责任共同体：县域公共政策执行机制及其影响研究.pdf

中 共 宁 波 市 委 党 校 学 报 JOURNAL OF THE PARTY SCHOOL OF CPC NINGBO 收稿日期 2023-09-21 基金项目 国家社会科学基金重大项目“农村社区治理创新问题研究”（22&ZD173）；教育部人文社会科学研究青年基金项目“全面从严治党视域下基层小官贪腐治理机制研究”（18YJC710086）作者简介 张丹丹（1990），女，河南驻马店人，南方医科大学马克思主义学院讲师，主要研究方向为县域治理、基层党建。2024 年第 1 期（第 46 卷总第 257 期）No.1,2024（Vol.46,Serial No.257）责任共同体：县域公共政策执行机制 及其影响研究 张丹丹（南方医科大学 马克思主义学院，广东 广州 510515）摘 要 基层政府的公共政策执行，除了基于策略主义的变通性执行，还包括政策认同视角下的能动性执行。以江西省宜丰县的基层治理实践为例，将县域责任共同体作为公共政策的执行单元，考察基层政策执行有效的实践逻辑。在实际运行过程中，通过体制性吸纳、制度化动员、奖励性分配和参与式评比等责任利益连带机制，重塑能动性的基层政策主体、重构政治性的政策执行过程、重建常规性的政策执行体系和实现干部动员的弱激励机制。县域责任共同体的积极运转，提高了基层公共政策执行的有效性，为县级政权建设提供新的视角。关键词 县级政权；责任共同体；公共政策执行；内在共识 中图分类号 D63-31 文献标识码 A 文章编号 1008-4479（2024）01-0075-11 一、问题提出和文献综述“郡县治，天下安”，县级政权作为国家治理体系中最基础的政策部署和执行单元，是因地制宜实施政策的关键节点。然而，受到区域性差异和多层级属性的影响，县域公共政策的执行偏差成为基层治理现代化的核心议题。探讨县域公共政策执行，对贯彻中央顶层设计、提升基层治理能力，具有重要意义。既有研究主要从“压力回应”的视角出发，探讨公共政策执行中的“变通”行为，在一定程度上忽视了政策执行的系统性和整体性。基于此，本文引入政策认同的分析视角，将县域内多层级多部门的政策执行主体视为责任共同体，试图厘清县域公共政策执行的基本性质，为理解县级政权积极运转提供新的思路。（一）“压力回应”视角 政策执行是政策目标落实和政策问题解决的过程，在公共政策研究领域，公共政策执行的重点在于，如何调动基层政府有效执行。既有研究重点关注强考核动员结构，通过强激励机制调动基层政权积极运转，以提升基层干部的政策执行效率，然而在客观上导致了基层组织的“变通”行为。既有研究将“压力回应”视角作为重要的分析框架，从以下两个方76 中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 面展开论述。其一，“制度论”从政策制定者的角度来看待政策执行1，强调自上而下的中央统辖和体制权威2。该研究路径主张通过政治任务转化3、行政压力传导和工作高位推动4 等方式，塑造一个强监督结构5，以督促下级组织积极地完成任务。相关讨论来源于三种理论研究的支撑：第一，压力型体制将目标任务层层分解，通过上下级组织签订责任状的方式，考核下级组织的工作绩效67798 7；第二，锦标赛体制重视激励强化，通过控制下级政府的晋升与评比等行政资源，确保下级的行为符合上级的政策要求89740；第三，行政发包制强调上下级之间的层层发包关系，围绕行政权分配、政治激励和结果考核等，调动下级政府的积极性和自主性，以减轻上级政府的治理压力1011。其二，“主体论”从政策执行的角度来看待政策实施过程，强调基层政府的自主性空间。该研究路径认为基层政府具有相对独立的适应性判断12，基于利益分析原则1398106，通过“基层共谋”14 和“上有政策下有对策”15 等方式，策略性地应对自上而下的压力型考核。因此，公共政策执行中的“中梗阻”问题16 主要体现为政策变通。支持这一观点的理论研究主要是“选择性执行”理论17，即未经过政策制定者同意而自行变通政策，对原有政策进行部分和形式的执行18。关于政策变通的研究，学界有不同的看法，有研究者认为执行偏差代表着公共政策执行不力，也有研究者站在相对中性的立场，主张“求神似，去形似”，因地制宜地执行政策19。