PPP综合项目全操作作业流程.doc

PPP项目全操作步骤及全套法律文件综述

　　政府和社会资本合作模式（“Public-Private-Partnership”，简称“PPP”），于二十世纪九十年代起源于英国，泛指在基础设施和公共服务领域，对符合条件项目采取政府和社会资本合作经营模式。这种模式是对传统意义上应由政府负责并主导社会服务体系补充或替换，假如项目投入、产出计划、设计合理，管理规范，运行良好，这种方法既能在一定
程度上处理政府财政困境，也能提升政府提供社会服务效率及效益，也能为公众发明福祉。
　　为加大城市基础设施投资建设，实现新型城镇化政策目标，转变政府职能，十八届三中全会明确提出“许可社会资本经过特许经营等方法参与城市基础设施投资和运行”，随即国务院、财政部和国家发改委于下六个月至期间密集发文，主动推进PPP项目标实施，PPP模式在中国迎来新发展浪潮已是大势所趋！
　　因为PPP项目参与主体众多，法律关系、交易结构复杂，包含到投融资、特许经营、招投标、政府采购、企业、预算等众多法律门类，怎样实现PPP项目全步骤规范运作，怎样明确、具体规范各方权利、合理分担风险，需要法律工作者给予认真研究。笔者依据相关法律要求及自己多年来PPP项目标实践经验，完成了本文，以期对中国PPP项目标规范运作添砖加瓦。

　　PPP项目标操作步骤包含项目识别、项目准备、项目采购、项目实施、项目移交五个阶段，PPP项目所涉全套法律文件亦分别表现在这五个阶段之内。PPP项目标全部操作步骤及相关法律文件概貌，详见以下图表：

　　一、项目识别阶段
　　所谓项目识别，即政府在确定一个基础设施及公共服务类项目是否采取PPP模式时，需综合评价该项目就是否符合“投资规模较大、需求长久稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高”等条件，从而最终决定是否采取政府和社会资本合作模式（PPP模式）。
　　（一）项目提议
　　依据PPP项目提议方法不一样，PPP项目包含政府提议、社会资本提议两种方法。
　　在政府提议方法中，财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环境保护、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展计划及行业专题计划中新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目；
　　在社会资本提议方法中，社会资本应以项目提议书方法向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。
　　在上述过程中，包含到PPP项目中第一个关键法律文件——《项目提议书》。项目提议书关键内容通常包含：①项目概况、②项目必需性、③项目计划、④项目建设条件分析、⑤项目投融资方案等关键内容。
　　注：因为每一阶段所包含PPP法律文件全部篇幅巨大，限于本文篇幅，笔者无法将PPP法律文件全文在本文中给予表现，本文仅提要挈领性对相关文件作简明综述，笔者将在后续文章中陆续展现相关全文。
　　 （二）项目筛选
　　财政部门会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评定筛选，确定备选项目。财政部门应依据筛选结果制订项目年度和中期开发计划。
　　对于列入年度开发计划项目，项目提议方应按财政部门要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究汇报、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产历史资料、项目产出说明和初步实施方案。
　　在上述过程中，包含：
　　1、新建、改建项目 ①《项目可行性研究汇报》、②《项目产出说明》、③《项目初步实施方案》；
　　2、存量项目 ①《存量公共资产历史资料》、②《项目产出说明》、③《项目初步实施方案》。
　　（三）物有所值评价
　　财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定性评价关键关注项目采取政府和社会资本合作模式和采取政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提升运行效率、促进创新和公平竞争等。定量评价关键经过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值和公共部门比较值进行比较，计算项目标物有所值量值，判定政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
　　在上述过程中，包含：
　　《项目物有所值评价汇报》，该文件关键包含①物有所值定性分析、②物有所值定量分析、③物有所值评价结论等关键内容。
　　（四）财政承受能力论证
　　为确保财政中长久可连续性，财政部门应依据项目全生命周期内财政支出、政府债务等原因，对部分政府付费或政府补助项目，开展财政承受能力论证，每十二个月政府付费或政府补助等财政支出不得超出当年财政收入一定百分比。
　　在上述过程中，包含：
　　《项目财政承受能力论证汇报》，该文件关键包含①项目基础信息、②项目投资估算及资金筹措、③项目产出说明、④项目回报机制、⑤政府运行补助支出、⑥风险负担支出等关键内容。
　　二、项目准备阶段
　　（一）管理架构组成
　　经过物有所值评价和财政承受能力论证项目，可进行项目准备。县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，关键负责项目评审、组织协调和检验督导等工作，实现简化审批步骤、提升工作效率目标。政府或其指定相关职能部门或机关可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。
　　（二）项目实施方案编制
　　项目实施机构应组织编制项目实施方案。
　　在上述过程中，包含：
　　《项目实施方案》，该文件关键包含：
　　1、项目概况。项目概况关键包含基础情况、经济技术指标和项目企业股权情况等。基础情况关键明确项目提供公共产品和服务内容、项目采取政府和社会资本合作模式运作必需性和可行性，和项目运作目标和意义。经济技术指标关键明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、关键产出说明和资金起源等。项目企业股权情况关键明确是否要设置项目企业和企业股权结构。
　　2、风险分配基础框架。根据风险分配优化、风险收益对等和风险可控等标准，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
　　3、项目运作方法。项目运作方法关键包含委托运行、管理协议、建设-运行-移交、建设-拥有-运行、转让-运行-移交和改建-运行-移交等。
　　4、交易结构。交易结构关键包含项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构关键说明项目资本性支出资金起源、性质和用途，项目资产形成和转移等。项目回报机制关键说明社会资本取得投资回报资金起源，包含使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方法。相关配套安排关键说明由项目以外相关机构提供土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需上下游服务。
　　5、协议体系。协议体系关键包含项目协议、股东协议、融资协议、工程承包协议、运行服务协议、原料供给协议、产品采购协议和保险合相同。
　　6、监管架构。监管架构关键包含授权关系和监管方法。授权关系关键是政府对项目实施机构授权，和政府直接或经过项目实施机构对社会资本授权；监管方法关键包含履约管理、行政监管和公众监督等。

