中国主体功能区综合规划出台唯GDP考核综合体系将终结.doc

中国主体功效区计划出台 唯GDP考评体系将终止
“未来不一样区域发展，将依据《全国主体功效区计划》这一科学开发国土空间行动纲领和远景蓝图，明确发展方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调国土空间开发格局。”近日，接收《瞭望》新闻周刊采访权威人士透露，作为中国国土空间开发战略性、基础性和约束性计划，《全国主体功效区计划》(以下简称计划)历时4年多后最终出炉。
　　“计划推进实现主体功效区关键目标时间是，范围包含除港澳台地域以外全国陆地国土空间和内水和领海。”这位权威人士尤其强调，海洋是现在中国资源开发、经济发展关键载体，也是未来实现可连续发展关键战略载体，相关部门也将依据计划编制海洋主体功效区计划。
　　“计划出台牵一发而动全身。”在她看来，包含财政、投资、产业、土地等政策全部将进行调整，“中央依据优化开发区域、关键开发区域、限制开发区域和严禁开发区域各自功效定位，分别设定了不一样考评指标。自此中国将离别‘唯GDP论’考评体系。未来发展，提供公共服务、加强社会管理、增强可连续发展能力等方面评价将加码。”
　　根据中央判定，中国陆地国土空间广阔，但适宜开发面积少；水资源总量丰富，但空间分布不均；能源和矿产资源丰富，但总体上相对短缺；生态类型多样，但生态环境比较脆弱；自然灾难频繁，灾难威胁较大。
　　现在国土空间开发利用，存在五大弊端：耕地降低过多过快，保障粮食安全压力加大；生态损害严重，生态系统功效退化；资源开发强度大，环境问题凸显；空间结构不合理，空间利用效率低；城镇和区域发展不协调，公共服务和生活条件差距大等原因。“这也是促进中央加速推出计划原因。”权威人士分析道。
　　四元“主体”功效
　　“按开发方法划分，国土空间划分为优化开发、关键开发、限制开发和严禁开发四大功效区域；按开发内容划分，则分为城市化地域、农产品(17.73,-0.19,-1.06%)主产区和关键生态功效区；按层级划分，则分为国家和省级两个层面。”
　　上述权威人士强调，主体功效区计划中“开发”，特指大规模高强度工业化城镇化开发。限制开发，并不是限制全部开发活动。对农产品主产区，要限制大规模高强度工业化城镇化开发，但仍要激励农业开发；对关键生态功效区，仍许可一定程度能源和矿产资源开发。
　　权威人士解释道，“一定国土空间含有多个功效，但必有一个主体功效。”中央推出全国主体功效区计划，也意在发挥不一样地域各自功效中“主体”功效。比如在关系全局生态安全区域，应把提供生态产品作为主体功效，把提供农产品和服务产品及工业品作为隶属功效。区分主体功效，这也正是未来国土开发理念之一。具体要求包含：
　　首先，将国土空间开发从占用土地外延扩张为主，转向调整优化空间结构为主。比如，要求根据农村人口向城市转移规模和速度，逐步适度降低农村生活空间；在交通设施空间上，关键扩大城市群内轨道交通空间，对扩大公路建设空间严格把关；从严控制工矿建设空间和各类开发区扩大面积等。
　　其次，以生态保护为前提，以水土资源承载能力和环境容量为基础，有度有序开发。比如，把保护水面、湿地、林地和草地放到和保护耕地相同关键位置；工业化城镇化开发必需建立在对所在区域资源环境承载能力综合评价基础上；在水资源严重短缺、生态脆弱和自然灾难危险性大地域严格控制工业化城镇化开发；交通、输电等基础设施建设要尽可能避免对关键自然景观和生态系统分割等。
　　其三，提升空间利用效率，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局。比如，资源环境承载能力较强、人口密度较高城市化地域，把城市群作为推进城镇化主体形态，其它城市化地域依靠现有城市集中布局、据点式开发，严格控制乡镇建设用地扩张；国家级、省级经济技术开发区要率先提升空间利用效率，各类开发区在空间未得到充足利用之前，不得扩大面积。
　　其四，促进人口、经济、资源环境空间均衡。比如，引导限制开发和严禁开发区域人口有序转移到关键开发区域；扩大城市建设空间同时，要增加对应规模人口，充足考虑水资源承载能力；在中西部承载能力强区域培育形成若干个人口和经济密集城市群；在条件许可情况下，城市建设和交通基础设施建设应主动利用地下空间。
　　五大目标、三大任务
　　“主体功效区计划早在就进入决议层视野。国家‘十一五’计划纲要要求编制全国主体功效区计划。”权威人士透露，全国主体功效区计划确定了五大关键目标：空间开发格局清楚，空间结构得到优化，空间利用效率提升，区域发展协调性增强和可连续发展能力提升。
　　未来，全国陆地国土空间开发强度控制在3.91%，城市空间控制在10.65万平方公里以内，农村居民点占地面积降低到16万平方公里以下，各类建设占用耕地新增面积控制在3万平方公里以内。耕地保有量不低于18.05亿亩，其中基础农田不低于15.6亿亩。林地保有量增加到312万平方公里，草原面积占陆地国土空间面积百分比保持在40%以上。
