欧盟《数字市场法》对我国数字经济反垄断的启示.pdf

他山之石74中国价格监管与反垄断2024 年第 2 期欧盟数字市场法对我国数字经济反垄断的启示李清扬摘要：近年来，传统的反垄断法在应对日新月异的数字经济方面显得力不从心，由此也引发了新一轮的立法浪潮。欧盟的数字市场法提出了“守门人”规则，该规则具有明显的事前监管特征，通过对“守门人”平台的认定和监管，为数字经济反垄断提供了新的方法。针对我国数字经济当前面临的问题，数字市场法及“守门人”规则可以为我国的相关立法提供宝贵经验，并结合我国国情，共同推动我国数字经济反垄断立法发展。关键词：数字市场法 数字经济 守门人 反垄断引言在备受瞩目的欧盟对谷歌反垄断调查案中，欧盟委员会与谷歌公司在相关市场的认定、谷歌是否占据市场支配地位以及谷歌是否滥用市场支配地位等三个方面展开了激烈的争论。其中，最为激烈的部分是对相关市场的界定。欧盟委员会从市场地位、市场性质以及抵消性市场力量的角度判定谷歌在欧盟成员国内部占有支配性地位，并认为谷歌提供的通用搜索服务实质上具有获取利润并排挤竞争对手的意图，构成独立的经济活动。除此之外，谷歌认为其通用搜索服务和比较购物服务面对的是全球市场，而欧盟委员会认为由于谷歌的通用搜索服务提供了本地化服务，因此，谷歌的相关地域市场是国家市场。欧盟对谷歌的反垄断调查也提及了互联网市场支配的定义：如果一家企业在相关市场的市场份额达到或超过 50%，该企业可被认定为具有市场支配地位。当该企业在相关市场的市场份额处于 70%与80%之间时，则很明显该企业在相关市场拥有市场支配地位。欧盟委员会对谷歌的反垄断处罚有很多值得称道之处，但依然存在着某些问题，其中关键在于欧盟对谷歌的处罚属于事后执法，且其主要依据是欧盟运作条约第 102 条，这些条款仅限于对特定市场的支配地位和反竞争行为，并且对谷歌的反垄断调查耗费了 7 年。最终的处罚决定也没有充分考虑到互联网行业中用户的主观能动性以及用户对互联网平台的粘性。一、欧盟数字市场法解析欧盟于 2022 年 7 月推出数字市场法（Digital Markets Act，DMA）。其主要战略目标是创造一个更安全的数字空间，保护所有数字服务用户的基本权利。数字市场法最有影响力的创举莫过于“守门人”（gatekeeper）规则的提出，该规则的主旨在于构建一个公平竞争的数字环境。它为大型在线平台确立了明确的权利和规则，并确保没有任何一个平台可以滥用其优势地位。这为消费者和商业用户提供了适当的监管保障，同时促进了欧盟内部跨境业务的发展。数字市场法首先对“守门人”进行了定义：一是企业在过去 3 个财政年度内在欧洲经济区（EEA）实现的年营业额等于或超过 65 亿欧元，或者在上一财政年度其平均市值或等值公平市价至少达到 650 亿欧元，并且在至少 3 个成员国提供核心平台服务。二是在上一财政年度，企业的核心服务平台在欧盟建立或位于欧盟的月活跃终端用户超过4500万，并且在欧盟建立的年活跃商业用户超过1万。三是享有或预期享有稳固而持久的地位，在过去 3 个财政年度中，企业每个年度都符合其他两个标准。欧盟委员会规定，达到提供核心平台服务等定量门槛但不一定符合被推定为守门人的要件的企业需要承担举证责任，证明自己在绝对规模、所在的欧盟成员国数量、实际消费者和商业用户规模没有超过定量门槛。如果该企业提交的论据没有充分证实，欧盟应在为推定提供的 45 个工作日内驳回该论据，如果该企业不配合甚至妨碍调查，欧盟委员会有权根据有关定量门槛的信息做出决定。如果提供核心平台服务的企业不能同时满足所有的定量门槛，那么欧盟委员会会进行以下综合评估：（1）企业是否在内部市场有重大影响；（2）企业所运行的平台是否为商业用户与消费者之间关键节点；（3）企业在经营过程中是否受益于其根深蒂固的市场地位或在可预见的未来实现上述内容。