“制度论”和“主体论”两种研究路径，分别关注中央政策制定者的主导性权威和地方政策执行者的自主性行动，在“中央地方”和“制度主体”的二元范式下，共同构建了“压力回应”20 模式的分析框架。该分析框架将自上而下的压力传导作为研究共识，通过强监督考核的方式，提升基层政府的政策执行能力。然而，压力强化与政策执行并未呈现出理想的正相关关系，反而导致了基层政府的消极回应，在公共政策执行中出现政策变通和执行偏差。这表明，基层政府的公共政策执行是一个复杂的、多元的和有机的系统，并非通过强激励考核就能实现基层政权积极运转，而是要深入具体的政治过程，通过基层政府的内部运作机制来推动公共政策执行。（二）政策认同的新视角 基于以上分析，本文突破既有研究“压力回应”视角，以“政策认同”的新视角进一步阐释基层政府的公共政策执行。政策认同是指基层政府进行政策解释、政策动员等一切行政活动，都以内在共识的达成为价值取向和行动目标。将“政策认同”作为分析视角，既是对公共政策执行和基层政权运作的再理解，也是对基层治理体系和治理能力现代化的深度阐释。在西方公共政策研究领域，政策执行被简化为行政技术，强调管理主义导向的“完美执行”或“执行偏差”。德怀特沃尔多首次关注到行政过程中的政治性问题，并提出“行政性政治”的概念21155157。中国学者也试图从政治的视角理解公共政策执行的问题。宁骚认为，政治权威是公共政策执行的重要资源，赋予执行者一定的权威，才能使执行活动顺利进行22297305。钱再见强调，政策执行主体对公共政策的认知，决定了政策执行水平23。贺东航和孔繁斌进一步提出中国公共政策执行的政治势能，即中国行政体制下的公共政策执行需要借助政治性力量，比如成立政策执行的“党领导小组”、利用党政联合发文将行政事务上升为党的议题，以提高公共政策的位阶等24。田先红认为，县域政策共同体能够促使各政策执行主体围绕政策执行过程形成合作、协调和沟通25。公共政策执行中的政治性凸显，意味着政中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 77 策执行的激励机制从外在因素向内在的政治过程转变。由于强监督考核难以实现公共政策有效执行，基层政权在构建认同的基础上达成政策执行共识，并作为完整的责任共同体而积极运转。基于此，国家政策的执行高度依赖于基层政府，尤其是处于行政末端的县乡政权。本文的“基层政府”主要是指县级政权，作为国家体制和地方社会之间的联结点，县级政权在一线治理中，不仅能够完整地呈现出公共政策执行中的压力考核和变通回应，还能作为一个系统性的治理单元，以县域责任共同体的方式积极执行国家政策。探讨县域公共政策执行，有助于进一步丰富公共政策执行理论，为县级政权运作的实践形态提供一般性的经验借鉴。笔者长期关注县域公共政策执行，研究发现，作为责任共同体的县级政权，通过构建认同的方式有效地实现了县域公共政策执行。2023 年 2 月笔者及所在研究团队在江西省宜丰县为期 20 天的田野调研，为本文提供了问题意识和经验支撑。宜丰县总面积 1935 平方公里，总人口 30 万人，下辖 16 个乡镇（场），财政资源匮乏，工业产业基础薄弱。宜丰县是江西省典型的农业县，其体制运转与大多数中西部县域具有内在一致性，对其展开相关研究有助于理解中西部地区的县域体制运转和公共政策执行。二、构建认同：县域责任共同体的实践逻辑 一般而言，科层体制通过压力传导机制来推动基层政府实现公共政策执行，组织考核、压力转化和监督问责等强动员结构，成为基层政府积极运转的动力机制。在此过程中，国家控制权上收，通过行政事务政治化、治理程序规范化等方式，减少基层治理的非正式空间。然而，在制度层面，我国治理体制具有行政发包制的总体特点12，国家不介入具体的治理过程，强化基层政府的属地责任和自主性空间26。在实践层面，作为县域公共政策的执行单元，县域治理体制作为一个系统整体性地运转，县域治理具有内在的调适能力，以一个相对弹性的结构同时对接正式体制和乡土社会。因此，在强动员结构之外探索县域公共政策执行的实践逻辑，需要发挥县域治理体制内在的整合机制。县域责任共同体的公共政策执行，从外在压力向内在共识转变。