　　生态系统稳定性显著增强，生态退化面积降低，关键污染物排放总量降低，环境质量显著改善。生物多样性得到切实保护，森林覆盖率提升到23%，森林蓄积量达成150亿立方米以上。草原植被覆盖度显著提升。关键江河湖库水功效区水质达标率提升到80%左右。自然灾难防御水平提升。应对气候改变能力显著增强。
　　实现以上目标，在这位权威人士看来，要着力构建中国国土空间“三大战略格局”：
　　构建“两横三纵”为主体城市化战略格局。构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和关键开发城市化地域为关键支撑，以轴线上其它城市化地域为关键组成部分城市化战略格局。推进环渤海、长三角、珠三角地域优化开发，形成3个特大城市群；推进哈长、江淮、海峡西岸、中原、长江中游、北部湾、成渝、关中-天水等地域关键开发，形成若干新大城市群和区域性城市群。
　　构建“七区二十三带”为主体农业战略格局。构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基础农田为基础，以其它农业地域为关键组成农业战略格局；二十三带则包含东北平原优质水稻、专用玉米、大豆和畜产品产业带；黄淮海平原优质专用小麦、优质棉花、专用玉米、大豆和畜产品产业带等。
　　构建“两屏三带”为主体生态安全战略格局。构建以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带和大江大河关键水系为骨架，以其它国家关键生态功效区为关键支撑，以点状分布国家严禁开发区域为关键组成生态安全战略格局。
　　能源资源开公布局方向
　　根据高层相关布署，能源基地和矿产资源基地和水功效区分布于优化开发、关键开发和限制开发区域之中，不属于独立主体功效区，其布局要服从和服务于国家和省级主体功效区计划确定所在区域主体功效定位，符合该主体功效区发展方向和开发标准；能源基地和矿产资源基地建设布局，要坚持“点上开发、面上保护”标准；能源基地和矿产资源基地和能源通道建设，要充足考虑“三大战略格局”约束。同时，要尽可能降低大规模长距离输送加工转化、尽可能依靠现有城市作为后勤保障和资源加工基地，避免形成新资源型城市或孤立居民点。
　　具体到能源开公布局上，据本刊记者了解，中国将关键在能源资源富集山西、鄂尔多斯(18.88,0.63,3.45%)盆地、西南、东北和新疆等地域建设能源基地，在能源消费负荷中心建设核电基地，形成“五片一带”为主体，以点状分布新能源基地为补充能源开公布局框架。
　　在关键矿产资源开公布局上，西南地域要合理开发利用攀西钒钛资源，把攀西建设成为中国关键钒钛产业基地。合理开发利用云南、贵州、广西等地铜、铝、铅、锡等资源，建设滇黔全国关键磷化工基地。
　　西北地域要合理开发内蒙古包头白云鄂博铁稀土矿，建设全国关键稀土生产基地。合理开发利用内蒙古、陕西、甘肃、新疆铜、锌、镍、钼等资源，加强青海、新疆盐湖资源开发，建设青海柴达木、新疆罗布泊资源综合开发利用基地。
　　中部地域，在合理开发山西、河南铝土矿，和江西、湖南、湖北、安徽铜、铅、锌、锡、钨等资源同时，促进山西吕梁太行、湖北鄂东、安徽皖江和江西赣中铁矿开发利用，做好赣南赣北、湖南钨和稀土保护性开发。提升湖北宜昌磷矿开发利用水平，发展磷化工深加工产业。
　　东北地域要充足挖掘辽宁鞍本铁矿资源潜力，合理开发利用其它非金属矿产，主动发展接续产业，促进资源型城市转型发展。
　　东部沿海地域在利用本身资源同时，要充足发挥区位优势，更多地利用进口矿产资源支撑经济发展。
　　在水资源开发利用上，松花江、辽河区，要合理开发松嫩平原及三江源水资源。在黄河、淮河、海河区，要采取最严格节水方法，加大水污染治理，强化水资源保护。在长江、西南诸河区，要统筹干支流、上中下游梯级开发，加强水资源开发管理。珠江、东南诸河区，要适应区域水资源差异大特点，在严格节水减排基础上，经过加强水源调蓄能力和区域水资源合理配置，保障水资源供给。西北诸河区，水资源开发要以保护生态环境为前提。
　　“导航定位”五大政策
　　权威人士指出，主体功效区计划编制工作大大落后于既定时间表，关键制约之一便是保障主体功效区计划区域政策迟迟未能明确，科学开发利益机制有待形成。据本刊记者了解，伴随计划出台，中央已要求各级政府对现行政策和制度安排作出调整和完善，建立健全保障主体功效区布局法律法规、体制机制。
　　在财政政策上，中央财政在均衡性转移支付标准财政支出测算中，将考虑属于地方支出责任范围生态保护支出项目和自然保护区支出项目，并经过显著提升转移支付系数等方法，加大对关键生态功效区尤其是中西部关键生态功效区均衡性转移支付力度。激励探索建立地域间横向援助机制，生态环境受益地域应采取资金补助、定向援助、对口支援等多个形式，对关键生态功效区因加强生态环境保护造成利益损失进行赔偿。加大各级财政对自然保护区投入力度。在定范围、定面积、定功效基础上定经费，并分清中央、省、市、县各级政府财政责任。