　　7、采购方法选择。项目采购应依据《中国政府采购法》及相关规章制度实施，采购方法包含公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一起源采购。项目实施机构应依据项目采购需求特点，依法选择合适采购方法。
　　（三）物有所值、财政承受能力验证
　　财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，经过验证，由项目实施机构报政府审核；未经过验证，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能经过，不再采取政府和社会资本合作模式。
　　三、项目采购阶段
 　　（一）资格预审
　　项目实施机构应依据项目需要准备资格预审文件，公布资格预审公告，邀请社会资本和和其合作金融机构参与资格预审，验证项目能否取得社会资本响应和实现充足竞争，并将资格预审评审汇报提交财政部门立案。资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定媒体上公布。
  　　在上述过程中，包含：
　　1、《资格预审公告》 内容应包含项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本资格要求、是否许可联合体参与采购活动、拟确定参与竞争合格社会资本家数和确定方法,和社会资本提交资格预审申请文件时间和地点；
　　2、《资格预审申请》；
　　3、《资格预审评审
　　（二）项目采购文件编制
　　项目有3家以上社会资本经过资格预审，项目实施机构能够继续开展采购文件准备工作。项目采购文件应包含采购邀请、竞争者须知（包含密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供资格、资信及业绩证实文件、采购方法、政府对项目实施机构授权、实施方案批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保确保金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目协议草案及其它法律文本等。采取竞争性谈判或竞争性磋商采购方法，项目采购文件除上款要求内容外，还应明确评审小组依据和社会资本谈判情况可能实质性变动内容，包含采购需求中技术、服务要求和协议草案条款。
　　在上述过程中，包含：
　　1、《采购邀请》；
　　2、《竞争者须知》；
　　3、《采购方法说明》；
　　4、《采购程序说明》；
　　5、《对应文件编制要求》；
　　6、《项目协议草案》等。