（一）责任共同体的概念及其内涵 共同体不仅是一个用来概括社会单元的抽象概念277175，而且在公共行政领域有其实体化的内涵。其中张翔提出了“行政共同体”的概念，即行政机构中的各级组织形成了“监管”与“照顾”并存的行政共同体，通过自上而下的包含关系和自下而上的依附关系，达成政策执行共识7。“行政共同体”实质上是“目标管理责任制”的实践形式。早期王汉生、王一鸽从“条块关系”出发，提出了“双轨责任制”的概念，一方面，区县职能部门与各乡镇政府之间签订责任状，确立了同级性的协作关系；另一方面，分管区县领导和各乡镇政府之间签订责任状，确定了上下层级的权威关系，由此构建出一元化的责任主体和连带式的利益关系，实现县级政权积极运转28。所以，公共行政领域的“共同体”概念，旨在探讨正式权威体制的联动机制，以一种整体性的视野来反思科层官僚制的职能专业分工和权力等级设置291923，通过构建同层级之间、上下层级之间的责任利益连带机制，实现共同体单元的系统性运转。在此基础上，笔者结合理论研究和实地调研，进一步提出“责任共同体”的概念，即在县域公共政策执行中，通过过程性的量化排名，构建县乡村三级责任共担、利益连带、层级联动和全域治理的立体式治理结构30。具体体现为，将公共政策执行细化为具体的指标体系，通过市对县排名、县对乡排名和乡对村排名，建立起层级联动的工作进度体系。县域78 中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 公共政策执行单元是一个责任共同体：一方面，上级组织的排名取决于下级组织各单位的工作完成情况，上下级组织具有责任利益连带关系；另一方面，任何一个组织严重拖后腿都会拉低同级组织的平均分，进而影响上级组织的名次。比如，某个行政村的工作完成较差，则会影响该乡镇在全县的排名。县级政权运作具有层级联动和全域治理的特点，县域各层级各单位以责任共同体的形式积极推动政策执行。与压力型体制下的基层共谋行为不同，县域公共政策执行中的责任共同体，将层级间的责任连带扩大到市域治理的整体范畴。既往研究中的基层共谋，主要是发生在上下层级之间，基于责任利益连带以共同应对上级的考核压力，本质上是基层政府的消极避责行为14,31。而当前阶段，基层治理逐渐被纳入监督考核等问责体制中，日报表、周通报和月考核等指标体系伴随着公共政策的执行过程，这种自上而下的指标联动体系在省市县乡之间一以贯之，而且基于数字报表等信息技术的运用，基层治理中的指标体系具有及时性、公开性和透明性等特点，打破了基层政府间上下级共谋的封闭化空间。所以，县域公共政策执行中的责任共同体，超出了基层共谋的逻辑，将市域治理体制变成了一个多层级连续的政策执行单元，在县域体制内部更是塑造出一个政策责任共担的共同体单元。责任共同体概念的价值在于，不仅能够深入理解县级政权运作机制和县域工作推动机制，而且为基层公共政策执行提供了新的解释力。其一，责任共同体强调的是，县级政权的整体性和系统性运转。不同于既有研究中关于科层制理论的讨论，将科层体制看作职能分化、组织僵化的膨胀机构32，责任共同体强调多层级多部门之间的责任利益连带，将县域作为一个整体性单元，通过整体性的视角来看待组织内部的积极功能。其二，责任共同体的激励机制，不是职能部门的行政激励，而是党委政府的政治激励。公共政策执行中的量化考核，实质上是通过各层级各部门首要负责人的政治压力传导实现的，是一种基于政策认同的弹性激励，而非硬性的组织考核。因此，责任共同体补充了压力型体制理论，丰富了基层公共政策执行的研究框架。其三，责任共同体塑造了制度化的政策动员结构。既有研究中关于基层政策动员的讨论，往往纳入非正式治理的理论范畴，强调临时性和策略性的私人关系运作在基层政策执行中的必要性。然而，责任共同体确立了政策动员的制度性关联，通过权威体制的制度性运转，强化基层公共政策执行。（二）构建认同：县域责任共同体的运转逻辑 作为县域公共政策的执行单元，县域责任共同体基于外部的强压力结构，形成了内部的责任共识，即县域治理体制以一个共同体单元的方式共同应对上级的考核。基于共同的责任，作为共同体的组成部分，各部门各乡镇不能因为自己的工作落后影响县域整体的排名，同时也会为了本县在全市的排名而争取最大政绩，所以县域共同体单元的整体性运转需要各个组成部分发挥积极功能，调动各层级各主体的内在积极性。