全过程人民民主的地方性探索及实践——以江苏民生实事票决工作为例.pdf
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1、2024 年 第 2 期21全过程人民民主的地方性探索及实践以江苏民生实事票决工作为例黄芳芳1,赵宬斐2(1,2.东南大学,江苏南京 210096)摘要:民生实事票决制是对全过程人民民主的生动践行,是拓展全过程人民民主制度创新的一个重要维度。江苏省积极探索实施民生实事项目人大代表票决制,把全过程人民民主落实到重大事项决定的全链条,这成为推进全过程人民民主的生动样本。本文通过对江苏省民生实事票决工作的回顾与梳理,以全过程人民民主视域分析这一民主创新机制的实践与效能,为全过程人民民主落实到民生实事的全过程,打造基层综合治理新格局,进而推动“中国之治”迈向新的高度提供参考。关键词:全过程人民民主;基
2、层治理;人大代表票决制;本土化;创造性转化中图分类号:D621 文献标识码:A 文章编号:1002-0519(2024)02-0021-11党的二十大提出“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性,是最广泛、最真实、最管用的民主”?的重大判断。江苏省积极探索实施民生实事项目人大代表票决制,通过丰富生动的协商民主本土化探索,以“民声”定“民生”,将民生项目的制定引入人大制度轨道、推动多主体参与来解决民生问题,把全过程人民民主落实到重大事项决定的全链条,成为推进全过程人民民主的生动样本。在这一制度设计中,群众的参与率、话语权极大增强,使人民群众真正成为民生实事的提出者、参与者和受益者。本文通过对
3、江苏省民生实事票决工作的回顾与梳理,以全过程人民民主视域分析这一民主创新机制的实践与效能,为全过程人民民主落实到民生实事的全过程,打造基层综合治理新格局,进而推动“中国之治”迈向新的高度提供参考。收稿日期:2024-01-20基金项目:东南大学中国特色社会主义发展研究院委托项目“全过程人民民主的本土化探索及创造性转化研究”(DDZTZK2023B07)作者简介:黄芳芳,东南大学中国特色社会主义发展研究院在读博士研究生、助理研究员;赵宬斐,东南大学中国特色社会主义发展研究院教授。?习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告(
4、2022 年 10 月 16 日),北京:人民出版社,2022 年,第 37 页。中央社会主义学院学报222024 年 第 2 期一、发展概况:全过程人民民主视域中的民生实事票决制民生实事票决制,指的是政府在广泛征求群众意见建议的基础上提出民生实事候选项目,经由同级人大代表在本级人民代表大会召开期间,通过投票表决的方式选择决定正式项目,交由政府组织实施,并接受人民代表大会及其常委会(镇人民代表大会主席团)、人大代表、人民群众监督和评价的制度。这一制度将全过程人民民主落实到重大事项决定的各个环节,最大限度地实现了过程民主与成果民主的有机统一,目前已成为我国基层民主治理的重要机制。(一)民生实事票
5、决缘起习近平总书记在浙江任职期间,对浙江基层治理的有效做法进行总结与提炼,提出了“为民办实事长效机制”的著名论断,民生实事票决制即源于此。2004 年,浙江省出台关于建立健全为民办实事长效机制的若干意见,围绕社保、医疗、科教等十个民生实事领域,推出建立了民情反映、民主决策、责任落实和督查考核等工作机制,推动为民办实事的制度化与规范化。2008 年,宁海县的力洋镇和大佳何镇尝试探索“政府实事项目代表票决制”,民生实事票决制开始引起人们关注。2009 年,这一制度在宁海全县 14 个乡镇全面推开。随后,浙江省内多地陆续组织借鉴实施票决制。2017 年,在总结各地近十年实践经验基础上,浙江省委、省人
