涉及违法建筑民事案件的审判实务浅析.doc
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1、涉及违法建筑民事案件的审判实务浅析摘要:自深圳设立经济特区以来,违法建筑问题就一直困扰着政府决策者。在司法审判实务中,这一问题同样是人民法院所面临的一个重大挑战。如何在法律法规不够完善,审判经验不足,新问题新情况层出不穷的现实状况中,从司法层面上妥善解决违法建筑所产生的问题,是本次调研的主要目的。本文主要研究了深圳市、宝安区违法建筑的一些历史和现状,以涉及违法建筑的建设工程合同和租赁合同两类纠纷作为研究对象,结合行政处理方针,从市情、区情出发,结合司法审判实践及物权理论的主流观点,对上述涉及违法建筑纠纷的处理予以浅析。 关键词:违法建筑 建设工程合同纠纷 租赁合同纠纷 一、违法建筑概述。违法建
2、筑,是违法使用土地的一种产物,有的法律文件和学者也称违章建筑。从严格意义上讲,违法建筑物的范围应小于违章建筑物,它仅包含违反法律、法规的建筑物,而违章建筑物是指违法建筑物及违反规章的建筑物。目前理论界以及司法实践中将两概念通用,但城市规划法、建筑法、土地管理法等法律都未作出明确的定义,而只列举了一系列的违法情形和对应的处罚措施。1999年3月5日实施的深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定第一条明确规定:违法建筑,是指未经规划土地主管部门批准,未领取建设工程规划许可证或临时建设工程许可证,擅自建筑的建筑物和构筑物。违法建筑 根据1996年1月1日施行的深圳经济特区规划土地监察条
3、例第四十九条的规定,违法建筑物是指,未依法取得土地使用权或者依法取得土地使用权但未领取建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证,而擅自新建、改建、扩建或者临时用地逾期不拆除的建筑物。包括:(一)占用已规划为公共场所、公共设施用地或公共绿化用地的建筑; (二)不按批准的设计图纸施工的建筑;(三)擅自改建、加建的建筑;(四)农村经济组织的非农业用地或村民自用宅基地非法转让兴建的建筑;特区内城市化的居民委员会或股份合作公司的非农业用地非法转让兴建的建筑;(五)农村经济组织的非农业用地或村民自用宅基地违反城市规划或超过市政府规定标准的建筑;(六)擅自改变工业厂房、住宅和其他建筑物使用功能的建筑;(
4、七)逾期未拆除的临时建筑;(八)违反法律、法规有关规定的其它建筑。历史遗留违法私房和历史遗留生产经营性违法建筑(统称两类历史遗留问题)、工业和公共配套类停建违法建筑(简称停建违法建筑)是违法建筑在一定历史阶段、经济条件下的政策化归类。1、历史遗留违法私房。按照2002年3月1日起开始施行的深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定的规定,“历史遗留违法私房(下称违法私房)”具体是指:深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定公布实施以前,即1999年3月5日以前违反法律、法规所建的下列私房:深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定的实施细则第三条。(一)原村民非法占用国家所有的土地或
5、者原农村用地红线外其他土地新建、改建、扩建的私房;(二)原村民未经镇级以上人民政府批准在原农村用地红线内新建、改建、扩建的私房; (三)原村民超出批准文件规定的用地面积、建筑面积所建的私房; (四)原村民违反一户一栋原则所建的私房;(五)非原村民未经县级以上人民政府批准单独或合作兴建的私房。深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定第二条。2、历史遗留生产经营性违法建筑。按照2002年3月1日起施行的深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定的规定,“历史遗留生产经营性违法建筑”具体是指:深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定公布实施以前,即1999年3月5日以前违反规划
