我国草原生态保护补偿机制的实践与重点建设任务.pdf
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1、第 46 卷 第 3 期Vol.46 No.3 2024 年 3 月Mar.2024中 国 草 地 学 报Chinese Journal of Grassland我国草原生态保护补偿机制的实践与重点建设任务张一然1,2,3,苏敏1,2,3,方婷婷2,于晓旭4,刘丽1,2,乌日力嘎1,2,迟延艳5,丁勇1,2,*(1.内蒙古自治区草原保护生态学重点实验室,内蒙古 呼和浩特 010010;2.中国农业科学院草原研究所,内蒙古 呼和浩特 010010;3.中国农业科学院研究生院,北京 100081;4.青岛农业大学草业学院,山东 青岛 266109;5.内蒙古绿川环境科技有限公司,内蒙古 呼和浩特
2、010000)摘要:草原是我国重要的自然生态系统,生态保护补偿是协调草原生态与生产关系,平衡保护群体和受益群体的重要机制和制度安排,对我国生态文明建设及草原生态保护与区域高质量发展具有重要的作用。本文系统总结近年来我国草原生态保护补偿的实践,全面分析现行补偿制度存在的短板,借鉴已有研究成果,完善了草原生态保护补偿制度框架体系,并提出建立健全相关法律法规和配套政策、强化生态监测及监管体系建设、优化草原生态保护补助奖励政策、完善草原保护和退化草原生态修复治理体系、促进产业发展并保障优质产品高附加值实现、探索多元化补偿等一系列重点建设任务,为推进我国草原生态保护补偿制度的健全和完善提供有益参考。关键
3、词:草原;生态保护;生态治理;补偿机制;对策建议中图分类号:F307.3 文献标志码:A 文章编号:1673-5021(2024)03-0139-12党的二十大报告中明确指出要“建立生态产品价值实现机制,完善生态保护补偿制度”。生态保护补偿是我国生态文明制度的一个重要组成部分,自党的十八大以来,我国陆续出台了 关于健全生态保护补偿机制的意见 建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划 关于深化生态保护补偿制度改革的意见,旨在加大生态保护补偿力度,并探索适合我国国情的生态保护补偿制度体系。在实践中,各地在开展生态保护补偿方面进行了积极探索,建立了森林生态保护补偿制度,并将国家级公益林全部纳入补偿
4、范围;实施了草原生态保护补助奖励,推动禁牧封育和草畜平衡;在主要生态功能区域建立转移支付,对限制开发和禁止开发区域予以支持;实施湿地生态效益补偿,推动沙化土地封禁保护,开展耕地轮作休耕制度试点工作等1。这些措施加速推进了各领域生态保护补偿的步伐,为建设美丽中国提供了全面的推动力。我国草地面积近 2.65 亿 hm2,占国土面积的27.6%,是重要的陆地自然生态系统,也是生态与生产功能复合体,被誉为水库、钱库、粮库、碳库和基因库,具有不可替代性。我国草原主要分布在西部和北部的半干旱、干旱和高寒地区,既是长江、黄河、澜沧江等大江大河的发源地和重要水源涵养区,又是抵御风沙侵袭的第一道生态安全屏障,对
5、维护国家生态安全具有不可替代的作用23。草原是牧区经济发展的物质基础和农牧民最基本的生产资料,决定着牧民收入水平,对维护边疆安全稳定的贡献不可替代。草原是草畜产品生产基地,2020年,我国牧区、半牧区牛肉产量占全国的 39%,羊肉产量占35.1%,奶产品产量占全国的 20%左右4,在维护国家粮食安全上具有不可替代性。草原是陆地生态系统第二大碳库,碳储量占陆地生态系统总碳储量的32.1%,每年固碳量约 6 亿 t5,在助力实现我国“双碳”战略目标中具有不可替代的作用。另外,草原还是丰富的动植物基因库,动植物种类占到全国 20%左右,其耐寒、抗旱等特殊遗传基因在支撑农牧业高质量发展中具有不可替代性
6、6。草原的重要性已得到社会公认,但当前草原生态退化的形势依然严峻。据统计,约 70%的草原正面临不同程度的退化。这与长期以来草原生态保护与生产发展之间的关系失衡,牧民生计维持与家庭增收过度依赖畜牧业,草原生态价值没有得到充分兑现等密切相关79。因此,完善草原生态保护补偿机制,健全依法补偿制度,均DOI:10.16742/j.zgcdxb.20230060*通信作者,E-mail:收稿日期:2023-03-10;修回日期:2023-11-21基金项目:国家自然科学基金面上项目(72074213);内蒙古自治区科技计划项目(2023KYPT0006,2019ZD008,2020ZD0020);中国
