浙江省城乡基本养老保险制度衔接转化探讨样本.doc

结果要报

浙江省城镇基础养老保险制度衔接
转化机理和对策研究

l 本省社会事业取得了显著成效，初步形成了较为全方面社会养老保险保障制度体系格局，对本省居民养老保障起到了主动作用，但其设计和实施均存在不一样程度问题。总体上看来，现阶段本省社会养老保险制度含有以下特征：一是从制度设计方面看城镇二元结构仍然显著；二是从资金筹集和养老金水平方面看社会化程度和保障水平差异大；三是从保险关系转移方面看存在严重制度壁垒；四是从制度实施方面看农村制度稳定性和保险关系连续性差；五是从保险业务管理方面看多元化制度供给是保障资源一个浪费；六是从制度覆盖面看纯农民仍然是社会保险盲区。
l 消除城镇制度之间很多差异，努力促进城镇基础养老保险制度衔接和转化，实现基础养老保险制度城镇协调和均衡，是统筹城镇经济社会发展肯定要求。然而城镇基础养老保险制度衔接和转化还受很多体制条件限制。
l 现阶段首先要从优化养老资源、简化操作措施、提升管理效率角度，对现行农村社会养老保障制度进行规范和完善，形成统一农村基础养老保险制度框架；其次对城市社会养老保险制度进行改革和完善，形成统一城市基础养老保险制度框架；等候条件和时机成熟后，逐步实现二者衔接和转化，最终实现养老保险制度城镇一体化。
l 从制度层面看，城镇基础养老保险制度衔接和转化关键包含：账户转换、保险费和缴费年限折算、养老金待遇调整及其它要素调整和统一等。
l 城镇基础养老保险制度衔接和转化是社会发展肯定趋势，是新时代新生事物，现在全国还未开展这项工作，本省能够提早试点和探索，发明浙江经验和模式，方便向全国推广。

浙江大学杨翠迎副教授完成省社科计划关键课题《浙江省城镇基础养老保险制度衔接、转化机理和对策研究》，根据城镇统筹思绪，以构建友好社会和建设“平安浙江”为目标、以社会公平和以人为本为出发点，在广泛和深入实地调查基础上，对本省城镇基础养老保险制度实践现实状况进行了考察，借鉴中国外实践和已经有研究结果，分析了本省基础养老保险制度城镇差异性、二者衔接和转化必需性及体制障碍，提出了本省基础养老保险制度城镇衔接和转化思绪和内在机理，并为促进城镇基础养老保险制度衔接和转化提出了对应政策和提议。关键见解以下：
一、浙江省城镇基础养老保险制度实践和总体评价
改革开放20年来，本省社会事业取得了显著成效，初步形成了较为全方面社会养老保险保障制度体系格局，现在面向农村开展有：农村社会养老保险制度（以下简称“农保”）、被征地农民基础养老保障制度（以下简称“土保”）；面向城市开展有：城镇企业职员基础养老保险制度（简称“城保”）、机关机关养老保险制度和城市其它人员养老保障制度等；针对农民工开展有：以“双低”标准进行农民工基础养老保险（以下简称“工保”）。尽管这些制度在实践中已取得了一定成绩，为本省居民养老保障起到了主动作用，但其设计和实施均存在不一样程度问题。总体上看来，现阶段本省基础养老保险制度含有以下特征：第一，从制度设计方面看，现在本省基础养老保险制度城镇体制差异大，仍是经典二元结构；第二，从资金筹集和养老金水平方面看，多种制度之间社会化程度和保障水平差异大；第三，从参保对象流动和转保方面看，因为多种制度模式差异大、待遇标准和计发措施不一样，保险关系转移存在严重制度壁垒；第四，从制度实施方面看，农村制度稳定性和保险关系连续性差；第五，从保险业务管理方面看，多元化制度供给是保障资源一个浪费；第六，从制度覆盖面看，纯农民仍然是社会保险盲区。