6、、土地等有关法律、法规的规定,未经规划国土资源部门批准,未领取建设工程规划许可证,非法占用土地兴建的工业、交通、能源等项目的建筑物及生活配套设施。在补办了规定的手续之后,符合上述两类条件的历史遗留违法建筑,原则上予以确认产权,但是列入旧城(村)改造规划区域的违法建筑实施细则及实施细则第三条均规定:列入旧城(村)改造规划区域的违法私房(生产经营性违法建筑),不予确认产权。及下列几类违法建筑不予确认产权,而应依照中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国城市规划法、深圳经济特区规划土地监察条例和其他有关法律、法规的规定予以查处:(一)占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线或者其他严重影响城
7、市规划又不能采取改正措施的;(二)占用农业保护区用地的;(三)占用一级水源保护区用地的;(四)非法占用国家所有的土地或者原农村用地红线外其他土地的。 参见深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定及深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定第四条。3、工业和公共配套类停建违法建筑。宝安区工业和公共配套类停建违法建筑申请复工管理暂行办法规定:本办法所称停建违法建筑,是指2004年10月28日中共深圳市委深圳市人民政府关于坚决查处违法建筑和违法用地的决定(深发【2004】13号)公布时,未按规定办理相关批准手续而擅自开工建设,尚未竣工的工业和公共配套类停建违法建筑物和构筑物。对于符合条件并在
8、宝安区查处违法建筑工作办公室(以下简称查违办)登记在册的停建违法建筑,可以申请复工。以下停建或已竣工的违法建筑物应予以拆除:侵占国有土地的;占用市政公共设施规划用地及严重影响城市规划的;位于一级水源保护区内的;占用基本农田保护用地的;违法开山毁林造地的;存在严重安全隐患的;法律法规规定的其他必须拆除的。宝安区工业和公共配套类停建违法建筑申请复工管理暂行办法第四条。除上述类型外,符合下列条件的停建违法建筑可以准许复工:仅限于宝安区和龙岗区;必须是在2004年10月28日前动工停建,并在查违办登记在册;现状必须是0.00以上,符合建筑设计图纸要求的,或者已经完成基础工程;必须符合规划、用地、消防、
9、建筑安全、环保等相关要求,不在插花地危险边坡、国有预留地、待建地、街道两旁绿化用地范围内。 2005年3月9日深圳市查违办关于贯彻落实市政府办公厅74号会议纪要的意见。对于申请复工的停建违法建筑,需经规划(是否严重影响规划)、国土(是否占用国有土地等)、建设(施工、监理资质)、环保(是否符合环保要求)、消防(是否符合消防要求)等主管部门审查,最终由区政府予以审批,经批准同意复工的项目,违法建筑所有人应先交纳每平方米建筑面积100元的“依规接受处理保证金”方可复工,并按规定完善用地及报建手续。未经同意擅自复工的,由各街道办按违法抢建行为及时组织拆除。4、违法建筑的产生原因和历史背景分析。 市场经
10、济的盲目性是违法建筑产生的根本动因,而市场宏观监管体系的落后则是其生生不息的制度性温床。宏观经济层面的研究表明,中国经济增长的首要推动力是要素投入。汪善华集体土地、农村工业化与城市化的矛盾形成和对策基于深圳宝安的分析,载于中国农村研究网。经济的发展推动着城市化和工业化的进程,这一进程又表现在对各种生产资源和生产要素更高效率的利用上。土地既是农村也是城市的重要生产资源,土地资源的利用方式和效率的提高是城市化的一个重要表征。随着改革开放后特区经济的飞速发展,特区外农村地区的工业化进程得以加速进行,各类建筑物的需求急剧增加;而农村居民对生活水平和收入水平的要求都明显的提高,集体土地通过传统的农业耕作
11、方式所产生的利润已经不能满足这一需求,因此,更高产出率的土地利用形式被人们接受(如工业厂房、出租屋),各种工程建设以不可遏止的趋势增长。而此时土地规划(特别是农村土地的规划)和建设管理已经明显滞后,许多建筑是先建设后规划、审批,政府对这些建筑行为的管理濒于失控。同时,政府对违法建筑的政策不连续,态度不够坚决,虽然进行过多轮查处违法建筑的行动和采取解决历史遗留问题的措施,但只是在一定阶段遏止了违法建房的行为,未能从源头上根治这一现象。规划国土和建设主管等部门在对待违法建筑方面未能协调一致,镇级以下相关部门及各基层组织出于自身利益的考虑,对违法建筑的处理犹豫不决,相当一部分镇、村级部门投资的项目都
12、是违法建筑,不少镇每年都搞的百万工程,也大都属违法建筑。租赁主管部门审查不够严格深圳经济特区房屋租赁条例第三条规定,“房屋租赁当事人应遵守国家法律,配合有关部门做好社会治安综合治理工作。” 第六条规定“房屋租赁关系的设立、变更,当事人应自签订租赁合同之日起十日内到区主管机关登记或者备案。”对于没有进行登记备案的,由租赁主管部门予以处罚。对于租赁合同的登记备案,租赁主管部门应对所涉的“房地产权利证书或者证明其产权的其他有效证件”进行审查,“证明其产权的其他有效证件”是指:(一)具有正当理由尚未办理房地产权登记但能够证明其产权的红线图、建筑许可证;(二)以开具付清房款证明的购房合同及有关主管机关批