　　在投资政策上，政府预算内投资按主体功效区安排投资，关键用于支持国家关键生态功效区和农产品生产区发展，投入上向中西部倾斜。实施国家关键生态功效区保护修复工程，每五年统筹处理若干个国家关键生态功效区民生改善、区域发展和生态保护问题。基础设施投资要关键用于加强国家关键开发区域尤其是中西部国家关键开发区域交通、能源、水利、环境保护和公共服务设施建设。对关键生态功效区和农产品主产区内国家支持建设项目合适提升中央政府补助或贴息百分比，降低省级政府投资百分比，逐步降低市(地)级和县(市)级政府投资百分比。
　　在产业政策上，编制专题计划、布局重大项目，必需符合各区域主体功效定位。重大制造业项目标准上应布局在优化开发和关键开发区域，并区分情况优先在中西部国家关键开发区域布局。严格市场准入制度，对不一样主体功效区项目实施不一样占地、耗能、耗水、资源回收率、资源综合利用率、工艺装备、“三废”排放和生态保护等强制性标准。在资源环境承载能力和市场许可情况下，依靠能源和矿产资源资源加工业项目，优先在中西部国家关键开发区域布局。
　　在土地政策上，探索实施城镇之间人地挂钩政策，城镇建设用地增加规模要和吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩。严格控制优化开发区域建设用地增量，相对合适扩大关键开发区域建设用地规模，严禁改变关键生态功效区生态用地用途，严禁自然文化资源保护区土地开发建设。将基础农田落实到地块并在土地承包经营权登记证书上标注，严禁改变基础农田用途和位置。妥善处理自然保护区内农牧产权关系，使之有利于引导自然保护区关键区、缓冲区人口逐步转移。
　　在环境政策上，要根据国际优异水平，实施愈加严格产业准入环境标准。研究开征适适用于各类主体功效区环境税，主动推行绿色信贷、绿色保险、绿色证券等。在应对气候改变政策上，城市化地域要主动发展循环经济，加大能源资源节省和高效利用技术开发和应用力度，建设低碳城市。
　　重构绩效考评“标杆”
　　对于主体功效区计划实施，除了区域政策推进，另一关键推力则是绩效考评评价体系调整。中国科学院可连续发展研究中心主任、中国科学院地理科学和资源研究所研究员樊杰向《瞭望》新闻周刊表示，支撑主体功效区计划关键政策之一就是政府绩效考评政策。
　　围绕此次计划出台，中央要求建立健全符合科学发展观并有利于推进形成主体功效区绩效考评评价体系。
　　在优化开发区域，实施转变经济发展方法优先绩效评价，强化对经济结构、资源消耗、环境保护、自主创新和外来人口公共服务覆盖面等指标评价，弱化对经济增加速度、招商引资、出口等指标评价。关键考评服务业增加值比重、高新技术产业比重、研发投入经费比重、单位地域生产总值能耗和用水量、单位工业增加值能耗和取水量、单位建设用地面积产出率、二氧化碳排放强度、关键污染物排放总量控制率、“三废”处理率、大气和水体质量、吸纳外来人口规模等指标。
　　关键开发区域，实施工业化城镇化水平优先绩效评价，综合评价经济增加、吸纳人口、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护和外来人口公共服务覆盖面等内容，弱化对投资增加速度等指标评价。对中西部地域关键开发区域，还要弱化吸引外资、出口等指标评价。关键考评地域生产总值、非农业就业比重、财政收入占地域生产总值比重、单位地域生产总值能耗和用水量、单位工业增加值能耗和取水量、二氧化碳排放强度、关键污染物排放总量控制率、“三废”处理率、大气和水体质量、吸纳外来人口规模等指标。
　　限制开发区域，农产品主产区实施农业发展优先绩效评价，强化对农产品保障能力评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标评价，关键考评农业综合生产能力、农民收入等指标，不考评地域生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。关键生态功效区实施生态保护优先绩效评价，强化对提供生态产品能力评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标评价，关键考评大气和水体质量、水土流失和荒漠化治理率、森林覆盖率、森林蓄积量、草原植被覆盖度、草畜平衡、生物多样性等指标，不考评地域生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。
　　严禁开发区域将依据法律法规和计划要求，根据保护对象确定评价内容，强化对自然文化资源原真性和完整性保护情况评价。关键考评依法管理情况、污染物“零排放”情况、保护对象完好程度和保护目标实现情况等内容，不考评旅游收入等经济指标。