二、城镇基础养老保险制度衔接和转化必需性和体制障碍
从制度设计和实施看，本省城镇基础养老保险制度在账户模式、筹资方法、缴费标准、待遇享受水平及政府责任程度等方面存在着极大差异，城镇职员基础养老保险在社会保障中主导地位和农保社会保险性质不明确，也已形成鲜明对比。这些差异直接影响和阻碍着本省城镇居民和劳动力流动，限制了本省城镇一体化劳动力市场形成，同时也不利于本省农村工业化和城市化发展。所以，消除城镇制度之间很多差异，努力促进城镇基础养老保险制度衔接和转化，实现基础养老保险制度城镇协调和均衡，是统筹城镇经济社会发展肯定要求。然而城镇基础养老保险制度衔接和转化受很多体制条件限制，城镇基础养老保险制度有着不一样形成历史，其制度性质、制度模式和制度内容含有很大不一样，这些将成为城镇基础养老保险制度衔接和转化体制内障碍原因。除此之外，还受诸如户籍制度、土地制度、劳动就业制度、财政体制等外部制度原因阻碍。
三、浙江省城镇基础养老保险制度衔接和转化思绪
转 化
转 化
转 化
现行模式

过渡目标

终极目标
农村基础养老保险制度
（统一框架、缴费标准和方法有别、待遇差异有限）
城市基础养老保险制度
（统一框架、缴费标准和方法有别、待遇差异有限）
衔接
转化
城 乡 一 体 养 老 保 险 制 度
（国民养老保险制度）
城 保
机关养老保险
农 保
土 保
工 保
图1 城镇基础养老保险保障制度衔接和转化基础思绪

城镇基础养老保险制度衔接和转化总体思绪是：尽管本省社会经济发展水平相对较高，但还是达不到社会养老保险制度实现城镇一体条件，所以现阶段首先要从优化养老资源、简化操作措施、提升管理效率角度，对现行农村社会养老保险制度、被征地农民基础养老保障制度和农民工养老保险制度进行规范和完善，形成统一农村基础养老保险制度框架；同时，对城市养老保险制度进行改革，促进机关养老保险和企业职员养老保险融合和统一，形成统一城市基础养老保险制度框架；等候条件和时机成熟后，逐步实现二者衔接和转化，最终实现养老保险制度城镇一体化（参见图1）。

对农村基础养老保险制度要求是要既能适应农村情况，又能有利于和城市基础养老保险制度衔接，初步设想可供选择方案有两个：方案一是完全积累制农村基础养老保险制度；方案二是大账户、小统筹基础养老保险制度。
对城市基础养老保险制度进行改革关键是：完善城镇职员基础养老保险制度、优化和整合城市养老保险制度和项目、调整和控制城市养老金水平增加、将城市农民工直接纳入城镇基础养老保险制度等，改革目标是增强城市基础养老保险制度包容性、开放性和和农保衔接亲合性。
现在党和政府数次强调和提出要立即处理“三农”问题，促进城镇社会经济统筹协调发展，实现全方面小康社会；要树立科学发展观，以人为本，构建友好社会。本省应该抓住这些有利时机，进行城镇基础养老保险制度衔接和转化，逐步实现二者一体化，切实处理广大劳动者老有所养问题，促进建设“平安浙江”和构建“友好社会”目标顺利实现。
四、浙江省城镇基础养老保险制度衔接和转化内在机理
城镇基础养老保险衔接和转化，不仅包含到农村社会保险管理部门工作准备，也包含到城镇社会保险管理部门工作准备，关键包含：管理机构、工作队伍建设、管理水平及管理设施建设等方方面面。所以，要健全管理机构、要配置一支业务能力强工作队伍、要加强硬件设施投入、要建立稳妥资金保障机制。
城镇基础养老保险衔接和转化，应该含有以下条件：参保对象流动、有长久劳动协议关系、有缴费能力及参保对象自愿选择等。
城镇基础养老保险制度衔接和转化，从制度层面看，关键包含：账户转换、保险费折算和缴费年限确实定、养老金待遇调整及其它要素调整和统一等。其中账户转换、保险费折算和缴费年限确实定、养老金待遇调整是关键。
1、城镇基础养老保险账户转换
在方案一条件下：当参保对象进入城镇职员基础养老保险体系时，根据入账统计，将个人和集体缴费全部划入职员基础养老保险个人账户，将政府缴费部分划入对应统筹账户，从而实现账户从农村向城市转化；当城镇基础养老保险参保对象进入农村社会养老保险体系时，其个人账户资金全部转入个人账户，而统筹账户资金一定百分比（如5％）进入个人账户，实现从城市到农村转化（参见图2）。
在方案二条件下：农村基础养老保险实施个人账户和统筹账户相结合模式，在进行衔接和转化时，直接进入对应账户，即个人账户转入个人账户，统筹账户转入统筹账户（参见图3）。
个人账户
统筹账户
全部费用
个人贡献一定百分比
个人账户
个人和集体缴纳
保险费
政府补助保险费
农 村
城 市
图2 城镇基础养老保险账户转化：方案一