县域责任共同体，塑造了对个体的吸纳和激励机制，因为在这样的整体性结构中，自己部门的工作一定不能落后，否则就很没有面子。对排名倒数第一的部门负责人而言，在县域评比表彰大会中可能存在激励大于问责的情况，即压力的来源主要是没有面子，而不是问责安排。因此，县域责任共同体的激励机制，除了正式组织体系的竞争考核，还包括集体行动共识下的整合机制，由此提供了一种稳定的组织氛围和集体行动共识，使得身处其中的各层级各主体在必要的时候都能保持集体向心力或者为共同体单元的积极运转而努力。这种组织起来的集体行动氛围，可中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 79 以称之为政策认同，成为当前阶段县域体制的运转逻辑和公共政策的执行策略。县域责任共同体的政策认同是指，围绕着公共政策执行，在具体的组织过程中提升党员干部的内在积极性，形成政策解释、思想教育和组织动员相结合的政策执行共识。政策认同的关键在于解决认识问题、形成一致性目标和集体性行动，县域公共政策执行依赖于治理体制的内在积极性，而非自上而下式的外部压力传导。这样，即使监督考核结构较弱，县域体制仍然能够实现整体性动员，进而实现公共政策的有效执行。县域责任共同体的政策认同，代表着县域体制实质性的治理能力，也在一定程度上避免了强监督考核所带来的体制刚性。此外，在政策共识达成的过程中，一并实现了思想教育和组织动员，所以政策认同并不是简单地达成共识，而是在共识达成以前，进行了一个内在的政治过程。县域共同体中的政策认同，需要在全县范围内开展政策解释、思想教育和组织动员，在经历完整的组织过程后，才能真正实现政策共识，调动基层政府执行公共政策的内在积极性，最后才会进入政策执行的末端，在一线治理中释放政策执行的社会效应。首先，在政策解释中，政策执行主体要理解政策、吃透政策并作出政策统筹规划。中央政策文件仅传达相对宏观和抽象的指导精神，需要各级政府因地制宜地实施政策，因此政策话语在不同层级具有不同的受众对象，除了普通群众，广大党员干部也是政策解读和政策宣传的对象。一方面，县域是政策转化的关键节点，县级领导干部在公共政策执行中，要具备较强的政策部署能力，只有将中央的精神指示转化为地方领导的主政思路，才能在县域内统筹规划和落实政策，实现抽象的政策理论与具体的地方实践的结合。另一方面，基层干部是政策执行的关键主体，基层干部只有认同政策、理解政策，才能够深入地执行政策。在公共政策执行中，对广大党员干部进行政策解释，是达成政策共识的基础，应当提升基层干部的理论化水平及其对中央政策的理解和把握能力。其次，在思想教育中，全体党员干部要达成内部共识，塑造基层干部的行动自觉，调动政策执行主体的内在积极性。中国共产党具备丰富的执政资源，要将党的政治教化深度嵌入政府体制的运作过程，教育党员干部提高认识、顾全大局，自觉投身到国家大政方针的制定与落实中。一方面，宣传抽象的政治伦理，通过党的宣传和教育活动，将“立党为公、执政为民”等执政理念内化；另一方面，渲染干事创业的政治氛围，在县域重大决策或者重点工作的推进中，塑造党员干部的责任感和信念感，提升党员干部执行公共政策的积极性。想要实现公共政策执行中的政策认同，除了对党员干部进行政策解释，还需要针对某项具体的政策，对党员干部进行思想教育，以提升党员干部的思想认识和政治觉悟激发党员干部执行政策的内在积极性。再次，在组织动员中，将全体党员干部组织起来，在实践中摸索和总结政策执行经验，根据实际需要作出政策调适。县域治理体制作为一个单元而系统性地运转，县域公共政策的有效执行，需要整体性地动员干部，即在最终的政策执行阶段形成集体行动。一方面，在县域重大决策中统一思想认识，通过开会动员等组织过程，让广大基层干部理解县委县政府的决策部署，“不仅要知道怎么干，还要知道为什么这么干”；另一方面，在县域政策部署中进行工作推动，即将跨部门会议作为各部门的工作推动平台，使得其他部门能够深入理解该部门的工作，并在政策执行中有效地配合该部门完成任务。在组织动员的过程中，各单位各层级的干部都能被调动起来，并在具体的政策实践中进一步凝结共识，是公共政策执行中政策认同的最终阶段和最优层级。