他山之石75中国价格监管与反垄断2024 年第 2 期在定义“守门人”之后，数字市场法紧接着强调了“守门人”需要遵守的各项义务，其中堪称核心的有第 5 条和第 6 条。第 5 条规定的义务适用范围较广，规定的义务较为明确。第 6 条内容更具体和有针对性，也是对第8条“守门人义务的遵守”内容的进一步解释和明确。数字市场法对守门人义务的规定可简要概括如下：（一）守门人有义务1.在特定时间内提供必要的技术接口，使其核心平台服务可与第三方核心平台服务互操作，同时在适当情况下保持端到端加密的安全性。2.为最终用户提供对数据的实时访问和有效的数据可移植性服务，并允许业务用户实时访问其使用核心平台服务产生的数据，并向第三方搜索引擎提供排名、查询、点击和查看数据的功能。3.公开广告商支付的价格、出版商报酬以及计算费用的标准，并提供守门人绩效测量工具和数据的访问权限，以评估核心平台服务的绩效。4.为企业用户提供公平地访问看门人应用商店、在线搜索引擎和社交网络的权限；允许最终用户轻松卸载预装的应用程序并更改默认设置；允许安装和使用与看门人系统互操作的第三方应用程序或应用程序商店，并允许将它们设置为默认值。（二）守门人不得1.在未经许可情况下使用从其核心平台服务处、或从其核心平台服务上做广告的第三方处获得的个人数据；在与业务用户竞争时，使用操作核心平台服务后得出的数据。2.阻止企业用户通过直接或第三方在线销售渠道以相同或不同的价格或条件向最终用户提供同种产品或服务；以彼此对核心平台服务的访问为条件进行业务交往；在搜索结果中更有利地对自己的产品和服务进行排名；要求最终用户使用特定的操作系统。3.限制用户在不同应用程序和服务之间切换；使用户难以离开其平台或服务经营业务；阻止用户向监管部门举报其违规行为。数字市场法还首次引入了合规职能。根据第28条的规定，合规职能由一名或多名合规官组成，独立于守门人的运营职能，且守门人应确保合规职能部门有足够的权限、地位、资源以及渠道，以监督守门人行为，合规职能部门负责人直接向守门人管理机构负责，合规官所负责的任务主要是与欧盟委员会合作，组织、监督、指导、通知和建议守门人及其管理层和雇员遵守数字市场法，并在该法框架内监督守门人所做的具有约束力的承诺的遵守情况。同时，守门人的管理机构应明确监督守门人合规治理的独立性，以及守门人对该法的执行情况。有合规行为，自然也有违规行为。根据第 29 条的定义的违规行为有：（1）守门人违反第 5 条、第6 条或第 7 条规定的任何义务；（2）守门人违反委员会在根据第 8 条第 2 款通过的决定中规定的措施；（3）守门人违反根据第18条第1款规定的补救措施；（4）守门人违反根据第24条规定的临时措施；（5）守门人违反根据第 25 条作出的具有法律约束力的承诺。数字市场法与之前法律的不同点还在于其第 41 条较为详细地介绍了进行市场调查所需要的要求。首先，当 3 个或 3 个以上成员国认为其有合理理由怀疑某企业是否应被指为守门人时，可要求委员会进行市场调查。其次，若一个或多个成员国认为其有合理理由怀疑守门人系统地违反了第 5 条、第 6 条、第 7 条规定的一项或多项义务，并拓展了第 3 条规定的守门人地位时，可要求委员会依据第18 条开展市场调查。第三，如果 3 个或更多成员国有合理理由怀疑存在以下情况：（1）数字部门的一项或多项服务应被添加到核心平台服务清单，以及（2）一种或多种做法没有得到本条例的有效处理，并可能限制核心平台服务的可竞争性或造成不公平，同样可要求欧盟委员会进行市场调查。