个人账户
统筹账户
农 村
城 市
个人账户
统筹账户
图3 城镇基础养老保险账户转化：方案二

2、城镇基础养老保险费折算和缴费年限确实定
保险费折算时，应该以迁入地保险费标准或缴费百分比为依据折算后进行入账。
假如是农村基础养老保险费进入城镇职员基础养老保险账户，则以迁入地城镇职员基础养老保险费标准进行计算缴费年限；城市职员基础养老保险进入农村基础养老保险账户，则以农村基础养老保险标准进行计算缴费年限。统筹账户不予计算缴费年限。以上思绪用公式表示以下：

以方案一为例，从农村向城市转化时缴费年限折算以下：

其中：为X岁参保对象保险关系从农村向城市转化时缴费年限，为X岁参保对象在第t年时个人账户积累额，为参保对象在第t＋1年时城市职员基础养老保险年缴费标准。
而从城市向农村转化时缴费年限折算以下：

其中：为X岁参保对象保险关系从城市向农村转化时缴费年限， 为X岁参保对象缴纳t年保险费后个人账户抵达领取期时积累额，为X岁被保险人在缴费期间为统筹基金贡献总额，λ为城镇职员基础养老保险参保对象迁出者从统筹账户资金贡献中计提百分比，为转入年度农村基础养老保险缴费基数，α为缴费百分比。
3、城镇基础养老保险金待遇调整
对于保险关系转移参保对象，养老金待遇发放应该以迁入地基础养老保险待遇为标准。从农村基础养老保险关系转入城镇职员基础养老保险后，应该实施城镇职员基础养老保险条例，按摄影应待遇标准发放；从城市转入农村基础养老保险，待遇应该根据农村基础养老保险要求进行发放。
另外，城镇基础养老保险衔接和转化肯定会带来很多新管理工作，而这些工作也相对要复杂得多。这些新工作有：保险关系迁出、迁入、保险单证更换、资金划转，账户设置等。假如全省在社会保障工作领域实现了现代计算机管理及网络化操作，而且全省联网，则这些工作复杂程度就会对应降低，管理工作效率要比传统工作方法效率高很多。
五、浙江省城镇基础养老保险制度衔接和转化对策及提议
城镇基础养老保险制度衔接和转化是新时代新生事物，这项工作没有现成理论和经验可借鉴，操作和实施起来难度相当大，为此提议：
1、提升思想认识，重视城镇基础养老保险制度衔接和转化工作
城镇基础养老保险衔接和转化，是实现城镇基础养老保险乃至全部保障项目一体化必需前提，是实现社会公平和社会友好关键方面，是一项社会公共福利制度，是一个政府行为，假如政府相关部门和相关领导对其重视，愿意投入物力、精力和时间，则这项工作就一定能够开展。尤其在本省，社会经济总体水平相对较高、政府财政支持能力相对较强、农民支付保险费能力也相对较高条件下，进行农村基础养老保险制度完善和创新，在全国率先促进城镇基础养老保险制度衔接和转化，是完全可行。另外，居民对城镇基础养老保险制度衔接和转化是否有足够认识，尤其是流动劳动力对基础养老保险制度权利重视程度，也是影响政府推进城镇基础养老保险制度衔接和转化关键原因。
2、消除体制障碍，为制度衔接和转化发明宽松环境