13、准搭建临时性、简易性住房的批准文件。由此可见,在涉案房产无房地产证的情况下,依然可以到租赁主管部门办理租赁登记备案。根据深圳经济特区房屋租赁条例的规定 “对依法应当拆除的违法建筑,政府有关部门应当及时采取措施予以拆除。” 和深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定的规定“房屋租赁的主管部门不得给违法建筑的行为人发放房屋租赁许可证”,按照正常的行政程序来说,已经办理了登记备案的租赁合同应该是进行了严格审查的,涉案房产也几乎不可能是违法建筑。现实的状况是,办理了租赁登记的租赁合同不一定合法有效,没有办理登记不能简单的认定无效。,导致大量持有租赁许可证的违法建筑流入房地产租赁市场,使其
14、收入合法化,从而促使投资者不再对建筑的合法性产生顾忌。在政策待遇上,合法建筑的审批程序与历史遗留问题的处理相比没有明显的优越性。合法建筑从批地到报建再到竣工,这一系列的程序繁冗而耗时;而历史遗留问题的处理在手续上是一切从简,一些规费也予以减免,相关处理部门甚至上门服务,对“违法”这一情节的惩罚性没有突显出来;因此,对法律意识薄弱的投资建房者以及寻求低成本土地资源的投资者来说,建违法建筑成了理所当然的选择。 5、宝安区违法建筑的现状。深圳市经济特区成立二十五年来,爆发过五次较大的违法建筑风潮。第一次是特区成立之初;第二次是从1987年的土地有偿使用开始到1989年深圳特区内的集体土地统一征用的过
15、程中;第三次是1992年特区城市化以及1993年宝安县撤县改区的过程中;第四次在1999年到2002年深圳市查处违法建筑相关政策出台期间;第五次是2004年底宝安、龙岗城市化期间,此次抢建风潮被人称为“最后的晚餐”。由于历次查处违法建筑和处理历史遗留问题工作并不彻底,因此,伴随着城市化进程的发展,宝安区的违法建筑问题相当突出。据了解,1991-1997年,宝安全区累计出让土地1994.7万m2,而同期的违法用地却达7105.7万m2,是政府出让土地的3.5倍。截止2002年,全区纳入“两规”范围处理的私宅、工业厂房面积总量为4138.6万m2,4850.48万m2(实际建有的总量为5331.1
16、万m2、8724.4万m2)。而1992-2002年同期报建竣工的房屋总量为3202.1万m2。换言之,宝安范围内2/3以上的房地产属于违法用于工业住宅经营。汪善华集体土地、农村工业化与城市化的矛盾形成和对策基于深圳宝安的分析,载于中国农村研究网。截止2003年3月1日,宝安区1999年3月5日之前已建成的历史遗留违法建筑,登记在册的共11万多栋,总建筑面积约13678万平方米, 参见宝安区建设局徐远安文章宝安区违法建筑现状与对策分析。以上数据还没有包括未申报的违法建筑和1999年3月5日以后兴建的违法建筑。据宝安区规划局公布的数字,已完成复工规划审查项目的停建违法建筑物就有3428栋,总建筑
17、面积19135690m2,总用地面积17418626 m2。另据有关部门统计,到2004年底,宝安区违法建筑共12008栋,占地面积1531.39.万平方米,建筑面积3000.18万平方米。深圳市宝安区人大常委会土地管理法执法检查组关于检查我区贯彻实施情况的报告。这些违法建筑基本上囊括了法律所规定的所有违法情形,而且用途相当广泛,私房住宅、出租屋、工业厂房、商场,甚至包括有酒楼、旅馆等。6、违法建筑的相关处理政策及其演进。如此众多违法建筑的存在,直接影响了政府对土地资源科学整体的规划、管理和利用,许多都是重复建设、烂尾工程,土地和房屋闲置,浪费了大量宝贵的土地资源;这些违法建筑直接或间接的进入
18、土地流转市场,其中不少存在质量问题和安全隐患,给营造和谐稳定的生活空间和投资环境埋下了隐忧。特区政府及宝安区历届政府为根治这一痼疾采取了一系列的措施:(1)土地管理法实施(一九八七年一月一日)以前。由于土地管理法直到1987年1月1日才开始实施,各地对土地的使用在此之前极不规范,特别是在深圳特区,出现了大量违规用地的现象。1982年3月29日,深圳市政府发布的一号文件关于严禁在特区内乱建和私建房屋的规定,明确规定“根据国家法令和有关政策,特区内的土地由国家统一开发,特区内的各项建设必须服从城市的总体规划,一切单位无权自行兴建建筑物,所有个人严禁在特区内私建房屋,以保证特区建设的顺利进行。”同年
