社区照顾与中国社会福利制度的改革样本.doc
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1、小区照料和中国社会福利制度改革一、小区照料及其目标和标准在社会工作理念里,小区照料是指小区中各方面组员家人、亲戚、好友、邻居、志愿者和小区领袖、小区主动分子等组成非正式网络,和多种正式社会服务机构医院、养老院、福利院、精神病院及多种康复中心等政府和非政府机构相配合,在小区内对需要照料人提供服务过程。在完整意义上,小区照料是“小区内照料”(careinthecommunity)和“由小区来照料”(carebythecommuni-ty)两方面结合。它既包含由政府、小区甚至市场化企业等多种非营利和营利社会服务机构提供专业服务,也包含由小区内居民提供非正式服务。所谓“小区内照料”,就是指为了避免过去
2、大型照料机构那种冷漠、没有些人情味和和世隔绝程式化专业照料带来负面效应,(注:台湾学者黄源协说:“机构几乎被视为即是建筑物(buildings)同义词,比如,精神病医院、儿童之家、监狱等;机构化(institutionalisati-on)则往往被视为是一个令人感到不快过程,且包含部分负面现象,比如,冷漠、退缩、缺乏动机和无助感,这关键是因为对其收容者之概括式处遇(blocktreatment)、例行性,和角色剥夺。”)由政府及非政府服务机构在小区里建立小型、专业服务机构,发展以小区为基础诊疗和服务设施、技术和计划,使所提供服务更贴近大家正常生活,如建立小区活动中心、老人之家、青少年之家、日间
3、照料中心等,为老人、残疾人、不需住院诊疗精神病、慢性病患者、有越轨行为青少年及父母无法照料儿童提供照料、诊疗和教育等方面服务。而“由小区来照料”则是指由家庭组员、好友、邻居和小区内志愿人员所提供照料。它即使是非正式或说是非专业、民间自我照料方法,不过却能填补机构照料不足,甚至替换机构照料很多功效。小区照料目标是改善社会服务质量,给个人更多符合其需要照料服务,解除受照料者生活困难,以确保其基础生活正常进行。同时,它又克服了“机构照料”缺点,所以,它既表现了社会工作“助人自助”价值观和福利理想,也作为一个社会服务模式被大力推广,而且形成了一系列落实这种理想实践标准。依据相关文件和国外小区照料实践经
4、验,我们把这些标准概括以下:(1)向社会进行广泛宣传教育,让公众认识全控机构(注:即大型专业服务机构。)照料不足和小区照料意义,了解危机人群处境和需求;让主流社会更多地倾听弱势群体声音,关注小区中失能者(注:包含身体和智力残疾、疾病等,也包含那些心理和行为发生偏差人。)及其家庭困难;说服权力部门及决议人士利用国家立法手段制订相关政策,引导社会支持和参与小区照料。(2)合理分配社会资源,立足于小区中有困难而得不到照料大多数人需要,避免机构照料造成资源浪费和受益面小缺点。(3)充足发挥小区非正式网络作用,配合正规社会服务,建立以小区为基础有效照料网络;区分不一样网络所含有功效,为小区居民提供不一样
5、种类服务和支持,使受助者困难真正能够在小区内得四处理。(4)提倡自助和互助精神,培养小区居民独立自主意识,使受照料者在小区照料过程中降低依靠性,克服因接收照料而机能退化消极倾向,不停提升自我价值,不停得到增能,也使小区更具凝聚力。(5)从受助者实际出发,依据她们实际需要确定照料方案,使计划切实可行;计划既要发挥非正式照料专长,又不能排斥机构照料必需性,而应使照料能有效满足受助者需要。(6)发扬民主精神,激励小区居民为小区照料服务计划制订提供意见,参与服务管理过程并监督服务实施,以确保服务质量,使服务更含有便民、利民和从受照料者需要出发小区特点。综合上述标准,小区照料根本宗旨就在于经过发展非正式
6、照料,来填补或矫正正式照料缺点和偏差,在合理分配资源或资源重新分配基础上,依靠小区本身力量,发挥小区网络作用,以民主和参与精神发展小区照料事业,使受照料者权利和尊严得到表现,需要得到满足,价值和人格得到尊重。不过,从国外小区照料经验来看,要落实小区照料理想不是一件轻易事情。其中,现有价值观和权力关系冲突,也存在实际操作上困难。而这些问题,不仅引发相关小区照料政治上争论,也在实践中受到大家批评。比如,在福利国家,相关小区照料中价值观和权力关系冲突,大家出于不一样政治立场和对社会福利道德考虑,常常会做出相互对立解释。政治上左派认为,小区照料只是一个二流社会服务雅称,是政府逃避对人民福利责任最好策略
7、;而右派则对小区照料政策持普遍欢迎态度,因为它能够使更多人负担起照料自己责任,政府也能够从沉重福利财政负担中解脱出来。对于女权主义者来说,小区照料则是家庭责任不平等正当化,“女性除了照料家庭而没有选择,男性却能够经过妻子和姐妹们劳动而免去自己对家庭责任。这一不平等模式经过政府舆论而得以强化。”所以,“照料活动限制了女性进入公共领域中有价值社会性角色机会,从而强化了其第二等级社会地位。”对于这种混乱和冲突,有些人做了这么概括:对政治家而言,“小区照料”是一个有用修辞学片语;对社会学家而言,它则是一个鞭策机构式照料棒刺;对公务人员而言,它是个机构式照料廉价选择,这类工作可交由地方当局实施或根本不采