城镇基础养老保险制度衔接和转化，会包含到很多相关制度，如劳动就业制度、户籍制度、土地制度、社会福利制度等，它们开放程度直接决定着城镇社会保险制度接轨进程。所以，必需加强对劳动就业制度、户籍制度等改革力度，为城镇基础养老保险制度发明良好体制环境。城镇劳动力就业机会均等、公平竞争就业环境，是城镇基础养老保险制度衔接和转化真正动力；继续放开城镇户口限制和束缚，实施户口属地管理标准，促进劳动力流动和保险关系转移；将现行城镇社会福利制度向农村延伸，形成城镇一体社会福利制度体系，促进流向城镇农村劳动力除了养老保险关系和城镇衔接外，也能同时享受城镇其它福利待遇。
3、加强试点，深入规范基础养老保险相关要素
城镇基础养老保险关系衔接和转化是中国国情特有情况，没有现成理论和经验可借鉴，所以必需经过深入试点，总结经验和完善理论后，进行推广。提议试点地选择经济条件很好、城镇化相对发达、有一定农保工作基础和经验地域，如本省嘉兴市。试点关键任务是要对参保对象、保险费折算、账户转化、养老金计发标准和待遇等基础要素进行规范和不停地调整，对衔接和转化措施进行完善，以适于向全省推广。
4、加强研究，科学计算政府责任和财政负担能力
要依据目前各地经济发展水平、地方财政情况、经济发展趋势等综合原因测算政府财政投入能力；在设计城镇制度衔接和转化方案时，尤其是对农保制度创新和城保制度完善，要立足于较高精算技术。同时，二者衔接和转化折算措施，要规范、科学，尽可能地消除各个步骤计算和精算误差；要依据人口发展、劳动力转移和城镇化率等综合原因，计算财政最终可能地兜底责任和负担能力。
5、加强网络服务平台建设，提升社会保险管理科学性和统一性
因劳动力流动是受利益牵动，所以保险关系衔接和转移有很大随意性和跨区域性。这一特点，不仅要求现有“城保”和“农保”规范、科学，而且业务要开放、管理要统一。现在除了加强各地“城保”制度完善外，同时，也要加强和弟兄城市沟通和合作，为保险关系衔接和转移提供方便；在农村地域，还要立即加强“农保”制度创新和建设，为劳动力逆转保险关系和续保工作提供条件；同时各地劳动和社会保障部门，应尽可能地简化手续、敞开渠道，促进保险关系衔接和转移。除此之外，要加大各地社会保险信息服务设施软硬件平台建设和网络化管理，提升管理效率，增强正确性；有条件地方，最好和各地社会保险开户行建立网络关系，对参保对象建立社会保障卡，实现动态迁转，降低人工程序，节省成本。
6、重视立法保障，立即制订和出台相关条例和管理措施
要依据试点情况，立即出台城镇基础养老保险衔接和转化相关条例和管理措施，使该项工作有法可依，也好使参保对象放心。从统一管理角度，出台一个省级《城镇基础养老保险制度衔接和转化方案》，和和其配套实施细则，很必需。该方案和实施细则，是全省基础养老保险业务统一管理纲领性文件，也是各地市进行接转保险关系关键法律依据。
7、工作要循序渐进，逐步推进城镇基础养老保险制度一体化
基础养老保险要实现城镇衔接和转化，是一项十分漫长而又艰巨任务，工作开展必需循序渐进，先从有条件地方进行试行，然后逐步面向全省推广。首先，农保工作开展不可急于求成，要遵照经济发展规律和人认识规律，在有条件地方和认识程度较高人群中先行推行和实施，然后陆续带动那些符合条件和有能力人参与；其次，城保即使待遇水平较高，但和之相伴是缴费水平也较高，从而使很多农村参保者对和城市基础养老保险衔接可能会抱消极和观望态度；第三，现在也有相当部分居民，要么受经济条件限制，要么对养老保险跨时消费没有足够认识，不管所缴纳保险费高和低，对参与基础养老保险全部一直不感爱好。