19、12月18日,国务院办公厅就此作出批复,并明确“国务院认为,目前深圳特区出现的私占土地,乱建私房,破坏特区发展规划的现象,必须迅速纠正。对于过去未经批准,擅自占地建造的私房,要逐户进行检查,根据其不同情况进行处理,今后私人擅自占地建造私房的,以违法论处。”由此,开始了查处违法建筑的行动。深圳市政府于1983年1月26日又以一号文件的形式发布关于严禁在特区内乱建和私建房屋的补充规定,进一步规定“对于过去未经批准,私人擅自占用土地建造的私房,要逐户进行检查,根据其不同情况进行处理。今后私人擅自占地建筑私房的,以违法论处。”经过政府各部门的努力,特区内违法建房的势头有所遏制。但由于农村规划工作跟不上
20、,不少农民建房大大超过了规定标准,有的不按城市总体规划违章滥建,有的多建住房和厂房高价出租等,为了应对新形势下出现的一系列问题,市政府发布关于进一步加强深圳特区内农村规划工作的通知(深府办1986411号),加强对农村建设用地的规划管理,就农村规划工作进行了周密的部署,力争从源头上解决农村违法建筑问题,宝安县当时参照上述文件执行。(2)土地管理法实施以后。土地管理法实施后,城市规划法亦于1990年4月1日开始实施,使打击违法用地行为有了高位阶法律的依据,从一定程度上规范了土地资源的利用。1993年1月1日,宝安县正式撤县设区,在土地管理上出现了一些新情况,1993年7月14日,深圳市人民政府颁
21、布实施深圳市寶安、龍崗區規劃、國土管理暫行辦法,该办法对撤縣改區前非法用地的處理进行了详细规定。宝安区人民政府先后颁布了宝安区历史用地遗留问题处理办法、宝安区历史用地遗留问题处理办法的补充规定(1995年6月13日)、关于处理历史用地遗留问题的若干补充规定(1995年11月29日),设立“宝安区协调处理历史用地遗留问题领导小组”代表区人民政府,对历史用地遗留问题统一处理,此时所指的“历史用地遗留问题”是指一九九三年二月二十八日前未经县(区)级以上人民政府依法批准使用农村集体土地的问题,申报截止时间为1996年1月31日。1999年3月5日,深圳市人大常委会颁布的深圳市人民代表大会常务委员会关于
22、坚决查处违法建筑的决定开始实施。2002年3月1日,深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定、深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定以及市政府就两规定的实施细则同时实施,宝安区政府亦就此颁布了两个实施办法。市政府颁布了深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法(年月日),加强宝安区城市化进程中的土地管理。同时,深圳市政府也加大了对违法建筑查处的力度,开展了全市范围的整治市容市貌和违法乱搭建的“梳理行动”,并且于2004年的10月28日召开了全市处理违法建筑暨城中村改造动员大会,中共深圳市委、深圳市人民政府关于坚决查处违法建筑和违法用地的决定也于该日颁布,查处违法建筑和改造城中村真正进入了
23、一个疏堵结合、“规划先行、政府主导”的良性局面。宝安区政府及相关部门出台了中共深圳市宝安区委深圳市宝安区人民政府关于进一步加强规划国土管理的决定(2003年11月19日)、关于坚决制止违法用地和违法建筑行为的决定(2004年1月13日)、关于全面落实各项政策措施确保全区城市化顺利推进的意见(2004年6月7日)、关于查处违法建筑和违法用地推进城中村(旧村)改造工作的意见(2004年11月9日)、关于坚决遏止抢建违法建筑的紧急通知(2004年12月24日)、深圳市宝安区旧城旧村(城中村)改造实施细则(2005年3月2日)、宝安区查处违法建筑责任追究暂行办法、宝安区工业和公共配套类停建违法建筑申请
24、复工管理暂行办法(2005年3月8日)等一系列政策文件,加紧查处违法建筑和开展城中村改造,解决历史遗留问题,全面推进城市化进程。二、涉及违法建筑的民事纠纷案件的审理。涉及到违法建筑的民事纠纷案件,在审判实践中最具有代表性和典型性的有两类,一类是建设工程合同纠纷,一类是房屋租赁合同纠纷。这两类案件所体现的特点是案件数量大、关系复杂、影响面广、示范性强,因此,在处理上需要慎之又慎。1、传统处理方式。 在相当长一段时间内,人民法院所处理的是单纯的涉及违法建筑案件,还未触及两类历史遗留问题和停建违法建筑,因此,对此类问题在司法处理与行政处理上的分歧还未彰显,人民法院在处理时一般以较高位阶的土地管理法、
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