最后，成员国在提出上述要求时需要提交证据，委员会需要在收到请求的 4 个月内，审查是否有合理的理由展开市场调查，并应及时公布评估结果。二、我国互联网市场发展存在的问题我国大多数互联网企业在经营初期会大量融资烧钱，以占领市场并吸引客户。随后，它们会继续补贴用户并扩大市场份额。最终，当企业占据市场主导或支配地位时，就会提高价格以实现更高的利润率。互联网市场的残酷竞争和对利润的追求迫使企业追求垄断市场地位。许多互联网企业在发展扩张中采用亏损扩张的模式，并试图在垄断市场上市后扭亏为盈。然而，有时会因为黑天鹅事件或其他因素而“暴雷”退出人们的视野。例如，2020年末暴雷的蛋壳公寓，就是依托“互联网+金融+房地产”以快速融资疯狂生长，最后因长期资金亏损及疫情影响而破产。我国互联网市场的多数赛道已被诸如百度、阿里巴巴、腾讯、字节跳动等巨头占据，个别大企业滥用市场支配地位的报道屡见不鲜。不少公司为维持自身市场地位，滥用其市场支配地位，对平台内商家提出“二选一”要求，禁止平台内商家在其他竞争性平台开店或参加促销活动，并借助市场力量、平台规则和数据、算法等技术手段，采取多种奖惩他山之石76中国价格监管与反垄断2024 年第 2 期措施保障“二选一”要求的执行，以维持、增强自身市场力量，获取不正当竞争优势。这种行为影响了互联网市场的健康，侵害了平台内商家的合法权益，损害了消费者利益。在“烧钱”进行野蛮扩张的模式下，为争夺市场支配地位的企业往往会导致大量的社会资源浪费，并且其大量融资盲目扩张也增加了资金链断裂甚至破产的风险，易引发波及社会的金融风险。我国互联网企业往往会将其经营范围扩大至涉及民生刚需的“衣食住行”领域，这些行业的产品可替代性较低，如果某一企业在此类领域实现垄断，则意味着消费者议价能力的下降甚至丧失。2020 年下半年，大公司纷纷涌入因疫情而兴起的社区团购市场，美团、京东、拼多多等互联网巨头为占领社区团购市场，祭出了价格战的经典招式。以“美团优选”为例，1 斤西兰花仅需 2.6 元，1 斤黄瓜仅需 1.25 元，而在社区菜市场或超市内，1 斤西兰花价格为 3.98 元，1斤黄瓜价格为 1.78 元，如果是其他生鲜产品或水果，其价格只会相差更大。各大互联网巨头试图通过烧钱换取市场份额并打垮所有竞争对手，然后依靠垄断地位再提价获取暴利。这种垄断后再提价的做法使得互联网巨头不需要通过搞科技创新来发展产业规模就可以快速增加企业利润。三、我国互联网行业反垄断的改进措施我国近些年在互联网反垄断方面采取了一系列措施，在原有的反垄断基础框架内修改了反垄断法，出台了关于平台经济领域的反垄断指南。关于平台经济领域的反垄断指南在传统反垄断框架内对垄断协议、滥用市场支配地位、开展经营者集中等主要垄断行为的认定作出了详细规定，进一步细化了市场进入、市场竞争壁垒及市场力量等因素，在滥用市场支配地位、经营者集中等章节处仍以反垄断法传统规定和既有框架为主。由此可见，2021 年发布的关于平台经济领域的反垄断指南和 2022 年修改的反垄断法仍是在传统反垄断法律和框架内进行补充修订。2021 年，国家市场监管总局发布互联网平台分类分级指南（征求意见稿）（后称分级指南）与互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）（后称责任指南），这两部指南罗列的内容涵盖了企业市场行为、内部管理和社会责任等，并首次提出对互联网企业进行分级管理，按照平台的用户规模、业务范围、经济体量和市场地位将互联网平台分成三个等级，并规定了五大类共 34 项义务。这两部指南罗列的内容涵盖了企业市场行为、内部管理和社会责任等，首次提出对互联网企业进行分级管理，其内容不仅仅指导了互联网平台的行为规范，同时也提出针对不同级别不同类别的互联网平台采用不同的监管政策。