80 中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 三、县域责任共同体的生产机制 县域治理体制的系统性动员，使得上下级的支配关系变成责任连带关系，只有当政策执行的责任内部包干，在县域体制内形成责任共担机制，才能真正地实现县域公共政策的有效执行。构建县域责任共同体，实现公共政策执行的责任内化和利益关联，进而实现政策认同的制度化和常态化，是基层治理现代化的必然要求。从责任共同体的生产机制来看，县域治理体制主要从以下四个方面，来塑造公共政策执行中的责任连带关系，进而实现县域治理的整合型动员。（一）体制性吸纳 科层组织是实体化的组织，并且实行动态化的管理，作为政策执行主体，全体党员干部被纳入科层组织体系。行政体制中的各级组织形成了支配与依附并存的责任共同体，通过自上而下的监督关系和自下而上的依附关系，达成政策执行共识6。公共政策执行中达成政策认同，首先要对行政资源进行体制性吸纳，通过组织联结构建各层级间的责任共同体。从宜丰县县域公共政策执行实践来看，体制性吸纳主要分为两种：其一政治评价，是分管县领导对县直单位和各乡镇一把手的考核，需要完成县委领导交办的事，在中心工作等县域重大决策中为领导分忧、让领导满意，以作为干部任用时重要的考量指标；其二目标考核，是对县直单位或各乡镇普通干部的整体性考核，主要考核工作指标的完成情况，影响单位年终绩效的发放。政治评价与目标考核二元体系，分别以晋升动力和绩效工资为抓手，来调动关键干部和普通干部，实现了对县域干部资源的体制性吸纳。然而，这种体制性吸纳背后包含着一种依附性的支配：一方面，分管县领导与各部门各镇办的一把手，确立了上下层级的权威关系；另一方面，各部门各镇办的一把手与本单位的普通干部，确立了同级间的协作关系，由此构建出一元化的责任主体和连带式的利益关系。其中，分管县领导可以把控关键干部的晋升，同时也需要借助关键干部来推动县域中心工作，而关键干部作为各部门的首要责任人，在建立权威关系的同时，也需要依赖同级组织的整体性运转来完成县领导交办的事。分管县领导、县域关键干部和普通干部等各层级的政策执行主体，被体制吸纳之后，通过自上而下的包含和自下而上的依附，确立了组织体系中的责任连带关系，形成公共政策执行的共同体单元。（二）制度化动员 在传统的行政管理体制中，行政包干制通过目标责任人激励实现政治压力传导，各部门的党政一把手作为承包方，享受自由裁量权和剩余索取权，会想尽一切办法调动资源来完成行政任务，由此产生正式和非正式的政策动员空间。然而，责任包干到个人，使得政策执行效果高度依赖于干部个体的领导能力。作为公共政策的执行单元，县域责任共同体的政策认同，需要塑造制度化的动员结构，从责任包干到个人转变为责任内化到整体，实现县域政策执行的责任共担，进而实现县域治理体制的整体性和系统性运转。宜丰县县级政权运作中的制度化动员，除了常规性的组织考核之外，还有以下三种主要手段。一是政策宣讲会，通过开会的形式，向全县干部呈现政策解释、政策规划、政策目标确立等县域政策部署的全过程，实现对县乡干部的整体性动员。宣讲会是有效的政策动员手段，可以让全县干部明确县域发展规划，并强化自身的主体责任，在此基础上，凝聚共同体的责任意识。二是工作推进会，为打破专业化分工所带来的条线壁垒，县域公共政策执行往往需要成立领导小组等议事协调机构，由牵头单位组织成员单位召开调度会，通过开会传达、资料调度和总结报告等方式，建立常规性的工作推进体系。工作推进会将县域组织体系动员起来，将县委领导的统筹协调和各部门的中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 81 分工落实结合起来，使得多个职能部门能够围绕着同一政策目标，在法定职权的基础上互相协作，形成公共政策执行的共同体单元。三是干部培训班，从全县各单位挑选年轻的精英干部或积极分子，组织召开“全县年轻干部培训班”，并将是否参加过培训班作为干部后续考核晋升的重要指标。因此，干部培训成为一种重要的激励机制，参加培训学习则意味着进入县域后备干部人才库，可以充分调动各单位年轻干部的积极性，同时也为县委县政府考核和选拔年轻干部提供组织依据。党校干部培训实现了对县域年轻干部的筛选与培养，为县级政权的积极运转提供后续动力。