　　（三）项目采购邀请及响应文件评审
　　1、组建评审小组
　　评审小组由项目实施机构代表和评审教授共5人以上单数组成，其中评审教授人数不得少于评审小组组员总数2/3。评审教授能够由项目实施机构自行选定，但评审教授中应最少包含1名财务教授和1名法律教授。项目实施机构代表不得以评审教授身份参与项目标评审。
　　 2、政府采购程序
　　项目采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一起源采购方法开展采购，根据政府采购法律法规及相关要求实施。
　　3、竞争性磋商程序
　　项目采取竞争性磋商采购方法开展采购，根据下列基础程序进行：
　　（一）采购公告公布及报名。竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定媒体上公布。提交响应文件时间自公告公布之日起不得少于10日。
　　（二）资格审查。已进行资格预审，评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。许可进行资格后审，由评审小组在响应文件评审步骤对社会资本进行资格审查。项目实施机构能够视项目标具体情况，组织对符合条件社会资本资格条件，进行考察核实。 （三）采购文件澄清或修改。提交首次响应文件截止之日前，项目实施机构能够对已发出采购文件进行必需澄清或修改，澄清或修改内容应作为采购文件组成部分。
　　（四）响应文件评审。项目实施机构应根据采购文件要求组织响应文件接收和开启。评审小组对响应文件进行两阶段评审：第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组能够和社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件技术、服务要求和协议草案条款，但不得修订采购文件中要求不可谈判关键条件。第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交最终响应文件进行综合评分，编写评审汇报并向项目实施机构提交候选社会资本排序名单。
　　在上述过程中，包含：
　　1、《竞争性磋商公告》 应包含项目实施机构和项目名称、项目结构和关键边界条件、是否许可未进行资格预审社会资本参与采购活动，和审查标准、项目产出说明、对社会资本提供响应文件要求、获取采购文件时间、地点、方法及采购文件售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点等内容；
　　2、《补遗文件》；
　　3、《竞争性磋商对应文件》；
　　4、《采购需求方案》；
　　5、《采购需求方案评审汇报》等法律文件。
　　（四）采购谈判及项目协议签署

　　项目实施机构应成立专门采购结果确定谈判工作组。根据候选社会资本排名，依次和候选社会资本及和其合作金融机构就协议中可变细节问题进行协议签署前确实定谈判，率先达成一致即为中选者。确定谈判不得包含协议中不可谈判关键条款，不得和排序在前但已终止谈判社会资本进行再次谈判。
　　确定谈判完成后，项目实施机构应和中选社会资本签署确定谈判备忘录，并将采购结果和依据采购文件、响应文件、补遗文件和确定谈判备忘录确定协议文本进行公告，公告期不得少于5个工作日。协议文本应将中选社会资本响应文件中关键承诺和技术文件等作为附件。协议文本中包含国家秘密、商业秘密内容能够不公告。公告期满无异议项目协议，应在政府审核同意后，由项目实施机构和中选社会资本签署。
　　需要为项目设置专门项目企业，待项目企业成立后，由项目企业和项目实施机构重新签署项目协议，或签署相关承继项目协议补充协议。
　　在上述过程中，包含：
　　1、《确定谈判备忘录》；
　　2、《PPP项目协议》，该协议是PPP项目标关键，综合、全方面表现各方权利义务。内容包含（1）定义及解释、（2）项目标范围和期限、（3）前提条件、（4）项目标融资、（5）项目用地、（6）项目标建设、（7）项目标运行、（8）项目标维护、（9）股权变更限制、（10）付费机制、（11）履约担保、（12）政府承诺、（13）保险、（14）遵法义务及法律变更、（15）不可抗力、（16）政府方监督和介入、（17）违约、提起终止和终止后处理机制、（18）项目标移交、（19）适使用方法律及争议处理、（20）协议附件、（21）其它；3、《项目协议补充协议》等。
　　四、项目实施阶段
　　（一）项目企业设置
　　社会资本可依法设置项目企业。政府可指定相关机构依法参股项目企业。项目实施机构和财政部门应监督社会资本根据采购文件和项目协议约定，按时足额出资设置项目企业。
　　（二）融资管理
　　项目融资由社会资本或项目企业负责。社会资本或项目企业应立即开展融资方案设计、机构接洽、协议签署和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，预防企业债务向政府转移。
　　（三）政府支付及绩效监测
项目协议中包含政府支付义务，财政部门应结合中长久财政计划统筹考虑，纳入同级政府预算，根据预算管理相关要求实施。财政部门和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务汇报制度建立后，政府和社会资本合作项目中政府支付义务应纳入政府综合财务汇报。
项目实施机构应依据项目协议约定，监督社会资本或项目企业推行协议义务，定时监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门立案。
　　政府有支付义务，项目实施机构应依据项目协议约定产出说明，根据实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目企业立即足额支付。设置超额收益分享机制，社会资本或项目企业应依据项目协议约定向政府立即足额支付应享受超额收益。
　　社会资本或项目企业违反项目协议约定，威胁公共产品和服务连续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益，政府有权临时接管项目，直至开启项目提前终止程序。
　　在项目协议实施和管理过程中，项目实施机构应关键关注协议修订、违约责任和争议处理等工作。
　　1、协议修订。根据项目协议约定条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目企业可依据社会经济环境、公共产品和服务需求量及结构等条件改变，提出修订项目协议申请，待政府审核同意后实施。
　　2、违约责任。项目实施机构、社会资本或项目企业未推行项目协议约定义务，应负担对应违约责任，包含停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失和解除项目合相同。
3、争议处理。在项目实施过程中，根据项目协议约定，项目实施机构、社会资本或项目企业可就发生争议且无法协商达成一致事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。