从以上可以看出，我国在互联网反垄断政策上对数字市场法及“守门人”规则是有所借鉴的。但需要注意的是，我国在互联网平台反垄断方面虽进步较大，但仍有不足。首先，上述两份 指南本身不是法律，也没有对具体需要履行的义务和不得从事的具体行为作出规定，缺乏强制力；其次，分级指南与责任指南对“超级平台”和“超大型平台”的定义存在区别，两者的标准并不相同，以哪个为准直接影响到“守门人”主体的判定；最后，由于分级指南和责任指南并非法律，其内容自然也未提及对违反规则的企业的处罚形式与力度。相比于对违规违法企业的处罚，作为互联网平台反垄断事前监管义务的核心，对“守门人”的定义和判定更为关键。分级指南将平台分为“超级平台”“大型平台”和“中小型平台”，“超级平台”的具体标准为：在中国的上年度年活跃用户不低于 5 亿；核心业务至少涉及两类平台业务；上年底市值（估值）不低于 10000 亿元；具有超强的限制商户接触消费者（用户）。责任指南则规定“超大型平台，是指在中国的上年度年活跃用户不低于 5000 万、具有表现突出的主营业务、上年底市值（或估值）不低于 1000 亿元人民币、具有较强的限制平台内经营者接触消费者（用户）能力的平台”。从年活跃用户和市值（估值）来看，分级指南对“超级平台”的定义门槛过高，不适合作为我国守门人的判定标准，责任指南规定的“超大型平台”更为合适，但应为其引入对业务种类的规定，即规定平台的核心业务的范围（比如至少应涉及两类平台业务），以使守门人的认定门槛更精确。除了将守门人规则作为事前监管的核心外，还应为互联网平台事前监管设置专门的监管主体。我国目前在互联网平台监管方面仍是由不同的监管部门负责不同的监管事项，并辅之以必要的协同监管体系。该思路存在的一大问题在于事前监管由不同的部门负责，容易造成管理上的混乱和沟通不畅，并且在互联网平台监管领域缺乏专业性。事前监管措施的制定和实行需要紧紧围绕互联网领域，这决定了事前监管的监管主体必然要具有互联网领域的专业性，并且要有能够根据互联网领域多变的特点而灵活监管的灵活性。因此，为推动我国互联网行业反垄断进程，笔者有如下建议。首先，应加快创立专门且完善的互他山之石77中国价格监管与反垄断2024 年第 2 期联网反垄断法律，对此，我国在立法时可结合我国已有的反垄断法律并借鉴国外现有相关法律；其次，明确守门人的定义，结合本国国情制定合理的守门人门槛，以责任指南中“超大型平台”为基础蓝本，在此基础上添加对业务种类的规定，以明确守门人的定义；最后，建立专门的监管机构作为监管主体，可效仿欧盟成立数字市场咨询委员会和专门的高级别小组作为互联网事前监管的主体，其成员应以各行业熟悉互联网的专家为主，其职责在于以合作制监管形式完善互联网反垄断事前监管体制。四、结语互联网领域具有不同于传统行业的特点，其“赢家通吃”的潜规则使得各类企业对垄断地位的恶性竞争不可避免，并进一步威胁到数字市场经济以及社会生活的方方面面。在我国传统的反垄断规则难以适应日新月异的互联网经济时，参考域外互联网反垄断经验进行专门的反垄断立法就很有必要。针对我国互联网反垄断所面临的问题，本文认为其重点在于对守门人资格的认定和事前监管主体的组成，这两个问题是我国制定类似数字市场法的专门法的前提。在数字经济高速发展的当下，应尽快推出将现有反垄断法律和我国实际国情有机结合的专门法规，进一步推动我国数字经济可持续发展。参考文献1 缪慧.我国平台经济领域“守门人”制度引入之证否 J.中 国 流 通 经 济，2023，37（07）：104-115.DOI：10.14089/11-3664/f.2023.07.010.2 程增雯.