（三）奖励性分配 在县域体制的组织动员中，体制性吸纳是体制基础，制度化动员是机制创新。体制机制的灵活性为县级政权的积极运转提供内生动力，但都是基于组织输入所实现的委托代理关系，一旦委托方所传导的压力过大，则代理方参与和配合的积极性降低，会出现基于压力应对的选择性执行。县域体制以奖励性分配的方式，改变政策传递的路径，在责任连带的基础上，通过利益关联来强化公共政策执行中的共同体单元。宜丰县公共政策执行中的奖励性分配，主要分为两种类型。其一是绩效考核奖励，将公共政策执行细化为具体的考核指标，根据量化考核的结果，以“奖优罚差”的方式分配绩效资金。奖励性绩效不用专设资金，而是在保持原有财政预算总量不变的基础上，赋予上级党委政府绩效统筹权，直接从财政预算上将排名靠后的绩效资金划拨给排名靠前的单位。2020年江西省大气环境质量排名，省对县实行月排名，连续三个月排名全省前 20 名，省里奖励100 万，排名后 20 名则要扣钱。市对县实行周排名，第一二名奖励 30 万，后两名也相应地扣除 30 万。奖励性绩效没有额外增加地方财政的负担，而是通过自上而下的资源分配方式和奖惩机制，形塑出层级间的利益连带关系。一方面，上级组织的排名取决于下级组织各单位的工作完成情况，上下级组织间具有责任利益连带；另一方面，各层级各单位都作为一个整体积极地参与考核排名，在被考核单位内部形成集体一致的利益共识，以及公共政策执行的内在整合能力。其二是项目资源奖补，以前的奖补政策主要是为了解决资源下乡的最后一公里问题，即项目落地过程中的农民动员问题，而现在奖补政策成为常规性的项目资源分配方式，特别是环境卫生整治、美丽村湾建设等各类创新创建工作，由于地方政府的财政资源匮乏或者各地的基础条件差异较大，无法采用普惠性或标准化的资源分配方式，只能“先建后补”“以奖代补”，那些基础条件好、容易出亮点的项目就可以获得较大的奖补。项目资源奖补可以调动基层组织的内生动力，将公共政策执行视为自身的主体责任，而非自上而下的行政任务。综上，绩效考核奖励和项目资源奖补两种类型的奖励性分配，主要是通过利益关联，实现公共政策执行中的责任内化，将外在的行政任务变成内在的利益共识，强化公共政策执行的关联机制。（四）参与式评比 奖励性分配能够降低常规管理体制的组织压力，通过利益关联来弱化责任连带背后的压力传导问题。然而，由于行政体制中责权利的层级不对称33，基层面临着责大、权小和利少的现实困境，无法通过权责利一致来调动基层干部的积极性。而且县域治理体制深度嵌入地方社会的熟人关系中，人情、面子等非正式规则也在发挥作用。县域体制的参与式评比，以非正式和非规则性的政策动员方式，弥补制度安排的非均衡性，以巩固县域公共政策执行中的共同体关系。在宜丰县的县域治理中，参与式评比主要表现为两种形式。其一是总结报告会。县级党委政府为了充分应对锦标赛体制，除了关键节82 中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 点的量化评比外，在日常工作中也会以总结报告会的形式，进行内部评比。比如在县级总结报告会中，根据考核排名的结果安排座次，排名第一的单位一把手坐在离县委书记最近的位置，排名最后的则坐在离县委领导最远的位置，座位次序等组织技术构建了场域内的激励机制，“坐在会场中心的很有面子，而位置偏远的则脸上无光”。比如在乡镇总结报告会中，由于村庄分化不大、村书记能力差不多，参与式评比具有较强的激励属性，“为什么别的村书记都能完成，而我完不成”，而且乡镇干部也会通过讲感情、给面子等方式动员村干部，“又拉又打”，“这次开会批评了你，则下次开会首先表扬你”，将会议现场构建成一个公开化和透明化的竞争场域。其二是现场观摩会。人居环境改造、乡风文明建设等创新性治理事务，难以通过标准化的量化考核来体现工作成效，而是需要在实践中摸索和总结经验，采取现场会的方式来观摩学习、总结分享和现场评议。江西省宜丰县的人居环境改造现场观摩会，县委书记和县长亲自带队观摩，全县四大班子成员、各县直单位和各乡镇的领导班子全部参加，按照既定的路线，到各个乡镇实地看点，由该镇党委书记现场介绍项目经验，其他人员现场评议和打分。现场观摩会的目的不在于考核排名，即以结果导向问责干部，而是在政策执行实践中总结和分享经验，以实现人居环境整治的阶段性推进和整体性提升。