7、农业科学院北方农牧业技术创新中心项目(BFGJ202209);国家林业和草原局行业科技重大项目(LCZD202006);九三学社中央和内蒙古自治区政府战略合作调查研究项目(NMGZC-C-F-230312-1)作者简介:张一然(1996-),女,内蒙古呼和浩特人,在读硕士生,主要从事草地生态与牧区可持续管理研究,E-mail:irenezhang1996 .139中国草地学报 2024 年 第 46 卷 第 3 期衡协调草原生态与生产关系,促进生态价值兑现,是实现生态“高颜值”和经济发展“高素质”的有机统一,走好草原“生态优先、绿色发展”为导向的高质量发展新路子的破题解题之举。1我国草原生态保
8、护补偿的实践国家一直以来都十分重视草原的保护与发展,尤其是 2000 年以来,陆续实施了一系列重大、重点生态工程项目10,出台了一系列重要政策11。其中,草原生态保护修复主要工程项目见表 1,对遏制我国草原继续快速退化做出了积极的贡献。其中,国家投入较大、覆盖范围较广的几项工程实施情况如下:1.1退耕还林还草工程作为最强政策属性、最大投资规模、最高群众参与度和最广泛覆盖面的重点生态工程,退耕还林还草工程在推动生态建设和农村振兴方面发挥着举足轻重的作用。近年来,国家对该工程给予了高度重视,不断加大资金投入力度,成效显著。退耕还林还草的实施,不仅加速了我国土地的绿化步伐,还对我国的生态环境产生了积
9、极的影响,为农业可持续发展和乡村经济振兴做出了重要贡献。工程于 1999年启动,实施范围覆盖 25个省(区、直辖市)和新疆生产建设兵团。于 2013 年完成第一轮建设,历时 15 年,共实施退耕地还林还草926.67万hm2,宜林荒山荒地造林 1746.67 万 hm2,封山育林 306.67 万 hm2。2014年至今正在实施新一轮工程,截至 2020 年,完成新一轮退耕还林还草任务 503.36万 hm2 12。工程实施以来,全国林草植被大幅增加,水土流失和沙漠化现象得到有效遏制,有力促进了野生动物栖息地环境的改善,完成造林面积占同期全国林业重点生态工程造林总面积的 40.5%,森林覆盖率
10、平均提高 4 个多百分点,年生态效益总价值量达 1.42 万亿元,贡献了全球绿色净增长面积的 4%以上,为建设生态文明和美丽中国创造了良好条件13。两轮工程中央财政累计投入 5353亿元,在 2435个县实施退耕还林还草达 3480万 hm2,其中,人工种草达 33.34万 hm2,有4100 万户共 1.58 亿农牧民直接受益14。通过退耕还林还草,农村产业结构得到调整,退耕后培育发展的木本粮油、干鲜果品等相关产业拓宽了退耕农户的增收渠道,成为当地民众增收致富的重要途径,截至 2020 年底,退耕农户户均累计获得国家补助资金 9000多元15。1.2京津风沙源治理工程京津风沙源治理工程是一项
11、具有重大战略意义的生态建设工程,旨在减少京津沙尘危害,改善和优化周边地区的生态环境状况。该工程于 2000 年启动,工程区涵盖北京、天津、内蒙古、山西、河北五省(区、直辖市)的 75 个县(旗),在保护和改善生态环境、促进农业的可持续发展和提高农民收入等方面,具有不可忽视的重要性。2010年,一期工程完成,国家累计安排412亿元资金,治理了866.67万hm2草地,完成小流域综合治理 1.18 万 km2,生态移民 17 万余人。2013年开始实施为期 10年的二期工程,工程覆盖区域扩大到包括陕西省在内的 138 个县(旗),规划总投资达 877.92 亿元。“十三五”期间,京津风沙源治理工程
12、投入资金 30.6亿元,完成人工种草任务11.24 万 hm2,飞播牧草任务 4.11 万 hm2,围栏封育111.78 万 hm2,草种基地建设 0.24 万 hm2 16。工程实施 20 年来,工程区累计营造林 902.9万 hm2,工程固沙 5.1万 hm2,草地治理 979.7万 hm2,森林覆盖率由 10.59%增加至 18.67%,综合植被盖度从 39.8%提高至 45.5%17,有效抑制了土地荒漠化、沙化的趋势,沙尘天气发生次数明显减少,起到了显著的“堵沙源、涵水源”作用,区域生态状况显著改善。同时,工程致力于在优化生态的前提下,增进民生福祉,因地制宜地发展了经济林果、中药材和林