“守门人”责任视角下平台私法事前审查义务的构 建 J.南 大 法 学，2023（03）：94-111.DOI：10.13519/ki.nulr.2023.03.007.3 任宣怿.互联网经济背景下反垄断法的适用研究 J.中国价格监管与反垄断，2023（04）：52-55.4 张振.数字经济反垄断领域中的“守门人”制度对国内的借鉴研究 J.互联网天地，2023（04）：14-19.5 王文华，姚津笙.法秩序统一性视角下“守门人”个人信息保护法律体系的完善 J.河南社会科学，2023，31（04）：56-65.6 严驰，王晓丽.数字市场法“守门人”制度解析与展望 J.信息通信技术与政策，2023，49（03）：54-60.7 朱战威.反垄断视域下守门人制度的立法表达及其反思 J.地方立法研究，2023，8（01）：51-63.8Larouche P，Streel D A，王颂扬.欧盟数字市场法案：一场立足于传统的革命 J.竞争法律与政策评论，2022，8（00）：154-185.9 申乐诚，马辉.大型数字平台企业事前监管措施与反垄断的交互研究以欧盟数字市场法为例 J.北京经济管理职业学院学报，2022，37（04）：30-35.10 林秀芹.论数字经济反垄断的范式转变以欧盟数字市场法为镜鉴 J.知识产权，2022（07）：3-19.11 刘璐，邱琳妲，李红.中国互联网行业反垄断的机制研究 J.当代经济研究，2022（06）：80-90.12 赵恩浩.生态翻译学视域下中国特色政治术语翻译策略研究D.南昌航空大学，2022.DOI：10.27233/ki.gnchc.2022.000399.13 梁庆.互联网平台滥用市场支配地位的反垄断规制 D.东华理工大学，2022.DOI：10.27145/ki.ghddc.2022.000266.14 张钦昱.数字经济反垄断规制的嬗变“守门人”制度的突破 J.社会科学，2021（10）：107-117.DOI：10.13644/31-1112.2021.10.011.15 王晓晔.数字经济反垄断监管的几点思考 J.法律科学（西北政法大学学报），2021，39（04）：49-62.DOI：10.16290/ki.1674-5205.2021.04.016.16 丁晓东.论数据垄断：大数据视野下反垄断的法理思考 J.东 方 法 学，2021（03）：108-123.DOI：10.19404/ki.dffx.20210430.001.17 孔祥俊.论互联网平台反垄断的宏观定位基于政治、政策和法律的分析 J.比较法研究，2021（02）：85-106.（作者单位：西北政法大学）鹰潭市扎实做好春节期间重要民生商品稳价保质工作一是领导重视，高位推动。鹰潭市市场监管局党组书记、局长吴发财带领相关业务科室、区局，深入各大商超督查“米袋子”“菜篮子”“果盘子”等重要民生商品稳价保质情况，保障春节期间重要民生商品价格稳定和质量安全。二是提前部署，精心组织。组成重要民生商品稳价保质专项工作小组，统筹推进重要民生商品稳价保质工作，出动检查人员 671 人次，检查重点市场主体 425 家次，切实保障春节期间市场价格平稳有序。三是广泛告诫，倡导自律。广泛发放 鹰潭市市场监管局关于规范元旦春节期间市场价格行为的提醒告诫函，要求相关经营者加强价格自律，切实维护消费者合法权益。四是加强值守，妥善处置。畅通八方来鸿消费者投诉举报渠道，及时受理、依法处置 12315 平台等渠道有关投诉举报信息；密切关注舆情，及时回应社会关切，确保“件件有着落，事事有回音”，切实维护消费者合法权益。（信息来源：江西省鹰潭市市场监督管理局 董路遥）