在现场观摩会中，横向评比能够产生竞争机制，进而带来政策执行的示范性效应，有利于政策任务的高标准执行，比如“别人能搞好，我也能搞好”“我不能比别人差”等。综上，在县域治理中，由于科层体制和乡土社会高度嵌合，参与式评比通过公开展演和面子竞争等方式，能够发挥政策动员效果，并调动治理体制的内在积极性，实现县域责任共同体的高速运转。四、县域公共政策执行的结构性再造 在县域公共政策执行中，体制性吸纳、制度化动员、奖励性分配和参与式评比机制，塑造了共同体内部的责任连带关系，实现了公共政策执行的责任内化。县域责任共同体的建设实践，将政策动员模式从传统单一的压力型动员，转变为组织联结、责任共担、利益共识和关系嵌入的内在整合型动员。这样不仅丰富了县域政策动员的组织体系，提高了公共政策执行的效率，还能保证政策压力传递的常态化和稳定性。从基层治理实践来看，县域责任共同体，实现了基层公共政策执行的结构性再造，能够重塑能动性的基层政策主体、重构政治性的政策执行过程、重建常规性的政策执行体系和实现干部动员的弱激励机制。（一）重塑能动性的基层政策主体 韦伯的科层官僚制作为一种理想类型，具有专业化、层级化和程序化等特点，治理主体被嵌入科层制组织网络，随着组织运转成为片面性的治理工具。然而在中国的治理体制中，基层干部作为完整的政治主体，在维持体制性认同的同时，能够积极主动地理解政策和转化政策。在党的思想政治教育活动中，几乎每一位基层干部都会强调“要讲政治”，所谓讲政治是指党员干部要有一定的政治觉悟，要站在中央省市等上级的立场上理解政策，并结合地方实际创造性地执行政策。然而在实地调研中，经常会听到基层干部或普通群众提到，“中央的政策是好的，但是一级级地落实下来就变了味”。这背后的政策执行偏差，其发生的原因在于基层干部常常片面和机械地理解中央政策，基于本本主义执行上级政策文本，使得国家制度输入和政策实践效果错位。县域公共政策执行中的责任共同体，能够重塑能动性的基层政策主体。由于公共政策执行的责任内化，广大党员干部从根本上解决认识问题和思想问题，将自上而下的政策任务视为自身的主体责任，并在政策动员的组织过程中，积极地学习政策、理解政策和执行政策，由此解决了公共政策执行中的信息不对称和选择性执行中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 83 的问题，调动了基层干部的内在积极性。（二）重构政治性的政策执行过程 由于基层干部是能动的政治主体，基层工作并非简单的政策执行过程，而是政治重塑的过程。在强监督考核的压力型体制中，由于时间紧、任务重，基层干部为了应对考核压力，在有限的政策节点内不得不采取各种策略与农民博弈，导致农民的博弈者角色被激发出来，比如拍照留痕等形式主义导致贫困户对帮扶责任人的不信任，比如信访制度下地方政府的维稳压力使得部分群众产生无理型甚至谋利型上访。在农民看来，基层干部并不具备国家公共性身份，下去做工作仅仅是为了完成自身的工作任务。所以，强考核压力下，基层干部将政策执行视为完成任务的自利性行为，使得国家公共性与基层自利性分离，在此过程中重塑了农民对基层政权的认识以及基层政策执行的政治生态。然而在政策认同的基础上，县域治理体制作为一个责任共同体而系统性地运转，党员干部具备政策执行的积极性和主体性，基层组织转向回应型的治理模式，基层工作成为一个复杂化的政治过程。宜丰县的基层治理实践表明，县域公共政策执行的目标，不只是将上级政策文本落实好，更重要的是把县域治理体制激活，再造基层治理的政治空间。具体体现为，将思想政治教育嵌入基层治理体系的实践过程，这样才能将广大党员干部动员起来，将县域治理资源盘活，切实做到基层政策的有效执行，提升县域治理的内生活力，否则县域体制只能空转。（三）重建常规性的政策执行体系 在压力型结构中，层层加码与横向竞争等政治动员方式被更广泛运用，运动式治理常规化，导致整个基层治理体系被过度动员。事实上，运动式治理是一种应急式治理，旨在通过政治动员在一定期限内集中解决常规治理难以解决的问题。除了少部分非常规事务需要以运动式治理的方式来解决，绝大部分事务的治理仍然是常规治理。基于政策认同的县域责任共同体，能够重建公共政策执行的常规体系。