6、大出台相关文件,在全省范围内全面推行民生实事票决制,实现市、县、乡(镇)三级全覆盖。基于地方人大重大事项决定权的创新实践民生实事票决制成为浙江省各级人大行使重大事项决定权与监督权、高效履职的重要举措。如 今,这一制度逐步在全国各地试点推行开来,民生实事票决工作已经覆盖了全国近 20 个省份(见表 1)。表 1全国民生实事票决制试点工作情况省份率先试点市、县、乡实施时间 项目数项目范围浙江宁海县力洋镇、大佳何镇(全国首例)2008差额农村公路、集镇客运站、中小学基础设施、防洪水利设施、集镇街道改造提升等江苏无锡江阴市新桥镇(全省首例)、常州溧阳市埭头镇 2013年推行,形成“埭头经验”2009差
7、额教育和卫生资源供给、养老服务、交通设施整治、公厕改造等广东江门市、惠州惠城区、深圳福田区和坪山区、龙川县2017差额教育发展、医疗卫生服务、民生保障、就业创业、交通环境、便民服务、生态环境保护、食品质量安全、群众文体生活等河北衡水市(全省首例)2018差额脱贫攻坚、保障性住房、市政道路、城区公交、教育入学、文化惠民、医疗卫生、食品安全等江西南昌市、德兴市2018差额农村饮水和农产品安全、教育惠民、水系综合治理、老旧燃气管网改造、老旧社区环境整治、农贸市场改造、城区公厕、消防基础设施、农村公路建设等河南周口市淮阳区2018差额城乡居民医保报销、农田基础设施建设、城乡公路改造建设、学校升级改造、
8、乡镇生活污水处理设施建设、农村电网建设和人居环境整治等全过程人民民主的地方性探索及实践以江苏民生实事票决工作为例2024 年 第 2 期23省份率先试点市、县、乡实施时间 项目数项目范围陕西紫阳县、石泉县2018差额城乡道路建设、污水处理设施、教育卫生文化基础设施、农村饮水安全、移民搬迁安置、防洪安保和农网改造等湖南岳阳市部分县乡(2019 年选19 个乡镇)、株洲市渌口区及9个县市区各选一个乡镇试点,三年内全市推行2018差额产业工人培训、“两违”整治、城区公厕改造、种植结构调整、农村公路建设、卫生健康和养老服务、美丽乡村建设等四川选取雅安、眉山 2 个市,资阳市雁江区、内江市资中县、遂宁市
9、射洪县等 3 个县(区)和德阳市广汉市高坪镇、广元市昭化区石井铺镇 2 个镇,广汉市 18 个乡镇中有 14 个乡镇2018差额资中县:建设球溪镇鸡公山村菜队人行桥、迁建银山镇大联小学、完成县中医医院迁建、建设沱江南岸滨江湿地公园、建设殡仪服务中心等共 10 项 21 个湖北2018 年荆州沙市区、松滋市部分乡镇试点,2019 年荆州在县级全面推进,截至 2020 年 8月荆州全市已有 8 个县(市、区)、100 个乡镇全面推行2018差额沙市:完善农村生活垃圾分类收运体系、“老人街”违建拆除、道路硬化等普惠性、公益性和社会效益较为突出的民生类公共事业项目,以政府财政性资金投入为主,由政府在本
10、行政区域内实施重庆綦江区2018差额选择东溪、篆塘、隆盛等 9 个镇试点,初定候选项目 360 余个,票决立项 282 个;2019 年在全区 25 个镇全面推开,票决民生实事项目280 余项,涉及道路交通、人畜饮水安全、人居环境整治、文化体育设施建设等方面安徽蚌埠市淮上区2018差额2018 年,在全省率先实施区镇两级民生实事项目人大代表票决制;2019 年,蚌埠市共有53 个民生实事项目通过人大代表票决产生并实施,涉及道路建设、农业生产、环境卫生、养老服务等多个领域山东寿光市2018差额主要包括社会保障、就业创业、养老服务、扶贫济困、教育事业、卫生医疗、文化建设、环境整治、食品安全、住房保
11、障、安全保障、交通出行、城市管理、乡村振兴等方面黑龙江五常镇(24 个乡镇)2018等额深入推进产业结构调整、初步建立农业循环经济产业模式、扩大养殖场规模、挖掘旅游新业态、增加农民专业合作社、完成城南排水干线、清淤工程、推进 15000 亩水田标准化建设、投资建设垃圾处理中心、升级村级休闲广场、建立秸秆压块处理中心、建成标准化公厕、推进农户改厕、整修美化村屯路、完成 100 户危房改造等福建宁德福鼎市2018差额农村公路(2000万元)、彩虹桥橡胶坝改造(415万元)、新建幼儿园(1200 万元)、乡镇敬老院(2302万元)、城区公共停车场建设(2000万元)、困难群众专项意外保险(66 万元