13、下经济等多元化产业,为地方经济的繁荣起到了积极的推动作用17;优先安排建档立卡贫困户参与项目建设或林草管护,不仅促进了当地经济增长和产业表 1草原生态保护修复主要工程项目Table 1Grassland ecological protection and restoration major projects序号No.12345678910111213141516工程项目Engineering project退耕还林还草工程京津风沙源治理工程草原无鼠害示范区建设项目草原围栏工程天然草原植被恢复与建设工程退牧还草工程岩溶地区石漠化综合治理工程游牧民定居工程西藏生态安全屏障保护与建设工程草原生态保护
14、补助奖励政策草种质量安全监管项目京津风沙源治理二期工程新一轮退牧还草工程南方现代草地畜牧业发展项目农牧交错带已垦草原治理工程退化草原生态修复治理项目执行期Execution period1999年至今20002010年2001年至今2002年至今20022003年20032008年2008年至今2008年至今2009年至今2011年至今2013年至今20132022年2014年至今2014年至今2016年至今2019年至今140张一然 苏敏 方婷婷等 我国草原生态保护补偿机制的实践与重点建设任务结构优化调整,还为贫困地区发展注入了新的动力,开辟了新的经济增长点。1.3退牧还草工程退牧还草工程是
15、党中央、国务院为保护草原生态环境、改善民生作出的重要决策,是西部大开发的重要工程之一。2003年,我国全面启动退牧还草工程,主要涵盖内蒙古、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、宁夏、新疆、青海以及新疆生产建设兵团等地区。工程采取了包括围栏封育、禁牧、休牧、划区轮牧和退化草原改良等多项措施,在恢复草原植被、改善草原生态环境、提高草原生产力、促进草原生态与畜牧业的协同发展等方面起到了重要的作用。这一工程的实施对于保护生态环境、提高农牧民生活水平以及推动区域经济发展具有重要意义。截至 2020年,中央已累计投入资金338.7亿元18,其中,“十三五”期间投入资金达 103亿元,完成人工种草 63.33万
16、hm2,退化草原改良173.32万hm2,围栏封育863.14万hm2,黑土滩、毒害草治理 79.67万 hm2 16。退牧还草使草原得以休养生息,增强了草原的生态功能。草原生态的好转也推动了畜牧业生产方式的转变,各地以实施退牧还草工程为契机,大力开展人工草地和牲畜棚圈等基础设施建设,推行划区轮牧和舍饲、半舍饲等生产方式,有力推进了草原畜牧业生产方式的转变19。1.4草原生态保护补助奖励政策为建设生态良好、生活富裕、经济发展、民族团结、社会稳定的新牧区,2011年国务院第 128次常务会议决定在草原主要 8省区(内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南)全面实施草原生态保护补助奖励政策
17、20。2012 年将实施范围扩大到河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江 5省及黑龙江省农垦总局。政策目标是“保护草原生态,保障牛羊肉等特色畜产品供给,促进牧民增收”21。政策内容为:实施草畜平衡奖励和禁牧补助,通过“一卡通”形式将资金发放给牧民。截至 2020年,中央累计投入资金约 1701.64 亿元22,政策惠及 13 个省(区)657 个县1210.42 万户 5066.63 万牧民,近 1.74 亿 hm2草原初步实现草畜平衡,0.8亿 hm2草原通过禁牧封育得到休养生息23,草原放牧压力显著降低,快速退化得到基本遏制,生态功能逐步恢复。农牧民收入持续增加,享受政策的农牧民,每年人均政策性收
18、入近700元,户均增收近 1500元24。目前,该政策成为专门针对草原保护的一项覆盖范围最广、资金规模最大、受益牧民最多的惠牧政策25。1.5退化草原生态修复治理项目退化草原生态修复治理项目是 2019 年国务院机构改革和职能调整后,原草原生态保护补助奖励政策中的绩效考核资金 32 亿元划转到国家林业和草原局,主要用于草原生态修复治理,支持地方草原保护利用等。2019 年国家启动实施了退化草原人工种草生态修复试点项目,20192020 年期间,累计投入中央财政草原生态修复治理补助资金64.67亿元,统筹用于草原生态修复、有害生物防治和防火隔离带建设等生态修复任务。其中,2020年投入资金32.
