果与省思基于广东 D 市的多案例研究，北京行政学院学报2022 年第 4 期。12 王敬尧：地方财政与治理能力，北京：商务印书馆，2010 年，第 312 页。责任编辑 余 茜