12、)续表中央社会主义学院学报242024 年 第 2 期省份率先试点市、县、乡实施时间 项目数项目范围山西大同市2019差额2019 年开始在市、县(区)、乡镇全面推行,票决产生:在市区内整治改造 30 条街巷,打造 200 个乡村环境提升示范村,对 200 个村、15.21 万农村人口饮水安全进行巩固提升,治理无物业管理的老旧小区80个,新建停车场、停车楼或垂直升降机械式停车库 10 个,在御河公园、文瀛湖公园新建 10 公里智能健身步道和笼式足球场、篮球场、网球场等体育设施共 10 个项目内蒙古全区范围内统一部署、选择部分旗县和街道进行试点2019差额全区试点旗县(市、区)和苏木乡镇街道,共
13、票决确定民生实事项目561项,涉及农林牧水、城乡市政交通、医疗卫生教育、生态环境保护、社会公益事业等领域从表 1 可以看出,全国各地纷纷结合各自具体的民生实情与特色,从选区试点到全域推广,围绕群众最关心的民生实事问题,不断总结自身经验,在形式与内容等方面丰富发展了民生实事票决制,逐步形成了一系列丰富生动的基层治理成果。(二)江苏省的民生实事票决概况江苏省的民生实事票决工作起于江阴和溧阳,经过多年的探索,历经了从萌芽到全域推广、再到不断创新完善三个阶段。无锡江 阴市新桥镇从 2009 年以来,一直以票决形式来确定每年的民生实事项目。?该工作由镇人大代表牵头负责,以日常采集反馈、季度例会集中反映的
14、方式,综合收集社会各界的意见建议,从这些民生项目中票决出赞成率超过 2/3 的,由镇党委政府来部署实施。常 州溧阳市埭头镇,借鉴“村级事务村民代表票决制”的成功做法,从 2013 年 1 月开始推行政府民生实事项目由人大代表进行票决的制度。?在此之前,该镇民生实事项目均由党委政府研究确定。经过实践探索,逐步建立起党委领导、群众建议、代表票决、政府办理、人大督评的工作机制,形 成了较为成熟的“埭头经验”。从 2017 年开始,江苏省在多地加强对民生实事票决制的实践推广。2017 年 9 月,常州市人大常委会在溧阳召开现场推进会,向全市推广;同年 10 月,江阴市人大常委会也召开了现场推进会,并听
15、取了新桥镇的经验汇报,出台了中共江阴市人大常委会党组关于做好镇民生实事项目人大代表票决制工作的指导意见,为下辖各地探索提供了政策支持。2019 年,常州在市级层面开展民生实事项目代表票决,在所辖 6 个辖市(区)、36 个镇全部启动实施民生实事票决制,在全省率先实现三级全覆盖。2020 年年初,南京市开始首推民生实事票决制,?全体市人大代表票?从这里萌芽 在这里成长 新桥镇党委书记顾文瑜告诉我们票决制在新桥的故事,2017 年 10 月 20 日,http:/ 年 2 月 25 日,http:/ 年 1 月 7 日,http:/ 年 第 2 期25决了市政府民生实事项目,并通过了2020 年民
16、生实事项目人大代表票决办法。2021 年 1 月 1日,江苏省十三届人大常委会通过了关于推行民生实事项目人大代表票决制的指导意见?,对推行民生实事票决制提出一系列指导意见,从基本要求、程序机制、组织领导三方面作出精准部署,进一步推动民生实事票决工作常态化、制度化、长效化。至此,从乡镇到县市,再到省级层面的推广施行、相关文件法规的出台以及各地的机制创新,民生实事票决制在全省展现出强大的本土适应性与新活力。如今,江苏省的民 生实事票决工作正迈入完善创新阶段,各市、区、县在因地制宜本土化的过程中,创新群众参与公共事务管理和基层社会治理的有效形式,探索出一系列宝贵的基层治理经验。一是溧阳的“四单模式”
17、?,即广泛征集民意、让群众“点单”,实行现场票决、让代表“定单”,组织项目实施、让政府“买单”,强化全程监督、让人大“验单”。“四单模式”的经验做法,进一步拓展了项目征集的广度、审议的深度和监督的力度,形成为民办实事的全新模式。二是宿迁的“四全机制”?,即人大代表全员参与项目征集、全体票决确定项目、全程监督项目实施、全面评价项目成效。“四全机制”将人民民主落实到重大事项决定的全链条、全过程,充分发挥人大代表作用,最大限度地实现了过程民主与成果民主的有机统一。三是沛县的“145 工作法”?,即一个原则、四大行动、五项保障。始终坚持党的全面领导这一最高政治原则,把牢正确方向;全面开展“代表进站、代