8、取行动;对幻想家而言,它是一个新社会梦想,在此新社会中,大家相互均相互照料;对社会服务部门而言,它则是一个提升公众期望,但又无足够资源去满足此期望攀魇。从实践情况来看,小区照料也存在很多需要处理实际困难。比如说经费问题,小区照料也需要一定经费投入,而且伴随照料范围扩大、服务水准提升,经费也会增加。这就需要有一个稳定经费起源确保。所以,经费问题几乎是各国开展小区照料头等制约原因。基于上述问题,有些人认为,“小区照料是一个理想,但实际上做不到”,因为小区照料原动力来自地方当局,不过,地方当局往往把它看作最不关键事情而不去做。这么看来,对那些需要照料人来说,把她们“留在小区中而不闻不问,反而是更残酷
9、、更漠视事”。从成本效益来看,“良好小区照料比良好机构照料,其成本要来得更为昂贵,因为它代表稀有技能及资源分散,而非技能及资源之集中”。对小区照料种种批评说明,小区照料仍然是一个有待完善服务模式。二、中国传统福利思想和社会照料模式分析在中国,小区照料是一个既新鲜又似曾相识事物。我们说它是一个新鲜事物,是因为它所使用专业方法、组织形式和工作理念,对我们刚刚开始社会工作来说,是全新、需要认真学习掌握理论和技巧。而我们说它似曾相识,则是因为邻里相伴、守望相助传统在中国已经有数千年历史;而以家庭为关键福利保障和服务制度,又使中国从一开始就有了以家庭照料为基础小区照料雏形。而这一切,在中国传统思想里,全
10、部有过较系统叙述。比如,在儒家思想里,以“民本”思想为关键社会福利思想,把“保息养民”作为统治者责任,主张政府主动介入人民福利和提倡民间互助互济相结合(注:参见唐均:“中国社会福利概念”,载王思斌、唐均、梁宝霖、莫泰基主编:中国社会福利,香港中华书局,1998年版。),来实现“仁政”政治理想和“大同”社会理想。礼记礼运篇就说:“大道之行也,天下为公故人不独亲其亲,不独子其子。使老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏寡孤独废疾者皆有所养。”而孟子梁惠王中则说:“乡田同井,出入相友,守望相助,疾病相扶持,则百姓亲睦。”这些传统福利思想对中国社会福利发展产生了深远影响。自汉以来,中国社会福利照料,就形成了
11、以“国”为主导政府福利照料和以“家”为基础民间自助互助福利体系。在“天下为公”和施“仁政”政治理念支配下,从汉朝起,统治者就以国家名义建立起了以储粮度荒为目标“常平仓”、“义仓”等仓储制度,兴办济贫、养老和抚幼慈善事业。如南北朝六疾馆和孤独园,唐宋年间“福田院”、“居养院”,元代广为设置医疗救助机构“惠民药局”等(注:参见唐均:“中国社会福利概念”,载王思斌、唐均、梁宝霖、莫泰基主编:中国社会福利,香港中华书局,1998年版。),就是这种福利思想实践。民间以“守望相助,疾病相扶持”理念为生活准则,形成了以家庭自我照料和邻里互助互济为基础福利照料网络。正是在这个意义上,我们说中国自古以来就有小区
12、照料传统。不过,这种传统和现代小区照料却有质不一样。首先,社会基础不一样,中国传统照料方法是适应自然经济和专制封建集权统治控制社会需要,而现代小区照料是建立在工业经济和个人角色充足社会化、市民社会充足发育基础上。其次,目标和要求不一样,中国传统照料是为了强化“国”或“家”纽带,而现代小区照料是维系社会生活、保护个人权利和幸福要求。第三,手段和理念不一样,传统照料表现是父权主义家长式仁慈,而现代照料追求是平等和人尊严;前者以权威和自发性来推行照料,以后者靠理性和自觉来确保照料系统性和科学性。总而言之,传统照料更多地表现了封建社会民本主义追求,现代照料则是在保障公民权利前提下,追求社会公正要求使然
13、。那么,传统照料模式有哪些是合理,哪些是和现代社会不相适应呢?传统照料模式采取是政府干预和民间自助和互助相结合方法,以确保人民基础生活安全,为老弱病残和鳏寡孤独提供必需照料,其基础是家庭和邻里照料网络。正是这种照料方法,形成了中国特有家庭照料制度(注:费孝通在养老模式和养老问题一书中,把中国家庭照料模式概括为“反馈模式”,以区分于西方“接力模式”。中国家庭是父母负担养育儿女责任,而儿女也要负担赡养父母责任;西方家庭父母要负担养育儿女责任,但儿女却无负担赡养父母责任。见中国老龄问题全国委员会政策研究室编关心老年发展老年事业,科学出版社,1988年版。)和以地域性小区(村庄、邻里)或家庭(家族)为
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