　　（四）中期评定
　　项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评定，关键分析项目运行情况和项目协议合规性、适应性和合理性；立即评定已发觉问题风险，制订应对方法，并报财政部门立案。政府相关职能部门应依据国家相关法律法规对项目推行行政监管职责，关键关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。社会公众及项目利益相关方发觉项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准，可向政府职能部门提请监督检验。
　　在上述过程中，包含：
　　1、项目企业设置文件；
　　2、《融资方案》；
　　3、《履约保函》；
　　4、《项目产出绩效指标季/年报》；
　　5、《项目产出说明》；
　　6、《修订项目协议申请》等。
　　五、项目移交阶段
　　（一）移交准备
　　项目移交时，项目实施机构或政府指定其它机构代表政府收回项目协议约定项目资产。项目协议中应明确约定移交形式、赔偿方法、移交内容和移交标准。移交形式包含期满终止移交和提前终止移交；赔偿方法包含无偿移交和有偿移交；移交内容包含项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包含设备完好率和最短可使用年限等指标。采取有偿移交，项目协议中应明确约定赔偿方案；没有约定或约定不明，项目实施机构应根据“恢复相同经济地位”标正确定赔偿方案，报政府审核同意后实施。
　　（二）性能测试
　　项目实施机构或政府指定其它机构应组建项目移交工作组，依据项目协议约定和社会资本或项目企业确定移交情形和赔偿方法，制订资产评定和性能测试方案。项目移交工作组应委托含有相关资质资产评定机构，根据项目协议约定评定方法，对移交资产进行资产评定，作为确定赔偿金额依据。‘
　　项目移交工作组应严格根据性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标，移交工作组应要求社会资本或项目企业进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。社会资本或项目企业应将满足性能测试要求项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定其它机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目企业应配合做好项目运行平稳过渡相关工作。
　　（三）绩效评价
　　项目移交完成后，财政部门应组织相关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可连续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关要求公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决议参考依据。
　　上述为PPP项目标全操作步骤及全套法律文件，因为自下六个月至今，从国务院、财政部、国家发改委到各地方主管部门，多种要求、通知、指导等PPP法规层出不穷，且各法规公布主体不统一，各个法规侧关键亦不尽相同，项目操作步骤、相关法律文件多有不一致甚至相冲突之处，我们将在探索中不停前行。