18、表发现、代表创建、代表督办”四大行动,持续推进实践创新;不断强化组织、履职、技术、舆论、制度五项保障,优化民主实践的基层基础。四是淮安洪泽区的“代表+”机制?,即广泛调研+票决,代表为民生实事项目“定题”;定期督查+视察,代表为民生实事实施全程“监考”;专题询问+清单,代表为民生实事实施期中“面试”;审议报告+测评,代表为民生实事实施年终“打分”。“代表+”机制拓宽了代表监督渠道,把人大决定权和监督权有机结合起来。这一系列的机制创新使民生实事的产生更加符合民需、实施更加高质高效,不断推动民生实事票决制走深走实。(三)从全过程人民民主视角审视人大代表票决的治理功能推行民生实事票决制,是践行全过程
19、人民民主、推动人大代表参与基层社会治理的创新实践。民生实事票决制不仅是人民代表大会制度在实践中的创新之举,也与全过程人民民主具有高度的契合性,诠释和丰富了全过程人民民主的深刻内涵。第一,价值逻辑上以人民为中心。人民性是马克思主义最鲜明的品格,以人民为中心的发展?关于推行民生实事项目人大代表票决制的指导意见,2021 年 1 月 1 日,http:/ 民 做 主”到“由 民 做 主”,2019 年 10 月 10 日,https:/ 年 8 月 29 日,http:/ 年 8 月 15 日,https:/ 践行民生实事监督中的全过程人民民主,2022 年 11 月 18 日,https:/ 年
20、第 2 期思想既是贯穿党团结带领人民群众治国理政的核心价值追求,也是发展全过程人民民主必须遵循的价值逻辑。民生实事票决制以人大代表票决的形式围绕群众的“急、难、愁、盼”开展广泛征集,以民声定民生,使得群众的参与率、话语权极大增强,把人民当家作主具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来,让人民群众真正成为民生实事的提出者、参与者和受益者。第二,制度逻辑上将民主选举、协商、决策、管理、监督五大环节相贯通。这五个环节是一个完整的实践过程,环环相扣、相辅相成,更好地保证了人民当家作主。习近平总书记在中央人大工作会议上的重要讲话中指出,“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体
21、”?,为新时代坚持和完善人民代表大会制度指明了方向。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人大代表由人民选举产生,代表人民的利益,在投票决策上体现人民意志。民生实事票决制是践行地方人大重大事项决定权的生动实践,激发了人大代表在民生实事票决中的履职热情和责任,让人大代表更能深入地了解群众诉求、反映群众心声、严谨审议票决、密切关注项目实施、客观评价项目效果。一方面,它使民生实事项目更加符合人民群众的需求和期待,更加体现人民群众的普遍利益,增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感;另一方面,也丰富了人民代表大会制度的内涵和形式,有助于将制度优势转化为治理效能,更加展现社会主义民主政治的优越性,生动践行
22、全过程人民民主的“把选举民主与协商民主结合起来,把民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督贯通起来”?。第三,实践逻辑上不仅有完整的制度程序,而且有完整的参与实践。人民群众通过人大代表深度参与到民生实事项目的征集、决定、实施、督查和评议等环节之中。习近平总书记指出:“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”?民生实事票决制通过人大代表在项目征集、票决、监督、评价中的全程参与,将全过程人民民主落实到重大事项决定的全过程,有效实现过程民主与成果民主
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