19、99亿元,安排生态修复治理任务65.63万hm2,有害生物防治任务 863.11 万 hm2,防火隔离带建设任务 2882 km16。“十四五”期间,国家将持续加大投入,加强草原保护和修复力度,计划实施退化草原修复 1533.33 万 hm2 26,促进草原生态系统质量的整体改善。2草原生态保护补偿中存在的问题我国草原生态保护补偿制度仍处于摸索阶段,现有政策和生态工程项目融合发力还尚有欠缺。从生态补偿视角剖析我国草原保护建设的实践现状及存在的问题,对探索建立完善的草原生态保护补偿制度具有重要意义。2.1共性问题2.1.1国家是投资主体,社会参与严重不足目前,我国生态补偿资金来源主要为转移支付、
20、财政补贴、财政补助、财政奖励,现阶段我国实施的退耕还林还草工程、京津风沙源治理工程、退牧还草工程、草原生态修复治理工程以及草原补奖政策均以政府投入为主,尤其是以中央财政投资为主,缺乏社 会 资 本 的 参 与,地 方 投 入 和 社 会 资 本 投 入 较少2728,这种以国家或上级政府为实施和补偿主体的政府补偿机制受到各地经济发展水平的制约,且资金来源单一、有限,缺乏多元化资金支持,难以对生态补偿进行长期大量投入。当前我国生态补偿资金 90%以上来自各级政府财政资金,尤其是中央政府财政资金。随着生态补偿范围和领域不断扩大,将给政府财政带来一定压力,同时也不利于激发社会各界参与生态保护和生态文
21、明建设的积极性。2.1.2草原生态保护与生产发展的矛盾依然十分突出当前,牧民对草原生产功能的依赖较强,80%以上的家庭收入源自畜牧业生产,增收依靠增畜的141中国草地学报 2024 年 第 46 卷 第 3 期传统生产经营方式尚未得到根本改变29,单一的生产经营方式又导致过度放牧、草地退化、草原生态环境恶化等问题。在维持和不断提高农牧民收入的现实需求下,草原生态与生产依然难以调谐,亟需引入新机制,探寻新路径,走出一条生态、生产双赢的牧区高质量发展新路。2.1.3草原放牧超载依然严重,已修复区二次退化风险大2010 年全国 268 个牧区半牧区县(旗、市)天然草原平均牲畜超载率为 44%30,为
22、实现草原合理利用,截至 2020 年底,国家已累计投入中央财政资金 1701.64亿元用于草原生态保护补助奖励31。但是,据有关数据统计显示,全国及内蒙古草原的超载率仍维持在 10%左右32,实地调研发现,部分旗县放牧超载可达 30%,牧户超载 50%以上的仍占很大比例。我国草原生态尚处在一边小面积治理,一边大面积被破坏的情境当中,高成本修复治理的退化草原 3年后要交还牧民经营,二次退化风险很大。2.1.4农牧民参与草原生态修复治理程度低农牧民是生态修复治理的最大目标群体,生态修复治理的成功与否与农牧民的行为和意愿关系重大。然而草原生态修复治理所带来的利益往往见效相对较晚,甚至是长期的,农牧民
23、很难从中获得直接的经济利益,因此在草原治理中农牧民往往处于被动地位,缺乏积极性和参与度,目前仅凭国家财政项目不足以解决大规模草原退化治理问题。2.1.5集体组织缺位,保护草原的积极性未被充分激发实施草原承包经营的大部分地区,规定草场所有权归嘎查(村)集体,承包经营权归集体中的牧户。牧户是草原管理、自由经营、面向市场的独立基本单元,可以获得草原经营的绝大部分或全部利润,而所有权者在草原生态保护管理中难以分割到直接经济利益。因此,在组织草原生产经营和生态保护中,嘎查(村)职能被弱化,往往处于缺位状态。2.1.6 草 原 生 态 产 品 供 给 丰 富,但 其 价 值 兑 现不多草原不仅仅具有生产资
24、料的属性,其自然属性决定其具有重要的生态功能,尤其在防风固沙、保持水土、涵养水源、固碳释氧、生物多样性维持等方面3336。据估算,我国天然草原每年提供的生态服务价值达 1497.9亿美元37,是补奖政策资金投入的6070 倍。但是,由于生态补偿机制不健全,我国草原生态功能价值兑现无几,牧民保护草原不能获得充分的价值体现,既而一直处于轻生态重生产的利用惯性中。2.1.7草原监测评价技术薄弱,支撑精准管理能力不足高精度、高密度的草原生态监测与评价是保障草原精准化管理的基础。目前,利用低分率遥感数据大尺度范围内的后效监测技术基本成熟,但可用于实时报告,辅助管理决策的高精度、高密度、多元指标,尤其是可
25、用于嘎查、牧户尺度上的监测评价技术体系还没有大范围覆盖应用,难以满足草原生态保护补偿制度建立与实施对监测评价的要求。2.1.8 法 律 法 规 不 健 全,草 原 生 态 补 偿 依 据 不充分1985 年 6 月 中华人民共和国草原法 颁布,为依法保护草原确立了法制基础。经过多年的发展,我国已初步形成了包括 1 部法律、1 部司法解释、1 部行政法规、13 部地方性法规、2 部部门规章和11部地方政府规章的草原法律法规体系18。然而,当前仍存在如草原概念定义范围不明确、行政处罚依据不充分、处罚偏轻以及某些监管领域缺乏监管和处罚条款等问题18。另外,现有法律法规均未制定规范的生态补偿制度,对利
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