由于共同体单元的责任内化，进行干部动员的关键在于，内在统一共识的达成，而非政策压力的传导。一方面，共识达成的过程即权责理顺的过程。在基层实践中，每项政策内容一开始都是新生事物，在厘清思路、权责界定、任务分工和部门配合的基础上转变为日常性工作，政策执行常规化以后，所牵扯的时间精力较少，能够提升公共政策的执行效率。另一方面，规则重建的过程即政策常规化的过程。一旦动员强度过大，基层干部则手忙脚乱，处于被动应急的消耗状态，而减少考核问责的压力之后，政策执行的常规体系凸显出来，基层干部具有一定的政策反思能力，在干事情的同时会积极地想事情。当基层干部在日常性和基础性事务中较为积极主动，则应对上级紧急任务的组织能力较强，公共政策执行的基础较好，不用在关键的政策节点上实行强动员。（四）实现政策动员的弱激励机制 费孝通将权力划分为横暴权力、同意权力和教化权力三种类型344853，其中横暴权力是指制度化的支配性权力，同意权力是基于社会契约所建立的协作型权力，而教化权力则是一种基于文化规范的柔性权力。对比来看，制度所赋予的外在强制力很难做到对人的全面监控。相反，通过思想教育等教化权力所实现的主观认同，则能获得充分的权威。在基层治理实践中，基层干部为了应对考核问责而积极地执行政策，是基于支配性关系的服从，而县域责任共同体，更侧重于公共政策执行中的共识达成，通过“同意的权力”35 进行组织动员，构建了一种常态化在场的弱动员结构。一方面，治理体制呈现出低度动员的状态。县域公共政策执行中的责任共同体，是在解决认识问题基础上的共识性动员，与压力型体制的强动员结构相比，自上而下的政治压力不大，政策执行刚性程度较低。在宜丰县人居环境改造84 中共宁波市委党校学报2024 年第 1 期 工作中，厕所革命的达标率是 60%而非 99%，基层干部不需要为了达标而变通性执行。另一方面，推动低度动员的常态化和长效化。由于治理体制的结构性特征，县域公共政策执行中的责任共同体，形塑出制度化的弱动员结构，低度动员的效果比较稳定，具有动员力度小、动员成本低和可持续性等优势。五、结论与讨论 资源下乡背景下，高密度资源输入必然伴随着大量的公共政策执行，需要调动基层政府的积极性向上承接行政任务。由于强监督考核容易导致策略主义的变通性执行，县域责任共同体构建了公共政策执行主体之间的责任连带关系，以及基层干部间的政策共识，基层政府的政策执行出现三个方面的变化：其一，政策执行的激励机制从压力强化向政策认同转变；其二，政策执行的激励强度从强激励向弱激励转变；其三，政策执行效果从被动变通和消极应对，向积极性和主体性的政策实施转变。在此过程中，县域治理体制高效运转，在积极执行上级政策的同时进行创造性转化，基层政策执行的自主性空间被塑造出来。而且，基层政策执行的自主性，并非变通性执行或选择性执行，而是在契合基层体制内在系统性和国家政策抽象公共性的基础上，真正实现公共政策的有效执行。所以，加强县域责任共同体建设，构建县域公共政策的执行共识，是基层治理体系和治理能力现代化的切实需要。鉴于县域责任共同体的理论价值和现实功能，上下级政府间的政策认同在基层公共政策执行中具有一般性意义。然而，在具体实践中仍然呈现出较大差异，比如不同地方县域体制的制度环境不同，或者同一体制环境对不同政策有不同的执行效果。如何保障基层公共政策执行的有效性，关键在于，县域政策执行链条中的责任共同体的生成机制。当县域体制在政策部署、干部动员和工作执行等方面，实现整体性和系统性运转，则能够发挥县域治理效能，实现县域体制的公共性，这样县域责任共同体作为政策执行的关键节点，对上能够承接国家制度设计，对下能够结合地方实际。否则，当县域体制的统合能力较差时，县域治理能力较差，既无法实现内部动员，也无法对上对下实现公共政策执行，县域组织体系的思想政治教育活动沦为形式。参考文献 1 王亚华.中国用水户协会改革:政策执行视角的审视J.管理世界,2013(6).2 周雪光.权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑J.开放时代,2011(10).3 杨华.县域治理中的党政体制:结构与功能J.政治学研究,2018(5).4 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